Brasilianische Wirtschaft unter der Regierung Kubitschek

Die Regierung von Juscelino Kubitschek (JK), die von 1956 bis 1961 dauerte, markierte einen Meilenstein in der Geschichte Brasiliens. Die Jahre waren geprägt von intensiver industrieller Transformation und rascher Modernisierung, in denen das Land seine wirtschaftliche Basis binnen kurzer Zeit verändern wollte. Während seiner Präsidentschaft implementierte Kubitschek den ehrgeizigen Plano de Metas (Zielplan), dessen Motto „50 Jahre in 5“ lautete und darauf abzielte, die nationale Entwicklung zu beschleunigen. Zum Plan gehörten zahlreiche ambitionierte Investitionen, darunter der Bau Brasílias als neuer Hauptstadt. Solche Initiativen hatten jedoch auch nachteilige Folgen für die wirtschaftliche Stabilität des Landes, insbesondere hohe Staatsverschuldung und Inflation. Die Probleme, die aus der ungezügelten Entwicklung resultierten, sollten erst viele Jahre später gelöst werden.

Das Streben nach nationaler Entwicklung

1955, während seines Wahlkampfs für die Präsidentschaft, betonte Juscelino Kubitschek (JK) die Übergangsphase, die Brasilien durchlief. Das Land bewegte sich von einer agrarischen Vergangenheit zu einer als industriell und städtisch vorgestellten Zukunft. Die Wirtschaftsdaten von 1956 machten diesen Übergang sichtbar: Der Agrarsektor hatte einen ähnlichen Anteil am BIP wie der Industriesektor, etwa 21 % des Gesamtvolumens.

Bei Regierungsantritt 1956 sah sich JK mit einem herausfordernden wirtschaftlichen Szenario konfrontiert. Die Inflation ging zurück, blieb aber hoch, während strukturelle Veränderungen in der brasilianischen Wirtschaft dringend wurden.

Als Reaktion auf diese Herausforderungen verfolgte seine Regierung eine national-entwicklungspolitische Strategie. Der Ansatz sollte die nationale Entwicklung mit besonderem Fokus auf die Industrialisierung beschleunigen. Das ehrgeizige Motto „50 Jahre in 5“ verdichtete diese Absicht. Wie der brasilianische Historiker Boris Fausto erklärte, unterscheidet sich der National-Entwicklungismus vom traditionellen Nationalismus durch seine Offenheit gegenüber ausländischem Kapital. Aus dieser Sicht genügte die Förderung der nationalen Industrie allein nicht: Die Industrialisierung sollte auf einer gemischten Wirtschaft beruhen, in der staatliche Koordination, brasilianische Unternehmen und ausländisches Kapital zusammenwirkten.

Mit dem Ziel, diese Vision zu strukturieren und ihre Umsetzung sicherzustellen, schuf JK 1956 den Entwicklungsrat (Conselho do Desenvolvimento). Er war Brasiliens erstes ständiges Gremium für Wirtschaftsplanung. Unter der Leitung von Lucas Lopes, der auch Präsident der Nationalen Bank für wirtschaftliche Entwicklung (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE) war, brachte der Rat verschiedene Ministerien und Regierungsstellen zusammen. Seine Aufgabe war es, die staatliche Bürokratie zu vereinfachen, die Wirtschaftsplanung zu organisieren und Sektoren mit Wachstumspotenzial zu identifizieren. Dieses Gremium war direkt dem Präsidialamt unterstellt und ebnete den Weg für eine neue Ära industriellen und städtischen Wohlstands.

