La imagen de portada sitúa este resumen de capítulo dentro del estudio más amplio de Kissinger sobre diplomacia y orden internacional.
En 1994, Henry Kissinger publicó el libro La Diplomacia. Él fue un diplomático erudito y renombrado que sirvió como Consejero de Seguridad Nacional de los Estados Unidos y Secretario de Estado. Su libro ofrece un amplio panorama de la historia de las relaciones exteriores y del arte de la diplomacia, con un énfasis especial en el siglo XX y el mundo occidental. Kissinger, conocido por su alineación con la escuela realista de Relaciones Internacionales, explora los conceptos del equilibrio de poder, de la razón de estado y de la Realpolitik a través de diferentes épocas.
Su trabajo ha sido ampliamente elogiado por su alcance y complejidad. Sin embargo, también ha sido criticado por su enfoque en individuos en lugar de en fuerzas estructurales, y por presentar una visión reduccionista de la historia. Además, los críticos han señalado que el libro se concentra excesivamente en el papel individual de Kissinger en los eventos, potencialmente exagerando su impacto sobre ellos. De todos modos, sus ideas merecen ser consideradas.
Este artículo presenta un resumen de las ideas de Kissinger en el décimo capítulo de su libro, titulado "Los dilemas de los vencedores".
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Seguridad colectiva sin resolución colectiva
Al final de la guerra, la escala de la destrucción hizo que muchos estadistas y públicos aceptaran la idea de que el derecho y la ética podían sustituir a los métodos del equilibrio de poder a los que se culpaba de la catástrofe europea. Estados Unidos aportó el principal lenguaje de esa nueva diplomacia justo cuando se retiraba de las responsabilidades que ese sistema exigía. La influencia de Wilson llevó a Europa a intentar preservar la estabilidad mediante la seguridad colectiva, en vez de hacerlo mediante alianzas, disuasión y compromisos explícitos. Sin embargo, Europa adoptó este enfoque sin Estados Unidos, mientras Alemania seguía excluida del sistema y la Unión Soviética permanecía fuera de él.
Kissinger distingue la seguridad colectiva de la diplomacia de alianzas. Una alianza identifica una amenaza potencial, vincula a un grupo definido de Estados y crea obligaciones más previsibles que un nuevo cálculo de intereses en cada crisis. La seguridad colectiva no nombra a ningún enemigo específico, no protege de antemano a ningún Estado concreto y afirma defender el derecho internacional frente a cualquier infractor. Supone que todas las potencias relevantes comparten un interés común en resistir la agresión y aceptarán riesgos comparables cuando se produzca. En la práctica, por tanto, la aplicación dependía del clima político, del interés nacional y de la disposición de los gobiernos a interpretar cada crisis del mismo modo.
Esta diferencia reflejaba una divergencia más profunda entre las visiones wilsoniana y europea del conflicto internacional. La diplomacia tradicional asumía que los intereses nacionales chocaban a menudo y que el arte de gobernar consistía en reconciliarlos mediante incentivos, penalizaciones y equilibrio. Wilson suponía que la discordia procedía en gran medida de cálculos erróneos de los estadistas y que los pueblos del mundo tenían un interés natural en la armonía. En Versalles, aun así, la conducta de los vencedores contradijo la expectativa de Wilson. Cada gran potencia europea presionó a favor de sus propias reclamaciones, mientras Wilson defendía principios universales en parte debido a que Estados Unidos no tenía en juego ningún interés territorial europeo directo.
La influencia de los ideales de Wilson fue más fuerte en Gran Bretaña, el país con la tradición más profunda de equilibrio de poder. Los dirigentes británicos usaron primero el lenguaje wilsoniano para mantener el apoyo estadounidense durante la guerra; en las décadas de 1920 y 1930, la seguridad colectiva se había convertido en una convicción auténtica de la opinión pública británica. Los defensores británicos de la Sociedad de Naciones depositaban una confianza extraordinaria en la opinión mundial como sanción última contra la agresión. Kissinger considera decisiva esta conversión, ya que hizo que Gran Bretaña se sintiera cada vez más incómoda con los compromisos concretos necesarios para sostener el arreglo.
La debilidad de la seguridad colectiva aparecía cada vez que había que definir y resistir una agresión. En Manchuria, en 1932, la Sociedad carecía de maquinaria para imponer sanciones. Contra la invasión italiana de Abisinia, aprobó sanciones; sin embargo, evitó un embargo de petróleo bajo la fórmula de «todas las sanciones salvo la guerra». Cuando Austria fue absorbida por Alemania y Checoslovaquia fue destruida, la Sociedad no hizo nada. Su último acto fue expulsar a la Unión Soviética tras el ataque a Finlandia en 1939, un gesto que no alteró la política soviética. Kissinger extiende el patrón a las Naciones Unidas, que podían ofrecer un foro y cumplir funciones técnicas, aunque no impedir la agresión de una gran potencia cuando vetos, miedo o intereses divergentes bloqueaban la acción común.
