Economía brasileña durante el segundo gobierno de Vargas (1951-1954)

El segundo gobierno de Vargas duró de 1951 a 1954, cuando Getúlio Vargas volvió al poder tras el gobierno de Eurico Gaspar Dutra. Brasil afrontó inflación, déficit público y crisis cambiarias durante todo el período. Las políticas monetaria, fiscal y cambiaria giraban en torno al mismo dilema: el gobierno quería contener la inflación sin renunciar al desarrollo dirigido por el Estado, y usaba instrumentos cambiarios proteccionistas para favorecer a la industria nacional. Esa estrategia protegió a algunos productores, pero dificultó la lucha contra la inflación. El resultado fue una sucesión de crisis monetarias, fiscales y cambiarias que Vargas no resolvió antes de su colapso político en 1954.

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Cuando Vargas se presentó a las elecciones presidenciales de 1950, propuso un gobierno dividido en dos etapas: «Después de Campos Sales, Rodrigues Alves», en sus palabras. Era una alusión a dos gobiernos de la Primera República: el primero asociado con el ajuste económico y el segundo con la reanudación de proyectos para impulsar el crecimiento.

La fórmula tenía utilidad política, pues prometía disciplina antes de la expansión, pero también mostraba la contradicción central de la nueva administración. Vargas necesitaba señales fiscales conservadoras para tranquilizar a acreedores e importadores, mientras su base electoral esperaba salarios más altos, crédito más fácil y la infraestructura protegida por la política industrial. La política económica se convirtió así en un equilibrio entre estabilización y legitimidad desarrollista, y ese equilibrio nunca fue duradero. Cada medida de ajuste debía coexistir con la promesa política de que el Estado seguiría dirigiendo la modernización nacional.

Los ajustes iniciales eran necesarios dado que Brasil afrontaba inflación y déficit público. El Ministerio de Hacienda, dirigido por Horácio Lafer, adoptó medidas monetarias y fiscales contractivas. Dos factores debilitaron esa línea:

• Expansión del crédito: Ricardo Jafet, presidente del Banco de Brasil, insistió en ampliar la concesión de crédito pese a las directrices del gobierno.
• Plan Nacional de Reequipamiento Económico (Plan Lafer, o Plano Lafer): Formulado en noviembre de 1951, fue un intento de desarrollar ciertos sectores de la economía: agricultura, industria básica, infraestructura logística y energía. Para invertir en ellos, el gobierno planeó aumentar los impuestos y captar capital extranjero, principalmente de Estados Unidos. El dinero para el plan se asignaría al recién creado Fondo para el Reequipamiento Económico.

En ese momento, la balanza de pagos brasileña parecía favorable. El precio del café subía, y las autoridades brasileñas esperaban que Estados Unidos invirtiera en América Latina para asegurar apoyos durante la guerra de Corea. Washington no tenía previsto invertir en Brasil en esos términos. La administración estadounidense desconfiaba de las políticas nacionalistas de Vargas y estaba molesta por la negativa brasileña a enviar tropas a la península de Corea. Sin capital extranjero, el Plan Lafer perdió su base financiera. El Congreso lo aprobó con fuerte resistencia, y varios de sus objetivos solo se alcanzarían durante el gobierno de Juscelino Kubitschek.

En política cambiaria, Brasil adoptó un tipo de cambio fijo y sobrevalorado y levantó algunas restricciones a las importaciones. La idea era usar el tipo de cambio como mecanismo antiinflacionario, atraer inversiones y evitar dificultades de abastecimiento durante la guerra de Corea.

El intento de contraer la base monetaria fracasó, y la inflación se mantuvo cerca de los niveles anteriores. El ajuste fiscal fue más eficaz y produjo el primer superávit conjunto de los gobiernos federal y estatales desde 1926.

Ese contraste era importante porque la política monetaria y fiscal no avanzaba por una sola cadena de mando. El Ministerio de Hacienda podía anunciar austeridad, pero el Banco de Brasil, los organismos de inversión pública y la negociación política en torno a los proyectos de desarrollo seguían ampliando la demanda. El gobierno podía registrar una mejora fiscal sin crear un régimen antiinflacionario estable, ya que la política crediticia y la política de importaciones todavía estimulaban compras que la economía interna no podía abastecer con facilidad. Por eso, la inflación no dependía solo del presupuesto, sino también de la fragmentación institucional.

