Inauguración de Dutra como Presidente de Brasil, en 1946. Imagen de dominio público, por un autor desconocido, perteneciente a la colección del Archivo Nacional.
El gobierno de Eurico Gaspar Dutra duró desde 1946 hasta 1951, después de quince años durante los cuales Getúlio Vargas estuvo al mando de la nación. Dutra asumió el poder en un país que se estaba industrializando y reduciendo su dependencia de las exportaciones de café. En términos de política económica, necesitaba abordar el desequilibrio fiscal y la inflación, y creía que el capital extranjero —especialmente el capital estadounidense— ayudaría en este empeño. Sin embargo, esta percepción resultó ser una ilusión, ya que Estados Unidos no estaba dispuesto a financiar el desarrollo de Brasil. En consecuencia, el gobierno de Dutra tuvo que cambiar su política económica: del liberalismo comercial con ortodoxia al proteccionismo comercial con heterodoxia.
El gobierno de Dutra comenzó bajo circunstancias favorables, ya que las medidas de Vargas habían llevado a una fuerte industrialización de Brasil. Esto se reflejó en el PIB del país, que experimentó un crecimiento considerable, y en la balanza comercial, que fue bastante favorable —esta vez, no solo debido a las exportaciones de café. Además, la deuda externa de Brasil había sido renegociada adecuadamente con los acreedores, gracias al Acuerdo Definitivo firmado en 1943. No obstante, dos grandes problemas permanecieron: el desequilibrio fiscal y la inflación. El primero resultó de la creencia de Getúlio Vargas en el papel esencial del Estado como motor económico, especialmente a través de empresas estatales. Las presiones inflacionarias, por otro lado, tenían múltiples causas:
-
Debido a la destrucción causada por la Segunda Guerra Mundial, hubo una disminución en la disponibilidad de productos extranjeros en Brasil.
-
Los productos extranjeros que llegaban a Brasil estaban en desventaja debido a que la economía brasileña estaba cerrada al mundo exterior —es decir, los pocos productos importados que llegaban no podían ser más baratos que los nacionales.
-
El gobierno estaba acostumbrado a imprimir cantidades excesivas de dinero — inicialmente para apoyar los altos precios del café, más tarde para financiar los déficits fiscales.
-
La creación y aumento de los impuestos laborales llevó a mayores costos de producción, que se trasladaron a los consumidores.
Cuando comenzó el mandato de Dutra, sus responsables de política económica estaban influenciados por las ideas promovidas en la Conferencia de Bretton Woods (1944). Allí, se promovieron principios liberales y ortodoxos, que estaban destinados a guiar la gestión de la economía mundial. A partir de esa orientación, el ministro de Hacienda Pedro Luís Correa e Castro adoptó las siguientes medidas durante su mandato:
- Política fiscal contractiva: Fue bastante efectiva en convertir los sucesivos déficits de Brasil en superávits.
- Política monetaria contractiva: Fue menos efectiva, porque mientras el Ministerio de Hacienda trabajaba para reducir la base monetaria, el Banco de Brasil (Banco do Brasil), liderado por Guilherme da Silveira, ampliaba la disponibilidad de crédito.
- Flexibilización de los controles de cambio: Se permitió a las personas comprar y vender libremente monedas extranjeras, y la tasa de cambio se fijaría y sobrevaloraría, en línea con lo establecido en Bretton Woods.
El cambio en la política de cambio iniciado por el gobierno de Dutra tenía como objetivo atraer inversiones directas extranjeras y facilitar las importaciones. El capital externo se consideraba esencial para reequipar la industria nacional, pero los inversores de ese momento preferían colocar su dinero en Europa y Asia. Una tasa de cambio fija y sobrevalorada pretendía atraer a aquellos inicialmente no interesados en invertir en Brasil. Además, al facilitar la importación de bienes extranjeros, el gobierno satisfacía las demandas de la clase media mientras aumentaba la competencia en el mercado nacional, ayudando así a frenar la inflación.
Los responsables de las decisiones económicas creían que la salida de divisas extranjeras debido a las importaciones sería compensada por la entrada proveniente de inversiones directas extranjeras. En particular, pensaban que Brasil merecía inversiones estadounidenses sustanciales en agradecimiento por su contribución militar a los Aliados en la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, estas suposiciones no se materializaron:
- Los Estados Unidos, Japón y los países europeos gradualmente abandonaron los principios de Bretton Woods —es decir, Brasil fue el único que mantuvo tasas de cambio fijas y sobrevaloradas, por lo tanto, no atrayendo tanto inversión como otros países.
- Los países afectados por la guerra fueron lentos en recuperar sus niveles de inversión, ya que estaban completamente devastados.
