Die brasilianische Wirtschaft während der zweiten Vargas-Regierung (1951-1954)

Die zweite Vargas-Regierung dauerte von 1951 bis 1954, als Getúlio Vargas nach der Regierung von Eurico Gaspar Dutra an die Macht zurückkehrte. Brasilien war in dieser Zeit mit Inflation, öffentlichen Defiziten und Devisenkrisen konfrontiert. Geld-, Fiskal- und Devisenpolitik kreisten um dasselbe Dilemma: Die Regierung wollte die Inflation eindämmen, ohne auf staatlich gelenkte Entwicklung zu verzichten, und setzte protektionistische Wechselkursinstrumente zur Förderung der heimischen Industrie ein. Diese Strategie schützte manche Produzenten, erschwerte aber die Inflationsbekämpfung. Am Ende blieb eine Folge von geld-, fiskal- und devisenpolitischen Krisen, die Vargas vor seinem politischen Zusammenbruch 1954 nicht löste.

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Als Vargas 1950 für die Präsidentschaftswahl kandidierte, schlug er eine Regierung in zwei Phasen vor: „Nach Campos Sales, Rodrigues Alves“, wie er es ausdrückte. Das war eine Anspielung auf zwei Regierungen während der Ersten Republik: Die erste stand für wirtschaftliche Anpassung, die zweite für die Wiederaufnahme von Wachstumsprojekten.

Die Formel war politisch nützlich, weil sie Disziplin vor Expansion versprach, zugleich aber den zentralen Widerspruch der neuen Regierung offenlegte. Vargas musste Gläubigern und Importeuren vorsichtige fiskalische Signale senden, während seine Wählerbasis höhere Löhne, leichteren Kredit und die durch Industriepolitik geschützte Infrastruktur erwartete. Die Wirtschaftspolitik wurde dadurch zu einem Balanceakt zwischen Stabilisierung und entwicklungsstaatlicher Legitimation, und dieses Gleichgewicht blieb nie lange sicher. Jede Anpassungsmaßnahme musste mit dem politischen Versprechen vereinbar bleiben, dass der Staat die nationale Modernisierung weiter lenken würde.

Zunächst waren wirtschaftliche Anpassungen notwendig, weil Brasilien unter Inflation und einem öffentlichen Defizit litt. Das von Horácio Lafer geführte Finanzministerium verfolgte deshalb restriktive geld- und fiskalpolitische Maßnahmen. Zwei Entwicklungen schwächten diese Linie:

• Kreditausweitung: Ricardo Jafet, der Präsident der Banco do Brasil, bestand darauf, die Kreditvergabe trotz der Vorgaben der Regierung auszuweiten.
• Nationaler Plan zur wirtschaftlichen Wiederaufrüstung (Lafer-Plan oder Plano Lafer): Im November 1951 formuliert, war er ein Versuch, bestimmte Wirtschaftssektoren zu entwickeln: Landwirtschaft, Grundstoffindustrie, Logistikinfrastruktur und Energie. Um in diese zu investieren, plante die Regierung, Steuern zu erhöhen und ausländisches Kapital, hauptsächlich aus den Vereinigten Staaten, zu beschaffen. Das Geld für den Plan sollte dem neu geschaffenen Fonds für wirtschaftliche Wiederaufrüstung zugewiesen werden.

Zu dieser Zeit sah Brasiliens Zahlungsbilanz günstig aus. Der Kaffeepreis stieg, und brasilianische Politiker erwarteten, dass die Vereinigten Staaten in Lateinamerika investieren würden, um im Koreakrieg Unterstützung zu sichern. Washington plante jedoch keine solchen Investitionen in Brasilien. Die US-Regierung misstraute Vargas’ nationalistischer Politik und war über die brasilianische Weigerung verärgert, Truppen auf die koreanische Halbinsel zu entsenden. Ohne ausländisches Kapital verlor der Lafer-Plan seine finanzielle Grundlage. Der Kongress billigte ihn nur unter großem Widerstand, und mehrere seiner Ziele wurden erst unter Juscelino Kubitschek verwirklicht.

In der Devisenpolitik verfolgte Brasilien einen festen und überbewerteten Wechselkurs und hob einige Importbeschränkungen auf. Die Idee war, den Wechselkurs als antiinflationären Mechanismus zu nutzen, Investitionen anzuziehen und potenziellen Schwierigkeiten beim Import von Produkten im Kontext des Koreakriegs vorzubeugen.