Los principales problemas de la economía brasileña pasaron a concentrarse en la balanza de pagos. El tipo de cambio sobrevalorado impulsó las importaciones, sobre todo de bienes de capital y otros bienes de producción, mientras las exportaciones caían con fuerza. Una crisis mundial en el sector textil también perjudicó la producción brasileña de algodón. El gobierno restableció de inmediato los controles a la importación y limitó la concesión de licencias. Las licencias ya emitidas seguían siendo válidas durante 6 a 12 meses, de modo que la presión cambiaria continuó. Los crecientes déficits comerciales agotaron las reservas internacionales en divisas convertibles y generaron atrasos comerciales. La crisis redujo la capacidad del gobierno para financiar el crecimiento.

La presión externa también modificó el sentido del proteccionismo. Los controles a la importación no eran solo una opción nacionalista; respondían a la escasez de divisas convertibles. Sin embargo, la protección generaba costos propios: las empresas dependientes de maquinaria o insumos importados debían enfrentar demoras administrativas y reglas cambiarias inestables. La política industrial quedó ligada al racionamiento de divisas, de manera que las mismas medidas que protegían a los productores nacionales podían elevar costos mientras restringían la oferta y alimentaban la presión inflacionaria.

En junio de 1952, se creó el Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE). Su intención era gestionar el Fondo para el Reequipamiento Económico y recibir contribuciones del gobierno y otros países para financiar proyectos de desarrollo nacional. Sin embargo, en 1953, Eisenhower, un republicano, ascendió a la presidencia de Estados Unidos y comenzó a descuidar las demandas financieras de América Latina. Dado que Brasil ya no podía contar con crédito estadounidense, la política económica tuvo que cambiar a principios de 1953.

A partir de entonces, se adoptó una política fiscal expansionista, a través de obras de infraestructura y la concesión de bonificaciones a los empleados públicos. Además, se inauguró una política comercial proteccionista, a través de la Ley de Mercado Libre del 17 de enero de 1953. Esta regulación introdujo un modelo de tasas de cambio múltiples para articular estímulo a las exportaciones, contención de las importaciones no esenciales y atracción de capital extranjero. En la práctica, tuvo resultados decepcionantes.

La Ley de Mercado Libre mostró lo difícil que era diseñar incentivos cambiarios en una economía muy restringida. El gobierno intentó volver más atractivas las exportaciones y encarecer las importaciones no esenciales sin abandonar por completo la estructura cambiaria oficial. Las tasas múltiples daban a los funcionarios un medio para distribuir divisas escasas según prioridades políticas y económicas, pero también hacían menos transparentes los precios. Importadores, exportadores y organismos públicos debían operar en un sistema donde la rentabilidad dependía tanto de la clasificación administrativa como de la producción.

En octubre de 1953, aunque la industria brasileña continuó creciendo significativamente, el país enfrentó problemas monetarios, fiscales y de cambio. Esto requirió una reformulación de las políticas monetaria y de cambio en dos aspectos:

• Instrucción 70 de SUMOC: La SUMOC era la Superintendencia de Moneda y Crédito, el banco central de Brasil. Según esta instrucción, el Banco de Brasil monopolizaría la venta de divisas extranjeras, y el control cuantitativo de las importaciones sería abolido — es decir, ya no sería necesario obtener autorización previa para importar productos. Además, el sistema de tasas de cambio múltiples fue reemplazado por un sistema de bonificaciones encima de la tasa de cambio oficial. En la práctica, habría cinco tasas de cambio: tres tasas para importaciones y dos tasas para exportaciones, con una intención proteccionista.

• Programa Aranha: Fue un plan económico esencialmente dirigido a frenar la inflación, a través de contracción monetaria y fiscal. Prescribía que el Banco de Brasil estaría subordinado al Ministerio de Hacienda, para evitar que estas instituciones adoptaran medidas contradictorias (como ocurrió cuando Ricardo Jafet estaba a cargo del banco). Además, prescribía que el gobierno tendría una política presupuestaria más definida, para intentar frenar el gasto público excesivo.

La Instrucción 70 de SUMOC provocó una devaluación cambiaria y aumentó los ingresos del gobierno. El tipo de cambio depreciado favoreció las exportaciones brasileñas y contribuyó a superávits comerciales. La recaudación fiscal también creció porque la divisa extranjera para la mayoría de las importaciones se vendía en subastas en las que el gobierno cobraba una prima. Otra consecuencia de la Instrucción 70 fue el llamado «confisco cambiario»: los exportadores de café recibían menos ingresos en moneda brasileña. Esto ocurría porque el tipo de cambio fijado para las exportaciones de café estaba ligeramente sobrevalorado, con el fin de desalentar un exceso de oferta por parte de los caficultores. Esta medida fue muy criticada por el sector, pero no fue revocada.