Der Zielplan (Plano de Metas)

Der Plano de Metas (Zielplan) war der Eckpfeiler des Entwicklungismus während der Regierung von Juscelino Kubitschek. Er gilt als das bis dahin umfassendste und kohärenteste Investitionspaket der brasilianischen Wirtschaft seiner Zeit. Vom Entwicklungsrat ausgearbeitet, war der Plan als Fünfjahresprojekt des Entwicklungsrats konzipiert und umfasste Investitionen in den folgenden Schlüsselbereichen:

• Nahrungsmittel
• Bildung
• Energie: mit 43 % der Gesamtinvestitionen.
• Schwerindustrie, insbesondere Stahlherstellung: 20 % des Gesamtvolumens.
• Transportwesen, insbesondere Straßentransport, mit der Ansiedlung ausländischer Fahrzeughersteller in Brasilien, aber auch bedeutende Investitionen in die Schiffbauindustrie: 30 % des Gesamtvolumens.
• Bau einer neuen Hauptstadt für das Land: die Stadt Brasília, die als oberstes Ziel (meta-síntese) galt. Ursprünglich war sie nicht im Plan enthalten, wurde aber später als 31. und letztes Ziel hinzugefügt. Sie sollte mit Mitteln außerhalb des Budgets finanziert werden.

Die Wurzeln des Plano de Metas reichen zurück zu Ideen, die am Höheren Institut für Brasilianische Studien (Instituto Superior de Estudos Brasileiros, ISEB) diskutiert wurden, einer Institution, die dem Bildungsministerium angegliedert war und 1955 gegründet wurde. Intellektuelle, Professoren, Militärs und Politiker, die mit dem ISEB verbunden waren, verteidigten die Kombination von inländischem und ausländischem Kapital als Weg zur Überwindung der Unterentwicklung. Diese Vision wurde durch den Bericht der ECLAC-BNDE-Gruppe von 1955 gestärkt. Obwohl der Bericht nicht umgesetzt wurde, beeinflusste er den Plano de Metas stark, indem er Schlüsselbereiche für Investitionen und potenzielle Engpässe in der Wirtschaft identifizierte.

Der Plano de Metas basierte auf einer wirtschaftlichen Triade mit folgender Kompetenzverteilung unter den beteiligten Akteuren:

• 50 % des investierten Kapitals sollten vom Staat kommen, hauptsächlich für Infrastruktur und Investitionsgüter. Der budgetierte Betrag für den Plan entsprach etwa 5 % des realen BIP, das für Brasilien im Zeitraum von 1957 bis 1961 geschätzt wurde.
• 35 % sollten aus nationalem Privatkapital stammen, das sich auf Nicht-Gebrauchsgüter konzentrierte – obwohl brasilianische Unternehmen aufgrund der Inflation Schwierigkeiten hatten, ihre abgeschriebenen Maschinen zu ersetzen.
• 15 % sollten aus ausländischem Kapital stammen, das sich auf Gebrauchsgüter konzentrierte, oft mit Unterstützung öffentlicher Finanzierung.

Während der JK-Regierung war eines der Elemente, die die Ansiedlung multinationaler Unternehmen in Brasilien am stärksten förderten, die Anweisung 70 der SUMOC, eine im Oktober 1953 von Getúlio Vargas eingeführte Zentralbankmaßnahme. Sie implementierte Protektionismus durch multiple Wechselkurse zugunsten im Land tätiger Unternehmen. In der Praxis blieb der Zugang zum wachsenden brasilianischen Markt weitgehend Unternehmen vorbehalten, die im Land tätig waren.

Finanzierung und Umsetzung

Als die brasilianische Regierung den Plano de Metas startete, entschied sie sich, zunächst keine Details zur Finanzierung offenzulegen. Diese strategische Entscheidung zielte darauf ab, die erwartete Kritik im Privatsektor angesichts eines so ehrgeizigen Plans zu umgehen. Im Laufe der Zeit wurden die Hauptfinanzierungsquellen für den Plan deutlich.

Eine davon war die Geldschöpfung. Die Regierung nutzte dieses Mittel, weil sie durch den Verkauf von Anleihen nicht genügend Geld beschaffen konnte. Damit wurde die monetäre Emission zu einer entscheidenden Komponente für die Finanzierung des Plans.