Der Versuch, die Geldbasis zu verringern, scheiterte, und die Inflation blieb ungefähr auf dem vorherigen Niveau. Die fiskalische Anpassung wirkte stärker und führte zum ersten Gesamtüberschuss der Bundes- und Landesregierungen seit 1926.

Dieser Gegensatz war wichtig, weil Geld- und Fiskalpolitik nicht über eine einzige Befehlskette liefen. Das Finanzministerium konnte Zurückhaltung ankündigen, doch die Bank von Brasilien, öffentliche Investitionsstellen und politische Verhandlungen über Entwicklungsprojekte weiteten die Nachfrage weiter aus. Die Regierung konnte eine fiskalische Verbesserung ausweisen, ohne ein stabiles antiinflationäres Regime zu schaffen, denn Kreditpolitik und Importpolitik förderten weiterhin Käufe, die die Binnenwirtschaft nur schwer bedienen konnte. Inflation blieb daher nicht nur mit Haushalten, sondern auch mit institutioneller Zersplitterung verbunden.

Die größten Probleme der brasilianischen Wirtschaft verlagerten sich auf die Zahlungsbilanz. Der überbewertete Wechselkurs ließ die Importe steigen, vor allem Kapitalgüter und andere Produktionsmittel, während die Exporte deutlich zurückgingen. Zusätzlich traf eine weltweite Krise im Textilsektor die brasilianische Baumwollproduktion. Die Regierung führte rasch wieder Importkontrollen ein und begrenzte die Erteilung von Importlizenzen. Bereits erteilte Lizenzen blieben jedoch 6 bis 12 Monate gültig, sodass der Devisendruck anhielt. Die wachsenden Handelsbilanzdefizite erschöpften die Reserven in konvertierbaren Währungen und führten zu Zahlungsrückständen im Außenhandel. Dadurch schrumpfte der Spielraum der Regierung, Wachstum zu finanzieren.

Der äußere Druck veränderte auch die Bedeutung des Protektionismus. Importkontrollen erhielten nun eine doppelte Funktion: Sie passten zu Vargas’ nationalistischem Programm und reagierten zugleich auf den Mangel an konvertierbarer Währung. Zugleich verursachte Schutzpolitik eigene Kosten: Unternehmen, die auf importierte Maschinen oder Vorprodukte angewiesen waren, mussten mit administrativen Verzögerungen und instabilen Devisenlizenzregeln umgehen. Industriepolitik wurde untrennbar mit der Rationierung von Devisen verbunden, sodass dieselben Maßnahmen, die heimische Produzenten abschirmten, Kosten erhöhen konnten, während sie Angebot begrenzten und inflationären Druck verstärkten.

Im Juni 1952 wurde die Nationale Bank für wirtschaftliche Entwicklung (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE) gegründet. Ihre Aufgabe war es, den Fonds für wirtschaftliche Wiederaufrüstung zu verwalten und Beiträge von der Regierung und anderen Ländern zur Finanzierung nationaler Entwicklungsprojekte zu erhalten. 1953 jedoch trat Eisenhower, ein Republikaner, das Präsidentenamt der Vereinigten Staaten an und begann, die finanziellen Forderungen Lateinamerikas zu vernachlässigen. Da Brasilien nicht mehr auf amerikanische Kredite zählen konnte, musste sich die Wirtschaftspolitik Anfang 1953 ändern.

Von da an wurde eine expansive Fiskalpolitik verfolgt, durch Infrastrukturarbeiten und die Gewährung von Prämien für Staatsbedienstete. Zusätzlich wurde eine protektionistische Handelspolitik eingeführt, durch das Freimarktgesetz vom 17. Januar 1953. Diese Verordnung führte ein Modell multipler Wechselkurse ein, das Exportförderung mit der Dämpfung nicht wesentlicher Importe und der Anziehung ausländischen Kapitals verbinden sollte. In der Praxis hatte es enttäuschende Ergebnisse.

Das Freimarktgesetz zeigte, wie schwer es war, Wechselkursanreize in einer stark eingeschränkten Wirtschaft zu gestalten. Die Regierung versuchte, Exporte attraktiver und nicht wesentliche Importe teurer zu machen, ohne die offizielle Wechselkursstruktur völlig aufzugeben. Multiple Kurse gaben den Behörden ein Mittel, knappe Devisen nach politischen und wirtschaftlichen Prioritäten zu verteilen, machten Preise aber weniger transparent. Importeure, Exporteure und staatliche Stellen mussten in einem System handeln, in dem Rentabilität ebenso von administrativer Einstufung wie von Produktion abhing.

