La imagen de portada sitúa este resumen de capítulo dentro del estudio más amplio de Kissinger sobre diplomacia y orden internacional.
En 1994, Henry Kissinger publicó el libro La Diplomacia. Él fue un diplomático erudito y renombrado que sirvió como Consejero de Seguridad Nacional de los Estados Unidos y Secretario de Estado. Su libro ofrece un amplio panorama de la historia de las relaciones exteriores y del arte de la diplomacia, con un énfasis especial en el siglo XX y el mundo occidental. Kissinger, conocido por su alineación con la escuela realista de Relaciones Internacionales, explora los conceptos del equilibrio de poder, de la razón de estado y de la Realpolitik a través de diferentes épocas.
Su trabajo ha sido ampliamente elogiado por su alcance y complejidad. Sin embargo, también ha sido criticado por su enfoque en individuos en lugar de en fuerzas estructurales, y por presentar una visión reduccionista de la historia. Además, los críticos han señalado que el libro se concentra excesivamente en el papel individual de Kissinger en los eventos, potencialmente exagerando su impacto sobre ellos. De todos modos, sus ideas merecen ser consideradas.
Este artículo presenta un resumen de las ideas de Kissinger en el decimoquinto capítulo de su libro, titulado "Reaparición de los Estados Unidos en la escena: Franklin Delano Roosevelt".
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El liderazgo de Roosevelt y el contexto aislacionista
Kissinger presenta a Roosevelt como uno de los pocos presidentes cuyo liderazgo personal cambió el curso de la historia estadounidense. Roosevelt heredó un país sacudido por la Gran Depresión y profundamente hostil a los compromisos internacionales asociados con la Primera Guerra Mundial. Al mismo tiempo, las democracias parecían débiles en el exterior, mientras los regímenes antidemocráticos parecían enérgicos y decididos. Roosevelt restauró primero la confianza interna; después, la crisis mundial lo obligó a defender los valores democráticos más allá del hemisferio occidental.
El capítulo subraya las cualidades que hicieron a Roosevelt adecuado para esa tarea. Había sido subsecretario de Marina bajo Wilson y candidato demócrata a la vicepresidencia en 1920, aunque su preparación más profunda llegó después de que la polio lo afectara en 1921. Kissinger destaca la fuerza de voluntad de Roosevelt para dominar la apariencia pública de movilidad y dignidad. La misma disciplina dio forma a un estilo político basado en encanto, distancia y control.
Roosevelt aparece como visionario y manipulador a la vez. Apoyándose en Isaiah Berlin, Kissinger reconoce la dureza y el cinismo de Roosevelt y sostiene que, pese a ellos, esos defectos quedaron compensados por la imaginación política, el valor y la comprensión de las nuevas fuerzas del siglo XX. Roosevelt gobernaba más por instinto que por análisis y a menudo usaba la ambigüedad como método. Vio los peligros antes de que la mayoría de estadounidenses los aceptara, a la vez que entendió que un presidente que avanzara demasiado por delante de la sociedad se volvería irrelevante. Su tarea consistía por tanto en llevar al público, al Congreso y al lenguaje heredado de la política exterior estadounidense hacia la política que, a su juicio, exigía la necesidad.
Principios sin aplicación en la década de 1920
La escala del logro de Roosevelt se aclara en el relato de Kissinger sobre el estado de ánimo estadounidense de entreguerras. Los estadounidenses seguían hablando en términos universales: libertad, diplomacia abierta, moral democrática, arreglo pacífico y consenso internacional. Sin embargo, esos principios justificaban cada vez más la retirada. Estados Unidos seguía teniendo dificultades para creer que los acontecimientos fuera del hemisferio occidental pudieran amenazar su seguridad. Versalles parecía vengativo, las reparaciones contraproducentes y la diplomacia europea moralmente comprometida.