Mittel in brasilianischer Landeswährung stammten aus mehreren Kanälen. Etwa 40 % kamen aus dem Bundeshaushalt, einschließlich der Umschichtung von Mitteln aus anderen Haushaltsbereichen. Die Haushalte der Bundesstaaten lieferten 10 %, während private und staatliche Unternehmen 35 % beisteuerten. Öffentliche Banken trugen die restlichen 15 % über langfristige Kredite zu günstigen Bedingungen bei, darunter niedrige Zinssätze und Tilgungsfristen. Angesichts des damaligen inflationären Szenarios waren diese Kredite durch reale negative Zinssätze gekennzeichnet.

Was die Mittel in Fremdwährung betrifft, so stammten diese aus Krediten internationaler Organisationen und offizieller ausländischer Stellen. Sie kamen außerdem aus Investitionen gemäß den Richtlinien der Anweisung 113 der SUMOC, die im Januar 1955 während der Regierung von Café Filho erlassen worden war. Diese Anweisung ermöglichte es, dass mehr als die Hälfte der Auslandsinvestitionen während der JK-Regierung durch den Import von Investitionsgütern ohne Devisendeckung – d. h. ohne Kapitalbewegungen in Fremdwährungen – erfolgten.

Der Entwicklungsrat war für die Durchführung der im Plano de Metas vorgesehenen Investitionen zuständig, indem er seine internen Exekutivgruppen beaufsichtigte. Diese Gruppen funktionierten als Parallelstruktur zur traditionellen staatlichen Bürokratie und waren dafür verantwortlich, die Ziele des Plans zu überprüfen, sobald sie erreicht wurden oder angesichts potenzieller Rückschläge.

Trotz Herausforderungen und Hindernissen wurden die meisten Ziele des Plano de Metas sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor erfüllt. Die stärksten Ergebnisse zeigten sich in Sektoren, die direkt mit Industrialisierung und Transport verbunden waren. Der Bau von Autobahnen übertraf die Prognosen um 38 %, die Erzeugung elektrischer Energie erreichte 72 % des Ziels, und die Fahrzeugproduktion erreichte 78 %. Es gab jedoch Bereiche, in denen der Plan nicht die erwarteten Ergebnisse erzielte. Kohleproduktion, Ölraffination und Eisenbahnbau blieben deutlich unter ihren Zielwerten. Die Kohleproduktion erreichte nur 23 % des Ziels, die Ölraffination 26 % und der Eisenbahnbau 32 %, obwohl die Gründung des Bundesbahnetzes (RFFSA) allgemein als positives Ergebnis angesehen wurde.

Das Währungsstabilisierungsprogramm (PEM)

Im Oktober 1958 beschloss die brasilianische Regierung angesichts steigender Inflation, eine Interventionsstrategie namens „Währungsstabilisierungsprogramm“ (Plano de Estabilização Monetária, PEM) einzuführen. Dieser Plan wurde von Lucas Lopes entwickelt, der kurz zuvor Finanzminister geworden war. Roberto Campos, Präsident der Nationalen Bank für wirtschaftliche Entwicklung (BNDE), arbeitete daran mit. Ziel des PEM war es, schrittweise kontraktive Maßnahmen umzusetzen und zugleich die Entwicklungsagenda zu bewahren. Es sollte wirtschaftliche Stabilisierung ermöglichen, ohne die Entwicklung des Landes zu behindern.

Das PEM war in zwei Hauptphasen gegliedert. Die erste war eine Übergangs- und Anpassungsphase, die bis Ende 1959 dauern sollte. Sie zielte darauf ab, durch Inflation verursachte wirtschaftliche Verzerrungen zu korrigieren und reale statt nur nominale Lohnanpassungen zu fördern, als Antwort auf eine wachsende soziale Forderung nach mehr Gerechtigkeit. Die zweite Phase sollte sich auf die Stabilisierung selbst konzentrieren, mit dem Ziel, die Ausweitung der Geldmenge auf das zu beschränken, was für ein nachhaltiges Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) unbedingt erforderlich war.

