Economía brasileña durante el gobierno de Café Filho

De 1954 a 1955, Brasil fue gobernado por João Fernandes Campos Café Filho. Había sido vicepresidente durante la segunda administración de Getúlio Vargas y llegó a la presidencia tras el suicidio de Vargas. Al asumir el cargo, cambió inicialmente la política económica bajo el ministro de Hacienda Eugênio Gudin. En 1955, las presiones políticas llevaron a sustituir a Gudin por José Maria Whitaker, que empujó la política brasileña de la contracción hacia la expansión. Al final del gobierno de Café Filho, Whitaker renunció porque no pudo aplicar su reforma cambiaria. Su sucesor, Mário Câmara, tuvo poco margen de acción en los últimos tres meses de la administración.

Mandato de Gudin como Ministro de Hacienda

Estabilización ortodoxa

Tras el suicidio del Presidente Vargas el 24 de agosto de 1954, Café Filho asumió el rol de presidente interino hasta que se celebraron nuevas elecciones. Heredó un escenario de inflación, déficit fiscal y crisis en la balanza de pagos. Los primeros dos fueron debido a las políticas expansionistas del gobierno anterior, que buscaban utilizar el poder estatal para estimular el crecimiento económico. El tercer problema, a su vez, se originó por niveles excesivos de deuda externa y un boicot al café brasileño promovido por compradores estadounidenses, lo que llevó a una caída de precios que perjudicó las exportaciones de Brasil.

Para abordar este escenario desfavorable, Café Filho nombró proponentes del liberalismo económico en todos los principales órganos encargados de gestionar la economía. Clemente Mariani estaba en el Banco de Brasil. Otávio Gouveia de Bulhões estaba en la Superintendencia de la Moneda y del Crédito (Superintendência da Moeda e do Crédito, SUMOC), una especie de banco central. Eugênio Gudin estaba en el Ministerio de Hacienda.

En términos de política económica doméstica, Gudin adoptó un plan de estabilización bastante ortodoxo, caracterizado por las siguientes medidas:

• Política monetaria contractiva: Se aumentaron las tasas de interés, las tasas de redescuento y los coeficientes de reserva obligatoria. Además, los fondos bancarios que antes eran retenidos obligatoriamente por el gobierno ahora serían mantenidos no por el Banco de Brasil sino por SUMOC, con el objetivo de asegurar la contracción del crédito.

• Política fiscal contractiva: Hubo una reducción en las inversiones públicas y un intento infructuoso de aumentar los impuestos, que fue bloqueado por el Congreso. Adicionalmente, el gobierno mantuvo el sistema de múltiples tipos de cambio, que había sido introducido por la Instrucción 70 de SUMOC en el gobierno anterior. Esto contradecía los deseos del Fondo Monetario Internacional (FMI), que envió una misión técnica a Brasil en marzo de 1955 para intentar cambiar esto. No obstante, el gobierno demostró que los ingresos fiscales de las subastas de divisas a diferentes tipos eran esenciales para el país.

Las políticas ortodoxas de Gudin tuvieron efectos perjudiciales inmediatos. Al secarse de golpe la liquidez, cayeron las inversiones privadas y se produjo una serie de quiebras y acuerdos con acreedores. La crisis fue tan severa que el gobierno tuvo que realizar operaciones de redescuento de emergencia, entregando efectivo inmediato a los bancos a cambio de títulos de deuda. A pesar de ese choque, la actividad industrial brasileña no cayó de forma significativa. La inflación heredada de Vargas sí disminuyó, pero esa caída se explica mejor por el descenso de los precios internacionales de los productos agrícolas que por la política contractiva. Una señal de ello es que los precios industriales brasileños aumentaron considerablemente durante el mismo período.

Préstamos externos y balanza de pagos

La prioridad de Eugênio Gudin, sin embargo, era estabilizar la balanza de pagos del país, que estaba experimentando problemas severos. Una medida inicial en este sentido fue asegurar préstamos externos. Brasil ya había asegurado 80 millones de dólares, obtenidos por el ex Ministro de Hacienda Oswaldo Aranha del Banco de la Reserva Federal en Washington. Gracias al prestigio de Gudin entre la comunidad financiera internacional, Brasil logró asegurar otro préstamo oficial, de la misma cantidad, del gobierno de EE. UU. No obstante, como la nueva cantidad se consideró insuficiente y la administración Eisenhower estaba reacia a asistir a Brasil, Gudin tuvo que buscar 200 millones de dólares adicionales en préstamos de bancos privados. Este crédito sería reembolsado en cinco años, con una tasa de interés del 2.5% anual, y estaría respaldado por las reservas de oro internacionales del país. Aunque involucraban grandes sumas, estos préstamos solo resolvieron los problemas de divisas a corto plazo.

