Die brasilianische Wirtschaft unter der Regierung Dutra

Die Regierung von Eurico Gaspar Dutra dauerte von 1946 bis 1951, nach fünfzehn Jahren, in denen Getúlio Vargas an der Spitze der Nation stand. Dutra übernahm die Macht in einem Land, das sich industrialisierte und seine Abhängigkeit von Kaffeeexporten verringerte. In Bezug auf die Wirtschaftspolitik musste er das fiskalische Ungleichgewicht und die Inflation angehen und glaubte, dass ausländisches Kapital – insbesondere amerikanisches Kapital – dabei helfen würde. Diese Wahrnehmung erwies sich jedoch als Illusion, da die Vereinigten Staaten nicht bereit waren, die Entwicklung Brasiliens zu finanzieren. Folglich musste die Dutra-Regierung ihre Wirtschaftspolitik ändern: vom Handelsliberalismus mit Orthodoxie zum Handelsprotektionismus mit Heterodoxie.

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Die Dutra-Regierung begann unter günstigen Umständen, da Vargas’ Maßnahmen zu einer starken Industrialisierung Brasiliens geführt hatten. Dies spiegelte sich im BIP des Landes wider, das ein beträchtliches Wachstum verzeichnete, und in der Handelsbilanz, die recht günstig war – auch jenseits der Kaffeeexporte. Darüber hinaus war die Auslandsverschuldung Brasiliens dank des 1943 unterzeichneten Definitiven Abkommens ordnungsgemäß mit den Gläubigern neu verhandelt worden. Zwei Hauptprobleme blieben jedoch bestehen: fiskalisches Ungleichgewicht und Inflation. Ersteres resultierte aus Getúlio Vargas’ Überzeugung von der wesentlichen Rolle des Staates als Wirtschaftsmotor, insbesondere durch staatseigene Unternehmen. Der Inflationsdruck hatte unterdessen mehrere Ursachen:

• Aufgrund der Zerstörung durch den Zweiten Weltkrieg gab es einen Rückgang der Verfügbarkeit ausländischer Produkte in Brasilien.

• Ausländische Produkte, die Brasilien erreichten, wurden durch die Tatsache benachteiligt, dass die brasilianische Wirtschaft gegenüber der Außenwelt abgeschottet war – das heißt, die wenigen importierten Produkte, die ankamen, durften nicht billiger sein als inländische.

• Die Regierung war es gewohnt, übermäßige Mengen an Geld zu drucken – zunächst, um hohe Kaffeepreise zu stützen, später, um Haushaltsdefizite zu finanzieren.

• Die Einführung und Erhöhung von Arbeitssteuern führte zu höheren Produktionskosten, die an die Verbraucher weitergegeben wurden.

Als Dutras Amtszeit begann, waren seine Wirtschaftspolitiker von den Ideen beeinflusst, die auf der Bretton-Woods-Konferenz (1944) vertreten wurden. Dort wurden liberale und orthodoxe Prinzipien gefördert, die die Verwaltung der Weltwirtschaft leiten sollten. Auf dieser Grundlage ergriff Finanzminister Pedro Luís Correa e Castro während seiner Amtszeit folgende Maßnahmen:

• Restriktive Fiskalpolitik: Sie war recht wirksam, um Brasiliens aufeinanderfolgende Defizite in Überschüsse umzuwandeln.
• Restriktive Geldpolitik: Sie war weniger wirksam, denn während das Finanzministerium daran arbeitete, die Geldbasis zu reduzieren, erweiterte die Banco do Brasil unter der Leitung von Guilherme da Silveira die Kreditverfügbarkeit.
• Lockerung der Devisenkontrollen: Den Menschen wurde erlaubt, frei ausländische Währungen zu kaufen und zu verkaufen, und der Wechselkurs sollte gemäß den in Bretton Woods festgelegten Bestimmungen fest und überbewertet sein.

