Economía brasileña durante el gobierno de Kubitschek

El gobierno de Juscelino Kubitschek (JK), que abarcó de 1956 a 1961, marcó un hito en la historia de Brasil. Fue un período de intensa transformación industrial y rápida modernización, en el que el país intentó cambiar su base económica en pocos años. Durante su presidencia, Kubitschek implementó el ambicioso Plano de Metas (Plan de Metas), cuyo lema era «50 años en 5», con el objetivo de acelerar el desarrollo nacional. Este plan involucró numerosas inversiones ambiciosas, incluida la construcción de Brasília como nueva capital. Sin embargo, tales iniciativas también trajeron consecuencias perjudiciales para la estabilidad económica del país, especialmente altos niveles de deuda gubernamental e inflación. Los problemas derivados del desarrollo desmedido solo se resolverían muchos años después.

La búsqueda del desarrollo nacional

En 1955, durante su campaña electoral para la presidencia, Juscelino Kubitschek (JK) destacó la fase de transición por la cual Brasil estaba pasando. El país se movía de un pasado agrario hacia un futuro imaginado como industrial y urbano. Esto se reflejaba en los datos económicos de la época: en 1956, el sector agrícola representaba una participación del PIB similar a la del sector industrial, alrededor del 21% del total.

Al asumir el gobierno en 1956, JK se enfrentó a un escenario económico desafiante. La inflación estaba disminuyendo, pero seguía en niveles altos, mientras los cambios estructurales en la economía brasileña se volvían urgentes.

En respuesta a estos desafíos, su gobierno adoptó una estrategia nacional-desarrollista. El enfoque buscaba catalizar el desarrollo nacional con especial atención a la industrialización. Este movimiento fue simbolizado por el ambicioso lema de «50 años en 5», reflejando la intención de acelerar significativamente el desarrollo del país. Como explicó el historiador brasileño Boris Fausto, el nacional-desarrollismo se distingue del nacionalismo tradicional por su apertura al capital extranjero. En esta visión, promover la industria nacional no bastaba: la industrialización dependería de una economía mixta en la que coordinación estatal, empresas brasileñas y capital extranjero actuaran en conjunto.

Con el objetivo de estructurar esta visión y asegurar su ejecución, JK creó el Consejo de Desarrollo (Conselho do Desenvolvimento) en 1956. Fue el primer órgano permanente de planificación económica de Brasil. Bajo el liderazgo de Lucas Lopes, también presidente del Banco Nacional de Desarrollo Económico (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE), el Consejo reunió a varios ministerios y organismos gubernamentales. Su tarea era simplificar la burocracia estatal, organizar la planificación económica e identificar sectores con potencial de crecimiento. Este órgano estaba directamente subordinado a la Presidencia y allanó el camino hacia una nueva era de prosperidad industrial y urbana.

El Plan de Metas

El Plano de Metas representó la piedra angular del desarrollismo durante el gobierno de Juscelino Kubitschek. Es reconocido como el conjunto de inversiones más completo y coherente jamás planificado en la economía brasileña. Redactado por el Consejo de Desarrollo, el plan se caracterizó como un proyecto de cinco años redactado por el Consejo de Desarrollo y organizado en torno a las siguientes áreas clave:

• Alimentación
• Educación
• Energía: con el 43% de las inversiones totales.
• Industria pesada, especialmente siderurgia: el 20% del total.
• Transportes, especialmente el transporte por carretera, con la instalación de fabricantes de vehículos extranjeros en Brasil, pero también inversiones significativas en la industria de construcción naval: el 30% del total.
• Construcción de una nueva capital para el país: la ciudad de Brasília, considerada el objetivo supremo (meta-síntese). Originalmente, no estaba incluida en el plan, pero se agregó más tarde como la meta 31 y final. Se construiría con dinero aparte del presupuesto.

Las raíces del Plano de Metas se remontan a ideas discutidas en el Instituto Superior de Estudios Brasileños (Instituto Superior de Estudos Brasileiros, ISEB), una institución vinculada al Ministerio de Educación y creada en 1955. Intelectuales, profesores, personal militar y políticos asociados con el ISEB defendieron la combinación de capital doméstico y extranjero como vía para superar el subdesarrollo. Esta visión fue reforzada por el Informe del Grupo CEPAL-BNDE de 1955. Aunque no se implementó, el informe influyó fuertemente en el Plano de Metas al identificar áreas clave para la inversión y posibles cuellos de botella en la economía.

El Plano de Metas se basó en una tríada económica, con la siguiente división de competencias entre las entidades involucradas:

• El 50% del capital invertido provendría del Estado, destinado principalmente a infraestructura y bienes de capital. La cantidad presupuestada para el plan representaba alrededor del 5% del PIB real estimado para Brasil en el período de 1957 a 1961.
• El 35% provendría de capital privado nacional, enfocado en bienes no duraderos, aunque las empresas brasileñas tenían dificultades para reemplazar sus máquinas depreciadas, debido al contexto de inflación.
• El 15% provendría de capital extranjero, enfocado en bienes duraderos, a menudo con el apoyo de financiamiento público.