Instrucción 113 e importaciones de bienes de capital

La solución a largo plazo vino con la Instrucción 113 de SUMOC, emitida en enero de 1955. En términos prácticos, fue una medida para facilitar la importación de maquinaria, equipos e insumos para la industria brasileña. Funcionaba así:

• Anteriormente, el Departamento de Comercio Exterior del Banco de Brasil (Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil, CACEX) solo emitía licencias de importación si había la llamada ‘cobertura cambiaria’: se requería que los importadores obtuvieran un compromiso de que el Banco de Brasil les vendería divisas para enviar al extranjero, a cambio del producto importado. Este mecanismo era desfavorable para los inversores extranjeros, porque primero tenían que traer divisas a Brasil al tipo de cambio (devaluado) libre y luego comprar licencias de importación al tipo de cambio (valuado) para la importación de bienes de capital.
• Con la emisión de la Instrucción 113, CACEX estaba autorizado a emitir licencias de importación para bienes de capital sin cobertura cambiaria — es decir, sin la adquisición de dólares por parte de los importadores. A cambio de la importación, las empresas extranjeras podrían simplemente tener una participación en las acciones de la empresa importadora. Esto otorgaba un subsidio indirecto a las empresas extranjeras, que ya no perderían dinero en operaciones de cambio de divisas.
• Además, la Instrucción 113 también autorizaba a CACEX a emitir licencias para que las empresas nacionales importaran bienes de capital financiados desde el exterior por un plazo no inferior a cinco años. El tipo de cambio utilizado para liquidar esos financiamientos habría dado, en la práctica, una ventaja de alrededor del 30% a las empresas nacionales. Como no había financiamientos extranjeros que cumplieran los requisitos exigidos por la ley, los inversionistas nacionales no se beneficiaron de los cambios introducidos por la Instrucción 113.

Para el economista brasileño Demosthenes Pinho Neto, la Instrucción 113 no hizo más que desregular importaciones sin cobertura cambiaria que ya ocurrían bajo autorizaciones políticamente vulnerables. Tales importaciones ya estaban ocurriendo previamente, pero dependían de la autorización de órganos sujetos a presiones políticas. Como consecuencia del nuevo régimen de importación, la demanda de dólares disminuyó, lo que benefició al gobierno y a la sociedad en general, y numerosas empresas multinacionales expandieron sus inversiones en Brasil. Esto sería de considerable relevancia en el gobierno de Juscelino Kubitschek, cuando habría fuertes incentivos para el establecimiento de industrias automotrices en el país. Por otro lado, la Instrucción 113 fue fuertemente criticada, porque favorecía a los inversores extranjeros y facilitaba la importación de equipos menos avanzados sin compensación monetaria.

Política cafetera y renuncia

En el sector cafetero brasileño, que había tenido gran peso desde el Período Imperial, Eugênio Gudin mantuvo la política conocida de forma peyorativa como «confiscación cambiaria» (confisco cambial). Esta política procedía de la Instrucción 70 de SUMOC, que desalentaba las exportaciones de café al fijar un tipo de cambio más valorado para esa operación. En abril de 1955, ante la oposición a su ortodoxia y a sus políticas contra los intereses de los exportadores de café, Gudin renunció al Ministerio de Hacienda y fue reemplazado por José Maria Whitaker, un nombre que agradaba a los cafetaleros.

Mandato de Whitaker como Ministro de Hacienda

Expansión del crédito y política cafetera

Al asumir el cargo como Ministro de Hacienda, José Maria Whitaker implementó una política monetaria expansionista, con el objetivo de abordar los daños del ajuste ortodoxo realizado por Gudin. Hubo una reducción en las tasas de redescuento y los coeficientes de reserva obligatoria, junto con una expansión del crédito. Sin embargo, este cambio no suponía causar el retorno de altos niveles de inflación. Por lo tanto, Whitaker determinó que el crédito solo se expandiría para los sectores agrícola, industrial y comercial, con un plazo máximo de reembolso de 120 días. Creía en la ‘doctrina de los billetes reales’, según la cual la provisión de créditos a corto plazo a los sectores productivos no conduciría a una espiral inflacionaria.

Aunque Whitaker contaba con el apoyo de los cafetaleros, creía que sostener artificialmente altos precios del café era un error. Pensaba que el gobierno brasileño asumía todos los costos de esta política, pero beneficiaba igualmente a los competidores extranjeros en el mercado del café. Por ello, determinó la suspensión temporal de las compras gubernamentales de café, para reducir los precios, perjudicar a la competencia y conquistar nuevos mercados. Este cambio fue criticado vehementemente por Alkindar Junqueira, presidente del Instituto Brasileño del Café (Instituto Brasileiro do Café). Junqueira argumentó que reducir el precio internacional de este producto no sería favorable para Brasil, dado que es un producto con demanda inelástica — es decir, una demanda que no aumenta tanto cuando el precio cae. Luego estableció un plan con los competidores de Brasil para contraer el suministro de café, pero este fue rechazado por el gobierno y resultó en su despido.