Der von der Dutra-Regierung eingeleitete Wechsel in der Devisenpolitik zielte darauf ab, ausländische Direktinvestitionen anzuziehen und Importe zu erleichtern. Ausländisches Kapital galt als wesentlich für die Neuausstattung der nationalen Industrie, aber Investoren zogen es zu dieser Zeit vor, ihr Geld in Europa und Asien anzulegen. Ein fester und überbewerteter Wechselkurs sollte diejenigen anziehen, die zunächst nicht daran interessiert waren, in Brasilien zu investieren. Indem die Regierung den Import ausländischer Waren erleichterte, erfüllte sie zudem die Forderungen der Mittelschicht und erhöhte gleichzeitig den Wettbewerb auf dem nationalen Markt, was zur Eindämmung der Inflation beitrug.

Wirtschaftliche Entscheidungsträger glaubten, dass der Abfluss von Devisen durch Importe durch den Zufluss aus ausländischen Direktinvestitionen ausgeglichen würde. Insbesondere dachten sie, Brasilien verdiene erhebliche US-Investitionen als Dank für seinen militärischen Beitrag zu den Alliierten im Zweiten Weltkrieg. Diese Annahmen bewahrheiteten sich jedoch nicht:

• Die Vereinigten Staaten, Japan und europäische Länder gaben die Bretton-Woods-Prinzipien nach und nach auf – mit anderen Worten, Brasilien war das einzige Land, das feste und überbewertete Wechselkurse beibehielt und somit nicht so viele Investitionen anzog wie andere Länder.
• Die vom Krieg betroffenen Länder erholten sich nur langsam bei ihren Investitionsniveaus, da sie völlig zerstört waren.
• Da keine Gefahr mehr von Sympathien für den Nationalsozialismus und Faschismus in Lateinamerika ausging, waren die Vereinigten Staaten nicht daran interessiert, Nachbarländer großzügig zu finanzieren. Ein klares Beispiel war der Bericht der Gemeinsamen Technischen Kommission Brasilien-USA von 1949 (auch bekannt als Missão Abbink oder Abbink-Mission), der besagte, dass Brasilien internationales privates Kapital anziehen sollte – anstatt sich auf Mittel der US-Regierung zu verlassen.

Somit sah sich Brasilien einem Szenario gegenüber, in dem mehr Devisen das Land verließen als hereinkamen. Im Laufe der Zeit verschlechterte sich die Lage der brasilianischen Wirtschaft aufgrund von Defiziten in der Handelsbilanz. Einerseits gab es einen Anstieg der Importe, die jahrelang eingeschränkt waren. Andererseits wuchsen die brasilianischen Exporte nur wenig, da sich der Rest der Welt nach dem Krieg bei seinen Produktionsniveaus erholte. Dieser Prozess wurde dadurch verschärft, dass der Großteil der internationalen Reserven Brasiliens generell unbrauchbar war. Die meisten waren in Gold denominiert, einer Notreserve, und in Pfund, die nur für Zahlungen an England verwendet werden konnten (gemäß den Bedingungen des Anglo-Brasilianischen Zahlungsabkommens von 1940). Der Großteil der brasilianischen Auslandsschulden war jedoch in US-Dollar.

Selbst angesichts einer Währungskrise zögerte die Regierung, den Wechselkurs abzuwerten. Eine überbewertete Währung half, hohe Kaffeepreise aufrechtzuerhalten und die Inflation zu bekämpfen, erschwerte aber zugleich die Anpassung. Zudem wären bei einer Abwertung der brasilianischen Währung die Exporte am stärksten begünstigt worden, die eine höhere Preiselastizität der Nachfrage aufwiesen – d. h. solche, die bei sinkenden Preisen erheblich zunehmen würden. Diese Produkte waren im Allgemeinen für Regionen mit nicht konvertierbaren Währungen bestimmt, was die Probleme mit konvertierbaren Devisen in der brasilianischen Zahlungsbilanz nicht gelöst hätte.

Daher führte die Regierung 1947 und 1948 zwei Maßnahmen ein, um die Währungskrise ohne Abwertung anzugehen:

• Wiedereinführung der Devisenkontrollen: 30 % der von Banken gekauften Devisen mussten zum offiziellen Ankaufskurs an die Banco do Brasil verkauft werden. Diese Devisen sollten zunächst den Bedarf der Regierung decken und dann private Importe (basierend auf ihrer Notwendigkeit).
• Wiedereinführung der Importkontrollen: Der Import von Produkten erforderte eine vorherige Genehmigung der Regierung, die „Importlizenz“.