La guerra del Golfo de 1991, en su interpretación, confirmó el argumento en vez de refutarlo. Las Naciones Unidas ratificaron la acción contra Irak; aun así, Estados Unidos ya había desplegado una fuerza importante y había convertido la coalición en una empresa dirigida por Washington. La seguridad colectiva legitimó una política respaldada por el poder; no creó por sí misma la voluntad ni la capacidad de imponer la paz.
La victoria de Francia y la inseguridad estratégica
El país más expuesto por esta contradicción fue la Francia victoriosa. Sus dirigentes sabían que el Tratado de Versalles no podía mantener débil a Alemania de forma permanente. Arreglos anteriores habían mostrado lo rápido que las potencias derrotadas podían volver al sistema diplomático, y el juicio del mariscal Ferdinand Foch de que Versalles era un armisticio de veinte años captaba el temor francés de que la victoria solo hubiera aplazado el problema alemán. Francia, por tanto, buscó seguridad no en la confianza en el tratado, sino en el temor de que las restricciones del tratado se erosionaran a medida que Alemania se recuperara.
A mediados de la década de 1920, incluso los planificadores militares británicos reconocían que Alemania podía volver a convertirse en una amenaza y que Francia sería vulnerable sin una alianza con una potencia de primer orden. Los dirigentes políticos británicos rechazaron esa conclusión. Cada vez veían más a Francia como la potencia continental potencialmente dominante y a Alemania como el Estado agraviado cuyas quejas necesitaban conciliación. Francia quería una alianza militar con Gran Bretaña para sustituir la garantía anglo-estadounidense que había desaparecido cuando el Senado de Estados Unidos se negó a ratificar el acuerdo de paz. Gran Bretaña trató, en cambio, la presión francesa sobre Renania, las reparaciones y las alianzas de Europa Oriental como prueba de una ambición francesa renovada.
Para Kissinger, esta fue una lectura gravemente equivocada. La política francesa estaba impulsada menos por arrogancia que por miedo a la superioridad demográfica, industrial y estratégica de Alemania. Gran Bretaña tenía razón en que un orden estable requería el regreso eventual de Alemania a la comunidad de naciones, pero las concesiones a Alemania no podían producir por sí solas equilibrio mientras la balanza de poder se desplazaba de forma constante a favor de Alemania. Francia exageró lo que podía lograr mediante coacción, mientras Gran Bretaña exageró la fuerza francesa y subestimó el potencial revisionista alemán. Entretanto, Alemania y la Unión Soviética estaban fuera del sistema, resentidas por el arreglo y cada vez más conscientes de que las democracias vencedoras estaban divididas.
Sustitutos fallidos de una alianza
La reticencia británica a defender el arreglo oriental profundizó la brecha. Los dirigentes británicos dudaban de la justicia y la durabilidad del nuevo mapa, en especial en disputas relativas a Polonia, Danzig y Alta Silesia. Temían que una alianza con Francia los arrastrara a querellas oscuras en regiones inestables donde sería difícil atribuir la responsabilidad. Como resultado, las conversaciones sobre una alianza anglo-francesa se convirtieron menos en un proyecto de seguridad que en un recurso táctico con el que Gran Bretaña esperaba calmar a Francia y aliviar la presión sobre Alemania.
Francia intentó entonces convertir la seguridad colectiva en algo parecido a una alianza vinculante. En 1923, la Sociedad consideró un Tratado de Asistencia Mutua que permitiría al Consejo de la Sociedad identificar a un agresor y obligar a los miembros a ayudar a la víctima, por la fuerza si era necesario, al menos dentro de su región. El plan incluía cláusulas de escape y dependía del desarme previo, lo que lo hacía internamente contradictorio. Implicaba que los Estados serían protegidos por haberse desarmado, no por la importancia de su supervivencia para el equilibrio de poder. Como la víctima de la agresión solía ser la parte más débil, el sistema corría el riesgo de recompensar la vulnerabilidad sin crear una protección fiable.
Estados Unidos y la Unión Soviética se negaron a participar, Alemania no fue consultada y Gran Bretaña retrocedió cuando quedó claro que esas obligaciones podían aplicarse en todo su imperio. El Protocolo de Ginebra de 1924 intentó una fórmula distinta al exigir arbitraje y definir la agresión por la negativa a arbitrar, la negativa a aceptar un acuerdo o el recurso a la guerra. Fracasó por la misma razón. Gran Bretaña veía el Protocolo como un medio para atraer a Francia hacia el desarme, mientras Francia lo veía como una vía hacia la asistencia mutua. Iba demasiado lejos para Gran Bretaña y no lo bastante para Francia.