Durante el gobierno de JK, uno de los elementos que más alentó el establecimiento de empresas multinacionales en Brasil fue la Instrucción 70 de SUMOC, medida del banco central introducida en octubre de 1953 por Getúlio Vargas. Implementó proteccionismo a través de múltiples tipos de cambio que favorecían a las empresas instaladas en Brasil. En la práctica, el acceso al creciente mercado brasileño quedó reservado en gran medida para las empresas que operaban dentro del país.

Financiamiento y ejecución

Cuando el gobierno brasileño lanzó el Plano de Metas, optó por no divulgar inicialmente detalles sobre cómo sería financiado. Esta decisión estratégica tenía como objetivo eludir las críticas esperadas que surgirían en el sector privado ante un plan tan ambicioso. Con el tiempo, las principales fuentes de financiamiento para el plan se hicieron claras.

Una de ellas fue la emisión de dinero, recurso utilizado por el gobierno debido a la dificultad de recaudar suficiente dinero a través de la venta de bonos, haciendo de la emisión monetaria un componente crucial para financiar el plan.

Los recursos en moneda nacional provenían de varios canales. El presupuesto del gobierno federal suministraba alrededor del 40%, incluida la reasignación de fondos de otras áreas. Los presupuestos de los gobiernos estatales suministraban el 10%, mientras que las empresas privadas y estatales aportaban el 35%. Los bancos públicos aportaron el 15% restante mediante crédito a largo plazo en condiciones favorables, con bajas tasas de interés y períodos de gracia. Considerando el escenario inflacionario de la época, estos préstamos se caracterizaban por tener tasas de interés real negativas.

En cuanto a los recursos en moneda extranjera, estos provenían de préstamos con organizaciones internacionales y entidades oficiales extranjeras. También provenían de inversiones realizadas bajo las directrices de la Instrucción 113 de SUMOC, promulgada en enero de 1955 durante el gobierno de Café Filho. Esta instrucción permitió que más de la mitad de las inversiones extranjeras durante el gobierno de JK ocurrieran a través de la importación de bienes de capital sin cobertura cambiaria —es decir, sin los movimientos de capital en monedas extranjeras.

El Consejo de Desarrollo estaba a cargo de ejecutar las inversiones previstas en el Plano de Metas, a través de la supervisión de sus grupos ejecutivos internos. Estos grupos funcionaban como una estructura paralela a la burocracia estatal tradicional y eran responsables de revisar los objetivos del Plan a medida que se alcanzaban o ante posibles contratiempos.

A pesar de los desafíos y obstáculos, la mayoría de los objetivos del Plano de Metas se cumplieron, tanto en el sector público como en el privado. Los resultados más sólidos aparecieron en sectores ligados directamente a la industrialización y al transporte. La construcción de carreteras superó las previsiones en un 38%, la generación de energía eléctrica alcanzó el 72% de la meta, y la producción de vehículos llegó al 78%. No obstante, carbón, refinación de petróleo y ferrocarriles quedaron muy por debajo de sus objetivos. La producción de carbón alcanzó solo el 23% de la meta, la refinación de petróleo llegó al 26%, y la construcción de ferrocarriles alcanzó el 32%, aunque la creación de la Red Ferroviaria Federal (RFFSA) se vio generalmente como un resultado positivo.

El Programa de Estabilización Monetaria (PEM)

En octubre de 1958, ante un escenario económico marcado por la creciente inflación, el gobierno brasileño decidió introducir una estrategia de intervención denominada «Programa de Estabilización Monetaria» (Plano de Estabilização Monetária, PEM). Este plan fue desarrollado por Lucas Lopes, quien había asumido recientemente como Ministro de Hacienda, en colaboración con Roberto Campos, presidente del Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE). El objetivo del PEM era aplicar medidas contractivas gradualmente mientras preservaba la agenda de desarrollo. Apuntaba a la estabilización económica sin obstaculizar el desarrollo del país.

El PEM se estructuró en dos fases principales. La primera era un período de transición y ajuste que duraría hasta finales de 1959. Tenía como objetivo corregir las distorsiones inflacionarias y hacer reales los ajustes salariales, no meramente nominales, como respuesta a una creciente demanda social por mayor equidad. La segunda fase se centraría en la estabilización propiamente dicha, con el objetivo de limitar la expansión de la oferta monetaria a lo estrictamente necesario para asegurar un crecimiento sostenible del Producto Interno Bruto (PIB).

Entre las medidas propuestas por el PEM, destacaron el establecimiento de límites a la expansión monetaria y a la concesión de préstamos por parte del Banco de Brasil. El programa también proponía reformas fiscales y administrativas dirigidas a lograr mayor progresividad y eficiencia en el servicio público. La reforma salarial pretendía vincular los ajustes en las empresas estatales a los aumentos de tarifas y contener los salarios en el sector privado. También se propusieron restricciones indirectas a las importaciones, con el objetivo de resolver los desequilibrios en la balanza de pagos.