Proyecto de reforma cambiaria

La prioridad de Whitaker era terminar con la llamada «confiscación cambiaria» (confisco cambial), instituyendo un único tipo de cambio flotante, que sería devaluado, para cualquier tipo de importación o exportación. Aunque esto podría potencialmente exacerbar la inflación, el ministro estaba convencido de que era lo correcto. Para preparar la reforma, dio autonomía a Roberto Campos, superintendente del Banco Nacional de Desarrollo Económico (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE).

Campos sabía que para unificar los tipos de cambio, Brasil necesitaba reducir las presiones sobre la balanza de pagos. Esto se haría a través de tres medidas:

• Consolidar las deudas a corto plazo en una única deuda a largo plazo.
• Obtener una línea de crédito de reserva para estabilizar el mercado de divisas.
• Reformar los aranceles de importación para proteger a la industria nacional de los efectos perjudiciales de la anticipada devaluación del tipo de cambio. Para ello, Brasil notificó al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) su intención de reemplazar sus aranceles específicos a partir de 1956. Los aranceles específicos cobraban una cantidad fija por cantidad de producto importado; la alternativa eran aranceles ad valorem, porcentajes ajustados a los precios de los productos importados.

En junio de 1956, el director del FMI, Edward Bernstein, publicó un informe sobre cómo reformar la política de divisas de Brasil. El informe proponía dos caminos para reducir distorsiones cambiarias y proteger reservas escasas. Uno mantenía un tipo de cambio fijo, pero lo devaluaba y unificaba la mayoría de las tasas. El otro adoptaba un tipo de cambio flotante, con tasas únicas para importaciones y exportaciones, además de recargos a las importaciones.

Basado en el Informe Bernstein, Roberto Campos redactó una instrucción de SUMOC que preveía adoptar un tipo de cambio flotante y unificar los tipos de cambio. El diseño vinculaba la unificación cambiaria con una transición gradual para las exportaciones de café y la gestión de reservas. La excepción a esto sería el tipo de cambio para las exportaciones de café, que sería progresivamente devaluado hasta alcanzar el nivel de la tasa unificada. Aunque José Maria Whitaker abogaba por la abolición inmediata de la « confiscación de divisas » (confisco cambial), Roberto Campos lo convenció de apoyar una abolición gradual, durante dos años, para evitar perturbaciones en el sector cafetalero. Además, los ingresos de los caficultores en moneda brasileña (el cruzeiro) estarían respaldados por el gobierno, porque el ritmo de las devaluaciones sería proporcional a cualquier posible caída en el precio del café.

El proyecto de Roberto Campos reflejaba una visión crítica de la industrialización por sustitución de importaciones — un modelo adoptado en América Latina que dificultaba las importaciones a través de tipos de cambio artificialmente sobrevaluados. Para el superintendente del BNDE, esta política afectaba negativamente la balanza de pagos. No es de sorprender que el proyecto fuera aprobado con entusiasmo por el FMI.

No obstante, el personal del Ministerio de Hacienda y las élites económicas se opusieron a una reforma tan amplia en una administración provisional que estaba llegando a su fin. Debido a esto, Café Filho decidió enviar el proyecto de reforma cambiaria a la evaluación del Congreso. En la práctica, esto representó el abandono de cualquier esperanza de implementar el proyecto.

Al no poder unificar el tipo de cambio, Whitaker renunció al Ministerio de Hacienda y fue reemplazado por Mário Câmara. En los últimos tres meses de la administración de Café Filho, el nuevo ministro adoptó una contracción monetaria, mediante el aumento de las tasas de redescuento, pero esto tuvo poco efecto.

Conclusión

Para una parte significativa de los historiadores, la administración de Café Filho se considera meramente un período interino (interregnum) entre presidentes que reflejaban las preferencias del pueblo brasileño en ese momento: Getúlio Vargas y Juscelino Kubitschek (JK), ambos interesados en estimular el desarrollo nacional. Café Filho comenzó gobernando con una política económica contractiva, conducida por Eugênio Gudin, pero pronto se vio obligado a cambiar de rumbo debido a la presión de los cafetaleros. El nuevo ministro, José Maria Whitaker, buscó expandir el crecimiento económico y unificar los tipos de cambio, pero solo tuvo éxito en el primer objetivo. El PIB de Brasil mantuvo altos niveles de crecimiento en 1954 y 1955: 7.8% en el primer año y 8.8% en el segundo. A partir de 1956, bajo el liderazgo de Juscelino Kubitschek, el país experimentaría un progreso económico aún mayor.