Estos experimentos expusieron la abstracción debilitante del orden de posguerra. Las democracias intentaron hacer que la resistencia a la agresión dependiera de definiciones jurídicas, procedimientos de arbitraje y calendarios de desarme, a la vez que evitaban los compromisos geopolíticos específicos que tradicionalmente habían protegido a las regiones vulnerables. Gran Bretaña seguía inventando fórmulas de seguridad colectiva, pues parecían menos vinculantes que una alianza con Francia. Francia seguía persiguiéndolas al no tener otro modo de buscar apoyo británico. El resultado fue ni seguridad ni desarme, sino una sensación creciente de que Versalles no podía defenderse a sí mismo.
Desarme, reparaciones y erosión de Versalles
Las cláusulas de desarme de Versalles empeoraron la división anglo-francesa y al final facilitaron el regreso de Alemania a la paridad militar. Los aliados impusieron límites militares a Alemania sin crear una verificación eficaz. La Comisión Militar Interaliada de Control podía pedir información a Alemania, pero carecía de un derecho independiente de inspección, y fue disuelta en 1926. Las violaciones alemanas, por tanto, empezaron mucho antes de que Hitler repudiara abiertamente el tratado. Al mismo tiempo, los dirigentes alemanes argumentaron que su propio desarme había sido solo la primera etapa del desarme general prometido por el tratado, y obtuvieron simpatía británica para esa reclamación.
El argumento colocó a Francia en una posición imposible. Gran Bretaña podía reducir su ejército sin poner en peligro su seguridad esencial al depender del poder naval. Francia necesitaba un gran ejército permanente para compensar la mayor población y base industrial de Alemania. La presión en favor del desarme francés o del rearme alemán invertía así las consecuencias militares de la victoria aliada. Para cuando Hitler llegó al poder, sostiene Kissinger, las cláusulas militares ya se estaban derrumbando y la ventaja geopolítica subyacente de Alemania se hacía visible.
Las reparaciones crearon un patrón similar de moralismo, impracticabilidad y demora. Los vencedores anteriores habían impuesto indemnizaciones por haber ganado. Después de 1919, los aliados se sintieron obligados a justificar moralmente las reparaciones mediante el artículo 231, la cláusula de culpabilidad de guerra, mientras aplazaban la cantidad real a comisiones de expertos posteriores. Esta combinación fue políticamente desastrosa: la cláusula enfureció a la opinión alemana, mientras la ausencia de una suma fija creó años de negociación en los que la capacidad de presión de los vencedores fue disminuyendo de forma constante.
Cuando la cifra de las reparaciones se fijó finalmente en 1921 en 132.000 millones de marcos oro, era demasiado alta para ser realista. Alemania alegó insolvencia, y ningún gobierno democrático alemán habría sobrevivido a la aceptación plena de las condiciones. Su primer pago, en 1921, se hizo imprimiendo marcos de papel y vendiéndolos por divisas, un método que aceleró la inflación y transfirió poca riqueza real. A finales de 1922, Alemania pidió una moratoria de cuatro años. Como no había maquinaria de ejecución para las reparaciones ni maquinaria de verificación para el desarme, Versalles se había convertido, en palabras de Kissinger, menos en un orden que en una especie de guerrilla internacional.
La convocatoria de la Conferencia de Génova por Lloyd George en 1922 fue un intento razonable de tratar las reparaciones, las deudas de guerra y la recuperación europea como un solo problema. Génova, aun así, invitó a Alemania y a la Unión Soviética a la diplomacia sin resolver la desconfianza que las rodeaba. Francia se negó a permitir que las reparaciones se incorporaran plenamente al orden del día porque temía presiones para reducir sus reclamaciones. Alemania quería alivio, y el gobierno soviético temía que los aliados vincularan las deudas zaristas a las reparaciones alemanas de maneras perjudiciales para Moscú. En vez de restaurar el orden, la conferencia creó el contexto en el que las dos potencias excluidas podían encontrarse.
Coexistencia soviética y retorno de la Realpolitik
Kissinger trata a la Unión Soviética como un nuevo tipo de actor diplomático, comparable por su fuerza disruptiva a la Francia revolucionaria, pero más radical en su ambición. Los bolcheviques no querían solo cambiar el carácter del Estado; su ideología imaginaba la desaparición eventual del propio Estado. Los primeros dirigentes soviéticos creían que la revolución mundial seguiría pronto a la Revolución rusa, de modo que tenían poca teoría para conducir una política exterior ordinaria entre Estados soberanos. Trotski imaginó inicialmente la diplomacia como una plataforma para publicar tratados secretos, emitir llamamientos revolucionarios y desacreditar a los gobiernos capitalistas.