Unter den vom PEM vorgeschlagenen Maßnahmen stachen die Festlegung von Grenzen für die monetäre Expansion und die Kreditvergabe durch die Bank von Brasilien hervor. Das Programm schlug außerdem Steuer- und Verwaltungsreformen für mehr Progressivität und höhere Effizienz im öffentlichen Dienst vor. Die Lohnreform sollte Lohnanpassungen in staatlichen Unternehmen an Tariferhöhungen koppeln und die Löhne im privaten Sektor eindämmen. Indirekte Importbeschränkungen wurden ebenfalls vorgeschlagen, um Ungleichgewichte in der Zahlungsbilanz zu beheben.

Sobald das PEM jedoch dem Kongress vorgelegt wurde, wurde es Gegenstand heftiger Kontroversen und stieß auf eine breite Front von Gegnern, deren Interessen durch Kreditbeschränkung und fiskalische Disziplin bedroht waren. Unternehmen widersetzten sich der Idee einer Kürzung der Bankkredite, von denen sie zur Finanzierung ihres Betriebskapitals abhängig waren. Kaffeebauern ihrerseits betrachteten jede Maßnahme, die die Kaffeekaufpolitik der Regierung beeinträchtigen könnte, mit Misstrauen. Sebastião Paes de Almeida, der damalige Präsident der Bank von Brasilien, widersetzte sich der Kreditkürzung für die Industrie. Bürgermeister und Gouverneure, die daran interessiert waren, ein Umfeld wirtschaftlichen Wohlstands aufrechtzuerhalten, das ihnen politische Vorteile brachte, stellten sich ebenfalls gegen den Plan. Auf internationaler Ebene kritisierte der Internationale Währungsfonds (IWF) den gradualistischen Ansatz des PEM und plädierte für eine radikalere Anpassung. Schließlich befürchteten die Gewerkschaften die kontraktiven Auswirkungen des Plans auf die Lohnempfänger und vermuteten eine Absprache zwischen der brasilianischen Regierung und den „Imperialisten“, die theoretisch vom IWF repräsentiert wurden.

Das PEM wurde ab Januar 1959 umgesetzt, beginnend mit Maßnahmen wie der Kürzung der Subventionen für den Import von Weizen und Öl. Diese Maßnahmen zielten auf wirtschaftliche Stabilisierung, hatten aber unmittelbare Auswirkungen auf die Lebenshaltungskosten. Sie erhöhten die Preise wesentlicher Produkte, während die Bank von Brasilien einer vollständigen Befolgung des Programms widerstand. Die Bank von Brasilien blieb daher eine Quelle des Widerstands gegen den Plan.

Im Laufe der Zeit erreichte das PEM seine geldpolitischen Stabilisierungsziele nicht, hauptsächlich weil die Regierung sich entschied, den Plano de Metas zu priorisieren. Man glaubte, dass die beste Strategie zur Anziehung ausländischer Investitionen eine aggressive Investitionspolitik sei, die die Idee unterstützte, dass Brasilien mit einem gewissen Inflationsniveau umgehen müsse, um industrialisierter zu werden.

Angesichts der Schwierigkeiten, auf die das PEM stieß, gab es Mitte 1959 einen Wechsel in der wirtschaftlichen Führung des Landes. Lucas Lopes wurde als Finanzminister entlassen und durch Sebastião Paes de Almeida ersetzt. Gleichzeitig wurde Roberto Campos durch Lúcio Meira als Präsident der BNDE ersetzt. Diese Veränderungen spiegelten die Unzufriedenheit mit dem PEM und die Präferenz der Regierung für andere wirtschaftliche Ansätze wider.