Sin embargo, tan pronto como el PEM fue enviado al Congreso, se convirtió en objeto de intensas controversias y enfrentó oposición de grupos amenazados por la restricción del crédito y la disciplina fiscal. Las empresas resistieron la idea de un recorte en el crédito bancario, del cual dependían para financiar su capital de trabajo. Los cafetaleros, por su parte, vieron con suspicacia cualquier medida que pudiera afectar la política de compra de café del gobierno. Sebastião Paes de Almeida, presidente del Banco de Brasil en ese momento, se opuso al recorte del crédito a las industrias. Los alcaldes y gobernadores rechazaron el plan porque la prosperidad económica sostenía beneficios políticos locales. En el ámbito internacional, el Fondo Monetario Internacional (FMI) criticó el enfoque gradualista del PEM, abogando por un ajuste más radical. Por último, los sindicatos temían los efectos contractivos del plan sobre los asalariados, sospechando un arreglo entre el gobierno brasileño y los «imperialistas», teóricamente representados por el FMI.

El PEM comenzó a implementarse en enero de 1959, con medidas como el recorte en los subsidios para la importación de trigo y petróleo. Estas acciones, aunque dirigidas a la estabilización económica, tuvieron impactos inmediatos en el costo de vida, pues aumentaron los precios de productos esenciales mientras el Banco de Brasil resistía una adhesión plena al programa. El Banco de Brasil se mantuvo así como una fuente de resistencia al plan.

Con el tiempo, el PEM no logró sus objetivos de estabilización monetaria, principalmente porque el gobierno optó por priorizar el Plano de Metas. Se creía que la mejor estrategia para atraer inversiones extranjeras era una política agresiva de inversiones, sosteniendo la idea de que Brasil tenía que lidiar con cierto nivel de inflación para volverse más industrializado.

A la luz de las dificultades encontradas por el PEM, el liderazgo económico cambió a mediados de 1959. Lucas Lopes salió del Ministerio de Hacienda y Sebastião Paes de Almeida ocupó su lugar. En el BNDE, Lúcio Meira reemplazó a Roberto Campos. Estos cambios reflejaron la insatisfacción con el PEM y la preferencia del gobierno por otros enfoques económicos.

En este contexto de cambios en las políticas económicas, el gobierno de Juscelino Kubitschek también decidió romper con el FMI. Esta decisión se tomó después de que Brasil esperara, pero no recibiera, el apoyo crucial del Fondo en la facilitación de negociaciones para préstamos privados. El gobierno de JK anunció públicamente esta postura como una ruptura con la institución, y no solo con las negociaciones que estaban en curso. El gesto fue bien recibido por distintos sectores políticos, industriales y militares de la sociedad brasileña. El apoyo vino del Partido Laborista Brasileño (PTB), del Partido Comunista Brasileño (PCB), entonces ilegalizado, de la Federación de Industrias del Estado de São Paulo (Fiesp) y del liderazgo militar.

Es importante destacar que, a pesar de esta postura confrontativa, Brasil no dejó de ser miembro del FMI. En la práctica, lo que ocurrió fue un gesto de protesta contra la institución, sin una ruptura formal. Además, no pasó mucho tiempo antes de que se normalizaran las relaciones entre Brasil y el FMI. Al año siguiente, en el contexto de la visita del presidente estadounidense Dwight Eisenhower a Brasil, el país reanudó las negociaciones con el Fondo, en términos considerados más favorables para la economía brasileña.

Conclusión

Durante el gobierno de Juscelino Kubitschek, Brasil vivió transformaciones que delinearon la dirección del país en las décadas siguientes. El crecimiento económico superó la media de América Latina y del mundo; después de apenas 2.9% en 1956, alcanzó picos entre el 7.7% y el 10.8% hasta 1961. Esa expansión ayudó a integrar el territorio nacional y dejó bases importantes para la infraestructura.

La composición productiva también cambió. La industria superó a la agricultura por primera vez en el PIB, aunque los servicios siguieron siendo mayores que ambos sectores. El café perdió primacía interna, pero continuó siendo clave en el comercio exterior; al mismo tiempo, la producción de bienes duraderos y de capital ganó peso. Indicadores sociales como esperanza de vida, mortalidad infantil y alfabetización mejoraron, aunque seguían lejos de lo ideal.

El costo de ese modelo, sin embargo, dejó problemas para los sucesores. Agricultura y educación básica recibieron poca atención, mientras la concentración de ingresos y de la producción regional profundizó desigualdades. Las acusaciones de corrupción, especialmente relacionadas con constructoras, y la inflación media de 23.8% mostraban que la expansión también producía fuertes distorsiones económicas.

Los déficits fiscales fueron significativos y la deuda pública se duplicó en términos reales, aunque se mantuvo cerca de un tercio de los ingresos federales. La balanza de pagos sufrió por la caída de los precios del café y por exportaciones que bajaron casi un 15% entre 1956 y 1960. El ingreso de capital extranjero no bastó para compensar las importaciones, salvo en 1961, cuando no hubo déficit externo.

Esta dualidad marca el legado del gobierno de JK, caracterizado tanto por avances significativos en infraestructura e industrialización como por desafíos sociales y económicos que influirían en el desarrollo de Brasil en el futuro.