Las realidades del poder obligaron a un ajuste rápido. En Brest-Litovsk, en 1918, Trotski intentó evitar tanto la paz como la continuación de la guerra mediante la fórmula de «ni guerra ni paz». Alemania respondió no con debate ideológico, sino con operaciones militares renovadas. Lenin sostuvo que la Rusia revolucionaria no podía apostar su supervivencia a la llegada incierta de la revolución en Alemania. Los bolcheviques aceptaron las duras condiciones alemanas porque la alternativa era la destrucción. Esta experiencia creó la doctrina soviética de la coexistencia pacífica, pero Kissinger subraya que la doctrina era táctica más que una conversión a la paz permanente. La coexistencia significaba usar las divisiones entre potencias capitalistas hasta que la correlación de fuerzas se volviera más favorable.
En 1920, los dirigentes soviéticos habían reconocido que un modus vivendi con el capitalismo era necesario por el momento. La supervivencia se convirtió en el objetivo inmediato, y el interés nacional reapareció dentro del lenguaje revolucionario. La guerra ruso-polaca agudizó después los agravios soviéticos. El avance de Polonia hacia Kiev fue derrotado, pero el arreglo final dejó a Polonia con territorio al este de la Línea Curzon, mientras Alemania resentía las ganancias polacas en Alta Silesia y el corredor hacia el Báltico. Polonia antagonizó así a sus dos vecinos históricos. La Unión Soviética también perdió la mayor parte de las antiguas tierras fronterizas zaristas en el Báltico, Finlandia, Besarabia y la frontera turca, aunque más tarde restableció el control sobre Ucrania y Georgia.
Alemania llegó a conclusiones paralelas. El general Hans von Seeckt veía a Polonia como una creación de la Entente y creía que Alemania no tenía interés en ayudarla contra la Rusia soviética. El nuevo arreglo oriental, que debía contener tanto a Alemania como a Rusia, les dio en cambio un adversario compartido y agravios similares. Después de Versalles, ambas estaban separadas por Estados débiles, excluidas de los consejos internos del arreglo y unidas por el resentimiento contra el orden impuesto por los vencedores.
Rapallo y la lógica de los excluidos
El Tratado de Rapallo de 1922 surgió del fracaso de la Conferencia de Génova y del mal manejo de las dos potencias parias por parte de los aliados occidentales. El ministro soviético de Exteriores, Gueorgui Chicherin, presentó la coexistencia pacífica en lenguaje de colaboración económica entre sistemas sociales distintos, al tiempo que proponía amplios planes de desarme y proyectos internacionales que los gobiernos democráticos no podían aplicar ni descartar con facilidad. Esta técnica permitía a Moscú parecer pacifista, apelar a la opinión pública occidental y complicar cualquier intento de organizar un frente anticomunista.
En Génova, la delegación alemana también fue tratada como un actor externo. Las solicitudes alemanas de reunirse con Lloyd George fueron rechazadas, mientras Francia propuso consultas con Gran Bretaña y la Unión Soviética de las que Alemania quedaría excluida. Tanto Alemania como la Unión Soviética temían ser usadas una contra otra en un arreglo sobre deudas y reparaciones. Cuando un ayudante de Chicherin invitó a los alemanes a Rapallo el 16 de abril de 1922, la oportunidad convenía a ambas partes. El acuerdo estableció relaciones diplomáticas, renunció a reclamaciones mutuas y concedió trato de nación más favorecida.
Rapallo se convirtió pronto en símbolo del peligro de la cooperación soviético-alemana. En el plazo de un año, los dos países discutían acuerdos militares y económicos secretos. Kissinger trata, pese a ello, el tratado como accidental y estructuralmente preparado al mismo tiempo. Fue accidental porque ninguna de las partes había planeado ese momento exacto. Estaba estructuralmente preparado porque Versalles había excluido a las dos mayores potencias continentales, había desmembrado sus tierras fronterizas, había colocado Estados débiles y hostiles entre ellas y les había dado poderosos incentivos para revisar el arreglo oriental.
Las democracias occidentales fueron miopes, pero Kissinger subraya que sus opciones se habían vuelto temibles una vez redactado Versalles. Impedir la cooperación soviético-alemana habría exigido que Gran Bretaña y Francia alcanzaran un acuerdo serio con una de las dos potencias excluidas. Un acuerdo con Alemania habría requerido revisar Europa Oriental y quizá aceptar el rearme alemán. Un acuerdo con la Unión Soviética habría requerido concesiones en la misma región y disposición a tratar a la Rusia bolchevique como socia estratégica. Los vencedores no tenían ni la unidad ni el temple para tales decisiones. Por eso, el orden de entreguerras siguió siendo una construcción frágil sostenida por fórmulas jurídicas, cooperación vacilante y esperanzas de que las potencias hostiles permanecieran aisladas. Al final, Hitler y Stalin destruirían ese castillo de naipes al repartirse Europa Oriental en vez de unirse a una coalición el uno contra el otro.
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