Esta desilusión redujo la diferencia entre internacionalistas y aislacionistas. Los internacionalistas podían favorecer la Sociedad de Naciones en teoría; en la práctica, rechazaban las medidas de aplicación e insistían en que la Doctrina Monroe iba primero. Los aislacionistas llevaron la misma lógica más lejos al sostener que la Sociedad amenazaba tanto la autonomía hemisférica como la no implicación en el extranjero. Por consiguiente, ambos campos apoyaban el arbitraje, el desarme y las declaraciones generales de principio solo cuando no exigían aplicación.
La Conferencia Naval de Washington de 1921-1922 reveló la brecha entre principio y compromiso. Limitó los armamentos navales, confirmó a Estados Unidos como gran potencia del Pacífico junto a Japón y produjo el Tratado de las Cuatro Potencias entre Japón, Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia. Aun así, el presidente Harding y el secretario de Estado Charles Evans Hughes aseguraron al Senado que el tratado no imponía obligación de usar la fuerza, y el Senado añadió reservas en ese sentido. Kissinger presenta esto como una proposición extraordinaria: un tratado solemne no producía ninguna consecuencia práctica si era violado.
El Pacto Kellogg-Briand repitió el patrón. Los líderes estadounidenses celebraron la renuncia a la guerra por decenas de naciones sin aceptar definiciones de agresión, sanciones ni mecanismos de aplicación. Kellogg y Stimson confiaban en la opinión pública mundial como sanción. El Senado aprobó el Pacto mientras preservaba la legítima defensa, la Doctrina Monroe y la libertad frente a cualquier obligación de ayudar a las víctimas. Estados Unidos quería el crédito moral de los principios universales sin las cargas necesarias para defenderlos.
La dependencia europea y el legalismo estadounidense
Kissinger contrasta el aislacionismo estadounidense con la anterior «espléndida aislamiento» británica. Gran Bretaña se había mantenido al margen de las querellas europeas ordinarias, aunque aceptaba que la seguridad británica dependía del equilibrio de poder europeo y estaba preparada para defenderlo. Estados Unidos, en cambio, nunca aceptó el equilibrio de poder como legítimo o necesario. Se veía protegido por la geografía y la superioridad moral, y cuando actuaba internacionalmente prefería fórmulas públicas, legales e ideológicas antes que una implicación diplomática cotidiana.
El resultado fue dañino para Europa. Francia y los nuevos Estados de Europa Oriental desconfiaban de las ideas estadounidenses de seguridad colectiva; al mismo tiempo, sabían que Alemania solo había sido derrotada con ayuda estadounidense. Gran Bretaña adoptó cada vez más el lenguaje moral estadounidense, aunque tenía poca experiencia en formular política sobre esa base. El efecto práctico fue un doble veto: Francia no actuaría sin Gran Bretaña, y Gran Bretaña no actuaría contra opiniones firmemente sostenidas en Washington, aunque Washington insistía en que no arriesgaría una guerra por asuntos europeos.
La invasión japonesa de Manchuria en 1931 anticipó la crisis venidera. Estados Unidos condenó la acción japonesa sin aceptar la aplicación colectiva. En su lugar, Stimson anunció que Estados Unidos no reconocería cambios territoriales logrados por la fuerza. En aquel momento, la política parecía evasiva. En manos de Roosevelt una década después, se convirtió en un arma, porque Estados Unidos invocó la no reconocimiento en 1941 para exigir que Japón se retirara de Manchuria y de sus otras conquistas.
Hitler se convirtió en canciller alemán el 30 de enero de 1933, y Roosevelt tomó posesión poco más de cuatro semanas después. Aun así, el primer mandato de Roosevelt repitió en gran medida las fórmulas de entreguerras. Propuso abolir armas ofensivas y renunciar a la invasión territorial, con la opinión pública de nuevo como remedio implícito, aunque Alemania ya había abandonado la Conferencia de Desarme. Mientras tanto, el Comité Nye y la literatura revisionista popular difundieron la afirmación de que Estados Unidos había entrado en la Primera Guerra Mundial por los fabricantes de armas y la manipulación, no por intereses estratégicos. El Congreso respondió con las Leyes de Neutralidad de 1935-1937, que prohibían préstamos y ventas de armas a beligerantes y aplicaban las mismas restricciones a agresores y víctimas. La neutralidad se convirtió en un concepto legal separado del equilibrio estratégico.