- Con no más riesgo de simpatías hacia el nazismo y el fascismo en América Latina, los Estados Unidos no estaban interesados en financiar generosamente a los países vecinos. Un claro ejemplo fue el informe de 1949 de la Comisión Técnica Mixta Brasil-Estados Unidos (también conocida como Missão Abbink, o Misión Abbink), que afirmaba que Brasil debería atraer capital privado internacional —en lugar de depender de fondos gubernamentales de EE. UU.
Así, Brasil enfrentó un escenario donde más divisas extranjeras salían del país que entraban. Con el tiempo, la condición de la economía brasileña empeoró debido a los déficits en la balanza comercial. Por un lado, hubo un aumento en las importaciones, que habían estado restringidas durante años. Por otro lado, las exportaciones brasileñas crecieron poco, ya que el resto del mundo estaba recuperando sus niveles de producción después de la guerra. Este proceso se agravó por el hecho de que la mayoría de las reservas internacionales de Brasil eran generalmente inutilizables. La mayoría estaban denominadas en oro, una reserva de emergencia, y en libras, que solo podían usarse para pagos a Inglaterra (según los términos del Acuerdo de Pagos Anglo-Brasileño de 1940). Sin embargo, la mayor parte de la deuda externa de Brasil estaba en dólares estadounidenses.
Incluso enfrentando una crisis cambiaria, el gobierno se mostró reacio a devaluar la tasa de cambio. Una moneda sobrevalorada ayudaba a mantener altos los precios del café y a combatir la inflación, pero también hacía más difícil el ajuste. Además, si la moneda brasileña se devaluaba, las exportaciones más favorecidas serían aquellas con una mayor elasticidad de precio de la demanda —es decir, aquellas que aumentarían significativamente cuando los precios cayeran. Estos productos generalmente estaban destinados a regiones con monedas no convertibles, lo cual no resolvería los problemas con las divisas extranjeras convertibles en la balanza de pagos de Brasil.
Así, en 1947 y 1948, el gobierno implementó dos medidas para abordar la crisis cambiaria sin recurrir a la devaluación:
- Reestablecimiento de los controles de cambio: El 30% de las divisas extranjeras compradas por los bancos debían ser vendidas al Banco de Brasil, a la tasa oficial de compra. Estas divisas satisfarían primero las necesidades gubernamentales y luego las importaciones privadas (basadas en su esencialidad).
- Restablecimiento de los controles de importación: Importar productos requería la aprobación previa del gobierno, la «licencia de importación».
Según el economista brasileño Sérgio Viana, la combinación de una tasa de cambio fija y sobrevalorada con controles de cambio e importación tuvo efectos opuestos:
- Por un lado, la tasa de cambio sobrevalorada y los controles de importación favorecieron indirectamente a la industria brasileña, especialmente en el sector privado. Esto ocurrió porque era más barato importar insumos industriales, y porque había restricciones a la importación de bienes competitivos que tenían un equivalente nacional.
- Por otro lado, la tasa de cambio sobrevalorada fue un claro obstáculo para las exportaciones, porque causó que las empresas brasileñas perdieran competitividad internacional a medida que las economías europeas se reorganizaban después de la guerra. Para mitigar este problema, el gobierno introdujo operações vinculadas («operaciones vinculadas») en 1948: un mecanismo mediante el cual los exportadores menos competitivos podían vender divisas a una tasa más favorable a los importadores. Esto facilitó las ventas internacionales de productos que no habrían sido lo suficientemente competitivos para venderse a la tasa de cambio oficial («productos onerosos»), al mismo tiempo que facilitaba la importación de bienes de consumo duradero (para los cuales la demanda era tan alta que estas importaciones ocurrirían de todos modos).
No obstante, a partir de julio de 1949, hubo un cambio en la política económica doméstica, con el nombramiento de Guilherme da Silveira como jefe del Ministerio de Hacienda. Este cambio fue motivado por la inminencia de la elección presidencial, impulsando el deseo de estimular la economía para agradar a los votantes. En este sentido, el gobierno comenzó a expandir significativamente el gasto público, la emisión de dinero y la provisión de crédito por parte del Banco de Brasil. Simultáneamente, Brasil se benefició de un aumento en los precios del café, con la reanudación de las compras de stock por parte de importadores estadounidenses, quienes habían estado esperando una devaluación de la moneda brasileña —algo que no ocurrió.
Un ejemplo de la nueva política del gobierno fue el Plan Salte (Plano Salte): un intento de expandir y coordinar las inversiones públicas en salud, alimentación, transporte y energía. El objetivo era que la intervención estatal facilitara el desarrollo económico del país, siguiendo el modelo que ya se había adoptado durante la Era Vargas. Aun así, esta iniciativa fue un rotundo fracaso, porque no se tuvo en cuenta de qué fuentes de dinero se financiarían todas las inversiones que se planificaron. El Plan Salte se mantendría en el segundo gobierno de Vargas (1951-1954), sin tener resultados concretos, y eventualmente sería abolido durante el gobierno de Café Filho (1954-1955).