La controversia con los exportadores de café fue especialmente importante, pues el café todavía sostenía las cuentas externas de Brasil. Al retener parte de la ganancia cambiaria, el Estado podía reforzar sus ingresos y contener un auge exportador que deprimiera los precios. Los caficultores, en cambio, veían la medida como una transferencia forzosa desde su sector hacia el gobierno federal. La Instrucción 70 mejoró las finanzas estatales de corto plazo, pero profundizó el conflicto con un grupo exportador políticamente influyente, y ese conflicto redujo el margen de maniobra del gobierno.

El Programa Aranha no logró controlar la inflación porque la estabilización exigía menor inversión pública e importaciones más baratas que la coalición gobernante no aceptaba.

La debilidad del plan no fue solamente técnica. Para que la contracción monetaria y fiscal resultara creíble, Vargas habría tenido que aceptar menos obras públicas, crédito más estricto y una relación más conflictiva con los grupos que esperaban apoyo estatal. Esas decisiones habrían debilitado la coalición desarrollista que lo había devuelto al poder. La administración intentó combatir la inflación con instrumentos que exigían sacrificios políticos que no estaba dispuesta o no podía asumir, de modo que cada intento de estabilización quedó incompleto.

Así, a principios de 1954, Brasil enfrentaba una situación de inflación, déficit fiscal y devaluación de la moneda. A lo largo de ese año, la situación empeoró:

• La inflación y el déficit fiscal empeoraron: El 1 de mayo de 1954, el gobierno otorgó un aumento del 100% en el salario mínimo para toda la población. Este ajuste estuvo muy por encima de lo que hubiera sido necesario para compensar las pérdidas salariales causadas por la inflación (53%). Además, tal medida estaba en contradicción directa con las ideas de políticos como Sousa Dantas, presidente del Banco de Brasil, quien propuso un ajuste del 33%.
• La situación en la balanza de pagos empeoró: Ante un aumento en los precios internacionales del café, algunos consumidores en Estados Unidos decidieron boicotear este producto. A su juicio, Brasil adoptaba prácticas monopólicas en el mercado del café. En reacción, dejaron de comprar café abruptamente, causando una caída inmediata en las exportaciones brasileñas.

Estas presiones se reforzaban entre sí. El aumento salarial elevó el ingreso de los hogares en un momento en que el gobierno intentaba mostrar disciplina antiinflacionaria, mientras la disputa cafetera dañaba el canal exportador que suministraba divisas. La política fiscal, la política laboral y la política cambiaria ya no eran frentes separados de la gestión económica; cada una afectaba la credibilidad de las otras. A mediados de 1954, los funcionarios enfrentaban un conflicto directo entre gasto en desarrollo y demandas salariales. La presión cambiaria los obligaba a calmar a los exportadores mientras defendían la moneda, porque el choque cafetero había convertido la cuenta externa en un problema político. La decisión salarial y el choque del café transformaron la estabilización de programa técnico en prueba política. Esa combinación hacía cada vez menos probable un programa coherente de estabilización.

El 14 de agosto de 1954, el gobierno intentó responder al deterioro de la economía brasileña mediante la Instrucción 99 de SUMOC. Esta norma permitía vender en el mercado libre, sin recargos, parte de las divisas obtenidas con las exportaciones de café, para reducir el precio mínimo del producto. Provocó una devaluación del 27%, pero no logró ayudar al sector cafetero. Los problemas económicos pasaron al gobierno siguiente, ya que Getúlio Vargas quedó políticamente cercado y se suicidó el 24 de agosto de 1954. Durante un breve período, Brasil quedó gobernado por el entonces vicepresidente, Café Filho.

El legado económico del segundo gobierno de Vargas fue, por lo tanto, mixto, no simplemente expansionista ni simplemente inestable. Fortaleció instituciones e instrumentos de política que gobiernos posteriores utilizarían, incluidos la banca de desarrollo y una gestión cambiaria más activa. Al mismo tiempo, dejó sin resolver la inflación, la presión fiscal, la vulnerabilidad externa y el conflicto sobre quién debía pagar la industrialización. La última administración de Vargas volvió más ambicioso el desarrollo dirigido por el Estado, pero también reveló los límites financieros y políticos de ese modelo en el Brasil de comienzos de la década de 1950. El problema más profundo era que la administración no lograba definir quién absorbería el costo de ese modelo: contribuyentes, consumidores golpeados por la inflación, exportadores con pérdida cambiaria o grupos industriales protegidos de la competencia externa. Esa disputa distributiva sin solución volvió la estabilización políticamente explosiva, no solo administrativa, y ayuda a explicar por qué los gobiernos posteriores heredaron instrumentos de desarrollo más fuertes junto con las mismas restricciones macroeconómicas.