El discurso de la cuarentena y los límites de educar al público
Después de la aplastante reelección de Roosevelt en 1936, empezó a ir más allá de las fórmulas heredadas. Kissinger sostiene que Roosevelt, pese a sus preocupaciones internas, entendía el desafío de los dictadores con más claridad que cualquier líder europeo salvo Churchill. Su primera tarea era expresar un compromiso moral con las democracias sin provocar una reacción que cerrara sus opciones. El resultado fue el discurso de la cuarentena del 5 de octubre de 1937, pronunciado en el contexto de la agresión japonesa en China y del Eje Berlín-Roma. Roosevelt advirtió que la anarquía internacional se estaba extendiendo y sugirió que los agresores quizá debían ser puestos en cuarentena.
El discurso fue deliberadamente ambiguo. Roosevelt no definió la cuarentena ni nombró medidas concretas, porque la acción concreta habría chocado con las Leyes de Neutralidad. Los aislacionistas entendieron sin embargo el peligro para su posición, ya que distinguir entre naciones pacíficas y naciones belicosas implicaba que la neutralidad ya no podía tratar igual a todos los beligerantes. Roosevelt se negó a negar que tuviera un nuevo enfoque. En cambio, insinuó que podían ser posibles medidas más allá de la condena moral, aunque rehusó identificarlas. Kissinger presenta esto como algo característico de Roosevelt: el estadista advertía contra el peligro, mientras el líder político mantenía abiertas las opciones ante un público dividido.
Roosevelt intentó después hablar a varios públicos a la vez. En una charla junto a la chimenea del 12 de octubre de 1937, enfatizó la paz y la cooperación mientras insinuaba que su experiencia bajo Wilson le había enseñado tanto qué hacer como qué evitar. Kissinger interpreta esto como una intención de perseguir fines wilsonianos con métodos más realistas. En privado, Roosevelt dijo al coronel Edward House que cerrar las puertas de Estados Unidos haría la guerra más peligrosa, porque el país tendría que usar su influencia contra la agresión en expansión.
La reacción obligó a la cautela. En enero de 1938, la Cámara estuvo cerca de aprobar una enmienda constitucional que exigía un referéndum nacional antes de declarar la guerra, salvo en caso de invasión. Roosevelt intervino personalmente para frenarla. Después moderó las respuestas estadounidenses al Anschluss y negó repetidamente durante la crisis de Múnich que Estados Unidos fuera a unirse a un frente común contra Hitler. Incluso sus mensajes de septiembre de 1938 a Neville Chamberlain alentaron una conferencia que, en esas circunstancias, aumentó la presión sobre Checoslovaquia para que cediera.
Múnich y el giro hacia el apoyo material
Múnich marcó el punto de inflexión en el alineamiento de Roosevelt con las democracias europeas. Desde entonces, sostiene Kissinger, el compromiso de Roosevelt de frustrar a los dictadores se volvió inexorable, aunque todavía tenía que avanzar paso a paso. El episodio también define la visión de Kissinger sobre el liderazgo democrático. Un líder que se limita a reflejar la opinión pública gana popularidad temporal a costa del futuro, mientras un líder que avanza demasiado por delante del público se vuelve irrelevante. La grandeza de Roosevelt residió en educar al público mientras aceptaba la soledad y la astucia necesarias para salvar esa distancia.
Menos de un mes después de Múnich, Roosevelt volvió al tema de la agresión y pidió defensas estadounidenses más fuertes. Públicamente seguía apoyando el desarme en principio, pero argumentaba que la prudencia exigía armas mientras otras naciones se armaban intensamente. En secreto fue más lejos. A finales de octubre de 1938, propuso que se establecieran plantas de montaje de aviones británicas y francesas en Canadá, cerca de la frontera estadounidense, con Estados Unidos suministrando componentes y el montaje final realizándose fuera de territorio estadounidense. El plan fracasó porque un proyecto tan grande no podía permanecer secreto. Aun así, mostró que el apoyo de Roosevelt a Gran Bretaña y Francia solo estaría limitado allí donde el Congreso y la opinión pública no pudieran ser esquivados o superados.