Laut dem brasilianischen Ökonomen Sérgio Viana hatte die Kombination aus einem festen und überbewerteten Wechselkurs mit Devisen- und Importkontrollen gegenteilige Effekte:

• Einerseits begünstigten der überbewertete Wechselkurs und die Importkontrollen indirekt die brasilianische Industrie, insbesondere im privaten Sektor. Dies geschah, weil es billiger war, industrielle Vorprodukte zu importieren, und weil es Beschränkungen für den Import von Wettbewerbsgütern gab, für die ein inländisches Äquivalent existierte.
• Andererseits war der überbewertete Wechselkurs ein klares Hindernis für Exporte, da er dazu führte, dass brasilianische Unternehmen ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit verloren, als sich die europäischen Volkswirtschaften nach dem Krieg neu organisierten. Um dieses Problem abzumildern, führte die Regierung 1948 die operações vinculadas („verbundene Operationen“) ein: einen Mechanismus, bei dem weniger wettbewerbsfähige Exporteure Devisen zu einem günstigeren Kurs an Importeure verkaufen konnten. Dies erleichterte internationale Verkäufe von Produkten, die nicht wettbewerbsfähig genug gewesen wären, um zum offiziellen Wechselkurs verkauft zu werden („oneröse Produkte“), und erleichterte gleichzeitig den Import von langlebigen Konsumgütern (für die die Nachfrage so hoch war, dass diese Importe ohnehin stattgefunden hätten).

Ab Juli 1949 gab es jedoch einen Wandel in der Binnenwirtschaftspolitik, mit der Ernennung von Guilherme da Silveira zum Leiter des Finanzministeriums. Dieser Wechsel war durch die bevorstehende Präsidentschaftswahl motiviert und weckte den Wunsch, die Wirtschaft anzukurbeln, um die Wähler zufriedenzustellen. In dieser Hinsicht begann die Regierung, die öffentlichen Ausgaben, die Geldemission und die Kreditvergabe durch die Banco do Brasil erheblich auszuweiten. Gleichzeitig profitierte Brasilien von einem Anstieg der Kaffeepreise durch die Wiederaufnahme von Bestandsaufkäufen durch US-Importeure, die eine Abwertung der brasilianischen Währung erwartet hatten – was jedoch nicht geschah.

Ein Beispiel für die neue Politik der Regierung war der Salte-Plan (Plano Salte): ein Versuch, öffentliche Investitionen in Gesundheit, Ernährung, Transport und Energie auszuweiten und zu koordinieren. Ziel war es, dass staatliche Interventionen die wirtschaftliche Entwicklung des Landes erleichtern sollten, nach dem Modell, das bereits während der Vargas-Ära angewendet worden war. Diese Initiative war jedoch ein durchschlagender Misserfolg, da nicht berücksichtigt wurde, welche Geldquellen all die geplanten Investitionen finanzieren würden. Der Salte-Plan wurde in der zweiten Regierung Vargas (1951-1954) beibehalten, blieb ergebnislos und wurde schließlich während der Regierung Café Filho (1954-1955) abgeschafft.

Aufgrund der Annahme expansiver Fiskal-, Geld- und Kreditpolitik folgte ein Anstieg der Inflation. Diese Situation wurde durch die rasche Urbanisierung des Landes verschärft, die das begrenzte Angebot an Agrarprodukten unter Druck setzte (was zu Preiserhöhungen führte), und durch das Fehlen von freien Kapazitäten in der brasilianischen Wirtschaft. Die Inflation war das Hauptproblem, das der wirtschaftspolitische Wandel während der Dutra-Regierung mit sich brachte, und sie sollte sich über die nachfolgenden Präsidentschaften nur noch verschlimmern – und erst nach 1964 gelöst werden.

Die Wirkung dieser Entscheidungen beschränkte sich nicht auf ein Ministerium oder eine einzelne Wechselkursregel. Dutras Wirtschaftspolitik zeigte die Grenzen der brasilianischen Verhandlungsmacht in der Nachkriegszeit, weil das Land gleichzeitig Industrieausrüstung, Dollar und politische Anerkennung wollte. In der Praxis konnte die alte Exportbasis nicht alle industriellen Ambitionen finanzieren, die aus der Vargas-Ära übernommen worden waren. Kaffee blieb wichtig; für die Bedürfnisse einer stärker urbanen und industriellen Wirtschaft reichte er nicht mehr aus.