In diesem Kontext sich ändernder Wirtschaftspolitik beschloss die Regierung von Juscelino Kubitschek auch, mit dem IWF zu brechen. Diese Entscheidung wurde getroffen, nachdem Brasilien erwartete, aber keine entscheidende Unterstützung vom Fonds zur Erleichterung von Verhandlungen über private Kredite erhielt. Die JK-Regierung kündigte diese Haltung öffentlich als Bruch mit der Institution an, nicht nur mit den laufenden Verhandlungen. Die Geste wurde von verschiedenen politischen, industriellen und militärischen Sektoren der brasilianischen Gesellschaft gut aufgenommen. Unterstützung kam von der Brasilianischen Arbeiterpartei (PTB), der Brasilianischen Kommunistischen Partei (PCB), damals verboten, dem Industrieverband des Staates São Paulo (Fiesp) und der Militärführung.

Es ist jedoch wichtig anzumerken, dass Brasilien trotz dieser konfrontativen Haltung nicht aufhörte, Mitglied des IWF zu sein. In der Praxis handelte es sich um eine Protestgeste gegen die Institution, ohne formellen Bruch. Darüber hinaus dauerte es nicht lange, bis sich die Beziehungen zwischen Brasilien und dem IWF normalisierten. Im folgenden Jahr, im Kontext des Besuchs von US-Präsident Dwight Eisenhower in Brasilien, nahm das Land die Verhandlungen mit dem Fonds wieder auf, zu Bedingungen, die als günstiger für die brasilianische Wirtschaft angesehen wurden.

Fazit

Während der Regierung von Juscelino Kubitschek durchlief Brasilien Transformationen, die die Richtung des Landes in den folgenden Jahrzehnten prägten. Das Wirtschaftswachstum lag über dem Durchschnitt Lateinamerikas und der Welt; nach nur 2,9 % im Jahr 1956 erreichte es bis 1961 Spitzen zwischen 7,7 % und 10,8 %. Diese Expansion förderte die Integration des Staatsgebiets und schuf wichtige Grundlagen für die Infrastruktur.

Auch die Produktionsstruktur veränderte sich. Die Industrie überholte erstmals die Landwirtschaft im BIP, während der Dienstleistungssektor weiterhin größer blieb als beide. Kaffee verlor im BIP an Gewicht, blieb aber für den Außenhandel wichtig; zugleich gewann die Produktion langlebiger Güter und Investitionsgüter an Bedeutung. Soziale Indikatoren wie Lebenserwartung, Kindersterblichkeit und Alphabetisierung verbesserten sich, blieben jedoch weit vom Ideal entfernt.

Die Kosten dieses Entwicklungsmodells bildeten jedoch ein schwieriges Erbe. Landwirtschaft und Grundbildung erhielten zu wenig Aufmerksamkeit, während Einkommenskonzentration und regionale Produktionskonzentration Ungleichheiten vertieften. Korruptionsvorwürfe, besonders im Zusammenhang mit Bauunternehmen, und eine durchschnittliche Inflationsrate von 23,8 % zeigten, dass die Expansion mit erheblichen wirtschaftlichen Verzerrungen verbunden war.

Hinzu kamen Haushaltsdefizite und eine reale Verdoppelung der Staatsschuld, auch wenn sie bei etwa einem Drittel der Bundeseinnahmen blieb. Die Zahlungsbilanz litt unter dem Rückgang der Kaffeepreise und unter Exportverlusten von fast 15 % zwischen 1956 und 1960. Der starke Zufluss ausländischen Kapitals konnte die Importe meist nicht ausgleichen; nur 1961 blieb die Zahlungsbilanz ohne Defizit.

Diese Dualität kennzeichnet das Erbe der JK-Regierung, das sowohl durch bedeutende Fortschritte in Infrastruktur und Industrialisierung als auch durch soziale und wirtschaftliche Herausforderungen geprägt ist, die die zukünftige Entwicklung Brasiliens beeinflussen würden.