Im Oktober 1953, obwohl die brasilianische Industrie weiterhin erheblich wuchs, sah sich das Land mit geld-, fiskal- und devisenpolitischen Problemen konfrontiert. Dies erforderte eine Neuformulierung der Geld- und Devisenpolitik in zwei Aspekten:

• Anweisung 70 der SUMOC: Die SUMOC war die Oberaufsicht für Währung und Kredit (Superintendência da Moeda e do Crédito), die Zentralbank Brasiliens. Gemäß dieser Anweisung würde die Bank von Brasilien den Verkauf von Fremdwährungen monopolisieren, und die quantitative Importkontrolle würde abgeschafft – das heißt, eine vorherige Genehmigung zum Import von Produkten wäre nicht mehr erforderlich. Darüber hinaus wurde das System der multiplen Wechselkurse durch ein System von Aufschlägen auf den offiziellen Wechselkurs ersetzt. In der Praxis gäbe es fünf Wechselkurse: drei Kurse für Importe und zwei Kurse für Exporte, mit protektionistischer Absicht.

• Aranha-Programm (Programa Aranha): Es war ein Wirtschaftsprogramm, das im Wesentlichen darauf abzielte, die Inflation durch monetäre und fiskalische Kontraktion einzudämmen. Es schrieb vor, dass die Bank von Brasilien dem Finanzministerium unterstellt würde, um zu verhindern, dass diese Institutionen widersprüchliche Maßnahmen ergriffen (wie es geschah, als Ricardo Jafet die Bank leitete). Darüber hinaus schrieb es vor, dass die Regierung eine klarer definierte Haushaltspolitik verfolgen sollte, um übermäßige öffentliche Ausgaben einzudämmen.

Die Anweisung 70 der SUMOC führte zu einer Abwertung des Wechselkurses und einem Anstieg der Staatseinnahmen. Dank des abgewerteten Wechselkurses wurden brasilianische Exporte gefördert, was zu Überschüssen in der Handelsbilanz führte. Der Anstieg der Steuereinnahmen wiederum ergab sich daraus, dass Fremdwährungen für die meisten Importe in Auktionen verkauft wurden, bei denen die Regierung einen Aufschlag erzielte. Eine weitere Folge der Anweisung 70 war die sogenannte „Devisenkonfiskation“ (confisco cambial): die Tatsache, dass Kaffeeexporteure letztendlich geringere Einnahmen in brasilianischer Währung erzielten. Dies geschah, weil der für Kaffeeexporte festgelegte Wechselkurs leicht überbewertet war, um ein Überangebot durch Kaffeebauern zu verhindern. Diese Maßnahme wurde von diesem Wirtschaftssektor heftig kritisiert und blieb dennoch bestehen.

Der Konflikt mit den Kaffeeexporteuren war besonders wichtig, weil Kaffee die brasilianischen Außenkonten weiterhin stützte. Indem der Staat einen Teil des Wechselkursgewinns einbehielt, konnte er seine Einnahmen stärken und einen Exportboom begrenzen, der die Preise hätte drücken können. Die Kaffeepflanzer sahen die Politik jedoch als erzwungene Übertragung von ihrem Sektor an die Bundesregierung. Anweisung 70 verbesserte kurzfristig die Staatsfinanzen, vertiefte aber den Konflikt mit einer politisch einflussreichen Exportgruppe, und dieser Konflikt verringerte den Handlungsspielraum der Regierung.

Das Programa Aranha scheiterte bei der Inflationskontrolle, weil Stabilisierung geringere öffentliche Investitionen und billigere Importe verlangte, die die Regierungskoalition nicht akzeptierte.

Die Schwäche des Plans lag tiefer als in der Technik. Um monetäre und fiskalische Kontraktion glaubwürdig zu machen, hätte Vargas langsamere öffentliche Arbeiten, strengere Kreditvergabe und ein konfrontativeres Verhältnis zu Gruppen akzeptieren müssen, die staatliche Unterstützung erwarteten. Diese Entscheidungen hätten die entwicklungsstaatliche Koalition geschwächt, die ihn zurück an die Macht gebracht hatte. Die Regierung versuchte weiter, Inflation mit Instrumenten zu bekämpfen, die politische Opfer verlangten, zu denen sie nicht bereit oder nicht fähig war, sodass jeder Stabilisierungsversuch unvollständig blieb.