Gerade deshalb wurde die Wechselkursfrage so zentral. Die Weigerung zur Abwertung schützte Kaffeeeinkommen und Verbraucherpreise, verschob aber auch eine notwendige Anpassung, die später über Kontrollen, Engpässe und selektive Genehmigungen sichtbar wurde. Importlizenzen wurden damit zu einem Ersatz für die Wechselkurskorrektur, die die Behörden vermeiden wollten. Anstelle eines klaren Preissignals entstand ein System, in dem staatliche Stellen entschieden, welche Importe knappe konvertierbare Devisen verdienten.

Für diese Ordnung gab es auch einen politischen Grund. Die Politik verband liberale Sprache mit immer selektiverer staatlicher Intervention, sodass Dutras Regierung ihre Treue zur Nachkriegsorthodoxie behaupten und zugleich Industrie schützen, städtischen Konsum steuern und auf Wahlzwänge reagieren konnte. Diese Spannung erklärt, warum die Regierung mit Lob für Offenheit beginnen und am Ende auf Mechanismen zurückgreifen konnte, die private Entscheidungen durch den Staat lenkten.

Institutionell zeigte die Episode, dass die Wirtschaftspolitik zersplittert war. Zentralbankfunktionen waren weiterhin verstreut, besonders über die Banco do Brasil, sodass fiskalische Zurückhaltung des Finanzministeriums durch Kreditausweitung an anderer Stelle des öffentlichen Apparats geschwächt werden konnte. Das Ergebnis war eine Folge improvisierter Antworten auf Devisenknappheit, Inflation und politischen Zeitdruck, keine kohärente Wende vom Liberalismus zur Planung.

Aus dieser Perspektive war der Salte-Plan weniger ein isolierter Fehlschlag als ein Symptom desselben Widerspruchs. Der Plan zeigte, wie entwicklungspolitische Ziele die verfügbaren fiskalischen Instrumente übersteigen konnten, insbesondere wenn öffentliche Investitionsambitionen nicht von verlässlicher Finanzierung begleitet wurden. Dutras Regierung hinterließ daher ein gemischtes Erbe: Sie bewahrte Teile der Stabilisierungsagenda der Nachkriegszeit und machte zugleich deutlich, dass Stabilisierung allein die sozialen und industriellen Erwartungen aus den Vargas-Jahren nicht erfüllen konnte.

Die Regierung war außerdem wichtig, weil sie die späteren Entscheidungsmöglichkeiten deutlicher machte. Brasilien konnte ausländisches Kapital suchen, eine überbewertete Währung bewahren und ausgewählte Industrien schützen, aber nicht alles ohne Kosten zugleich tun. Jede Lösung verlagerte den Druck an eine andere Stelle: Öffnung belastete die Zahlungsbilanz, Kontrollen stärkten bürokratischen Ermessensspielraum und expansive Kredite belebten die Inflation. Die Dutra-Jahre wurden so zu einer Brücke zwischen Kriegsindustrialisierung und dem deutlicheren Entwicklungsstaat der 1950er Jahre, als staatliche Planung, externe Finanzierung und Importsubstitution zunehmend als verbundene Probleme behandelt wurden.

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Die Dutra-Regierung begann auf der Grundlage einer „Devisenillusion“, in dem irrigen Glauben, Brasilien würde reichlich ausländisches Kapital erhalten und über internationale Reserven verfügen, die hohe Importniveaus stützen könnten. Diese Illusion zerplatzte schnell, da andere Länder die Bretton-Woods-Prinzipien nicht übernahmen und die Vereinigten Staaten jegliche Bestrebungen aufgaben, die Entwicklung Brasiliens zu finanzieren. Tatsächlich kam finanzielle Unterstützung der USA erst nach Ausbruch des Koreakriegs, um die Brasilianer zur Teilnahme am Konflikt zu bewegen. Innenpolitisch war die Präsidentschaft Dutra durch eine Schwankung in der Wirtschaftspolitik gekennzeichnet: anfänglich Handelsliberalismus mit fiskalischer und monetärer Orthodoxie; später Handelsprotektionismus mit fiskalischer und monetärer Heterodoxie. Dieser Schwenk sollte langfristige Folgen haben.