Debido a la adopción de políticas fiscales, monetarias y de crédito expansionistas, se produjo un aumento en la inflación. Esta situación se agravó por la rápida urbanización del país, que presionó la limitada oferta de productos agrícolas (llevando a aumentos de precios), y por la ausencia de capacidad ociosa en la economía brasileña. La inflación fue el mayor problema traído por el cambio en las políticas económicas durante la administración Dutra, y solo empeoraría durante las presidencias subsiguientes — siendo resuelta solo después de 1964.
El efecto de estas decisiones no se limitó a un ministerio ni a una regla cambiaria. La política económica de Dutra expuso los límites del poder de negociación de Brasil en la posguerra, porque el país quería equipamiento industrial, dólares y reconocimiento político al mismo tiempo. En la práctica, la vieja base exportadora no podía pagar todas las ambiciones industriales heredadas de Vargas. El café seguía importando, pero ya no ofrecía una solución cómoda para las necesidades de una economía más urbana e industrial.
Por eso la cuestión cambiaria se volvió tan central. La negativa a devaluar protegía los ingresos del café y los precios al consumidor, pero también postergaba un ajuste que aparecería después por medio de controles, escasez y autorizaciones selectivas. Las licencias de importación se convirtieron así en un sustituto de la corrección cambiaria que los funcionarios querían evitar. En lugar de una señal de precios clara, el gobierno creó un sistema en el que las autoridades decidían qué importaciones merecían las divisas convertibles escasas.
También había una razón política para ese arreglo. La política mezclaba un lenguaje liberal con una intervención estatal cada vez más selectiva, permitiendo que el gobierno de Dutra afirmara fidelidad a la ortodoxia de posguerra mientras protegía la industria, administraba el consumo urbano y respondía a las presiones electorales. Esa tensión ayuda a explicar por qué el gobierno pudo empezar elogiando la apertura y terminar recurriendo a mecanismos que dirigían decisiones privadas desde el Estado.
En el plano institucional, el episodio mostró que la política económica estaba fragmentada. Las funciones de banco central seguían dispersas, especialmente a través del Banco de Brasil, de modo que la restricción fiscal del Ministerio de Hacienda podía ser debilitada por la expansión del crédito en otra parte del aparato público. El resultado no fue un giro coherente del liberalismo a la planificación, sino una secuencia de respuestas improvisadas ante la escasez de divisas, la inflación y el calendario político.
Vista desde esta perspectiva, el Plan Salte fue menos un fracaso aislado que un síntoma de la misma contradicción. El plan mostró cómo los objetivos desarrollistas podían superar las herramientas fiscales disponibles, especialmente cuando las ambiciones de inversión pública no estaban acompañadas por financiamiento fiable. El gobierno de Dutra dejó así un legado mixto: preservó partes de la agenda estabilizadora de la posguerra, pero también demostró que la estabilización por sí sola no podía satisfacer las expectativas sociales e industriales creadas durante los años de Vargas.
La administración también importó porque aclaró las opciones disponibles para los gobiernos posteriores. Brasil podía buscar capital extranjero, conservar una moneda sobrevalorada y proteger industrias seleccionadas, pero no podía hacerlo todo sin costos. Cada solución trasladaba la presión a otro lugar: la apertura tensaba la balanza de pagos, los controles fortalecían la discreción burocrática y el crédito expansivo reavivaba la inflación. Los años de Dutra se convirtieron así en un puente entre la industrialización de guerra y el desarrollismo más explícito de la década de 1950, cuando los formuladores de políticas tratarían la planificación estatal, el financiamiento externo y la sustitución de importaciones como problemas conectados.
El gobierno de Dutra comenzó basado en una «ilusión cambiaria», creyendo erróneamente que Brasil recibiría abundante capital extranjero y que tenía reservas internacionales capaces de sostener altos niveles de importaciones. Esta ilusión se rompió rápidamente, considerando que otros países no adoptaron los principios de Bretton Woods, y Estados Unidos detuvo cualquier aspiración de financiar el desarrollo de Brasil. De hecho, el apoyo financiero de EE. UU. solo vendría después del estallido de la Guerra de Corea, como una forma de persuadir a los brasileños para participar en el conflicto. En el plano interno, la presidencia de Dutra se caracterizó por una oscilación en la política económica. Primero sostuvo el liberalismo comercial con ortodoxia fiscal y monetaria; más tarde recurrió al proteccionismo comercial con heterodoxia fiscal y monetaria. Este giro tendría consecuencias duraderas.