Anfang 1954 sah sich Brasilien somit einer Situation von Inflation, Haushaltsdefizit und Währungsabwertung gegenüber. Im Laufe dieses Jahres verschlechterte sich die Lage:

• Inflation und Haushaltsdefizit verschlechterten sich: Am 1. Mai 1954 gewährte die Regierung eine 100%ige Erhöhung des Mindestlohns für die gesamte Bevölkerung. Diese Anpassung lag weit über dem, was notwendig gewesen wäre, um die durch die Inflation verursachten Lohnverluste auszugleichen (53 %). Darüber hinaus stand eine solche Maßnahme in direktem Widerspruch zu den Vorstellungen von Politikern wie Sousa Dantas, dem Präsidenten der Bank von Brasilien, der eine Anpassung von 33 % vorschlug.
• Die Lage der Zahlungsbilanz verschlechterte sich: Angesichts eines Anstiegs der internationalen Kaffeepreise beschlossen einige Verbraucher in den Vereinigten Staaten, dieses Produkt zu boykottieren. Ihrer Ansicht nach verfolgte Brasilien monopolistische Praktiken auf dem Kaffeemarkt. Als Reaktion darauf stellten sie den Kaffeekauf abrupt ein, was zu einem sofortigen Rückgang der brasilianischen Exporte führte.

Diese Belastungen verstärkten einander. Die Lohnerhöhung steigerte das Einkommen der Haushalte in dem Moment, in dem die Regierung antiinflationäre Disziplin zeigen wollte, während der Kaffeestreit den Exportkanal schwächte, der Devisen lieferte. Fiskalpolitik, Arbeitspolitik und Devisenpolitik waren keine getrennten Fronten der Wirtschaftssteuerung mehr; jede beeinflusste die Glaubwürdigkeit der anderen. Mitte 1954 standen die Behörden vor einem direkten Konflikt zwischen Entwicklungsausgaben und Lohnforderungen. Der Devisendruck zwang sie, Exporteure zu beruhigen und zugleich die Währung zu verteidigen, weil der Kaffeeschock die Außenbilanz zu einem politischen Problem gemacht hatte. Die Lohnentscheidung und der Kaffeeschock verwandelten Stabilisierung von einem technischen Programm in eine politische Bewährungsprobe. Diese Kombination machte ein kohärentes Stabilisierungsprogramm immer unwahrscheinlicher.

Am 14. August 1954 versuchte die Regierung sogar, der Verschlechterung der brasilianischen Wirtschaft entgegenzutreten, durch die Herausgabe der Anweisung 99 der SUMOC. Dieses Gesetz erlaubte den Verkauf eines Teils der aus Kaffeeexporten erzielten Devisen auf dem freien Markt, ohne Aufschläge, um den Mindestpreis für Kaffee zu senken. Es verursachte eine Währungsabwertung von 27 %, war aber unwirksam bei der Unterstützung des Kaffeesektors. Ungeachtet dessen würden die wirtschaftlichen Probleme als Erbe für die nachfolgende Regierung verbleiben, da Getúlio Vargas mit politischen Schwierigkeiten konfrontiert war und am 24. August 1954 Selbstmord beging. Für eine kurze Zeit würde Brasilien vom damaligen Vizepräsidenten Café Filho regiert werden.

Das wirtschaftliche Erbe der zweiten Vargas-Regierung war daher vielschichtig, weder rein expansionistisch noch rein instabil. Sie stärkte Institutionen und politische Instrumente, die spätere Regierungen nutzen würden, darunter Entwicklungsbanking und eine aktivere Steuerung des Wechselkurses. Gleichzeitig blieben Inflation, Haushaltsdruck, äußere Verwundbarkeit und der Streit darüber ungelöst, wer die Industrialisierung bezahlen sollte. Vargas’ letzte Regierung machte staatlich gelenkte Entwicklung ehrgeiziger, zeigte aber auch die finanziellen und politischen Grenzen dieses Modells im Brasilien der frühen 1950er Jahre. Das tiefere Problem bestand darin, dass die Regierung nicht entscheiden konnte, wer die Kosten dieses Modells tragen sollte: Steuerzahler, von Inflation belastete Verbraucher, Exporteure mit Wechselkursverlusten oder vor ausländischer Konkurrenz geschützte Industriegruppen. Dieser ungelöste Verteilungskonflikt machte Stabilisierung politisch explosiv und ging über Verwaltung hinaus, was erklärt, warum spätere Regierungen stärkere Entwicklungsinstrumente und dieselben makroökonomischen Beschränkungen erbten.