A comienzos de 1939, Roosevelt identificó a Italia, Alemania y Japón como naciones agresoras. Después de que Alemania ocupara Praga, argumentó que la independencia de las naciones pequeñas afectaba a la seguridad y la prosperidad estadounidenses, y que el poder aéreo y la interdependencia económica habían vuelto insuficiente la Doctrina Monroe. Su mensaje de abril de 1939, en el que pedía a Hitler y Mussolini garantías de que no atacarían a una larga lista de países, fue ridiculizado por Hitler. Aun así, sirvió al propósito político de Roosevelt. Al pedir garantías solo a los dictadores, colocó el estigma de la agresión sobre ellos ante el público estadounidense.
Roosevelt también avanzó hacia la cooperación militar. En abril de 1939, un acuerdo anglo-estadounidense permitió a la Royal Navy concentrarse en el Atlántico mientras Estados Unidos trasladaba gran parte de su flota al Pacífico. Esta división del trabajo implicaba responsabilidad estadounidense por las posesiones británicas en Asia frente a Japón. Aislacionistas como Arthur Vandenberg seguían insistiendo en que los océanos protegían a Estados Unidos y que el país no podía convertirse en el policía del mundo. Sin embargo, los acontecimientos estrecharon el espacio entre la simpatía por las víctimas y la implicación estratégica.
De la neutralidad al arsenal de la democracia
Cuando Alemania invadió Polonia y Gran Bretaña declaró la guerra el 3 de septiembre de 1939, Roosevelt tuvo que invocar las Leyes de Neutralidad. Al mismo tiempo, actuó para revisarlas de modo que Gran Bretaña y Francia pudieran comprar armas estadounidenses. El Congreso había rechazado la revisión a comienzos de ese año, pero después de que empezara la guerra Roosevelt consiguió la aprobación de la Cuarta Ley de Neutralidad en noviembre de 1939. Permitía a los beligerantes comprar armas si pagaban en efectivo y las transportaban en sus propios barcos o en barcos neutrales. Como el bloqueo británico significaba que solo Gran Bretaña y Francia podían hacerlo de forma realista, la neutralidad se volvió cada vez más técnica.
Durante la guerra falsa, muchos estadounidenses asumieron que la ayuda material sería suficiente. Se esperaba que el ejército francés, la línea Maginot y la Royal Navy contuvieran a Alemania mediante guerra defensiva y bloqueo. Roosevelt envió a Sumner Welles a Europa en febrero de 1940 en parte para explorar posibilidades de paz, pero Kissinger interpreta la misión sobre todo como una demostración ante los aislacionistas de que Roosevelt buscaba la paz y como una forma de asegurar un papel estadounidense si surgía un acuerdo. El ataque alemán contra Noruega terminó con esa posibilidad.
El colapso de Francia transformó la postura pública de Roosevelt. El 10 de junio de 1940, el día en que Italia entró en guerra contra Francia, el discurso de Roosevelt en Charlottesville abandonó la neutralidad formal salvo de nombre. Denunció a Mussolini, prometió ayuda material a los adversarios de la fuerza y llamó al rearme estadounidense. Kissinger trata el discurso como un hito: cualquier presidente podía haber reconocido que la Royal Navy era esencial para el hemisferio occidental una vez que Gran Bretaña enfrentaba la derrota; no obstante, Roosevelt tuvo la voluntad de mover a un país aislacionista hacia todo lo que fuera necesario para derrotar a la Alemania nazi.
La política de Roosevelt combinaba propósitos elevados con tácticas tortuosas y audacia constitucional. Kissinger subraya que muchas de sus acciones quedaron cerca del límite de la constitucionalidad, pero Roosevelt veía que el margen de seguridad de Estados Unidos se reducía. Si el Eje controlaba Europa y el Atlántico, Estados Unidos enfrentaría un mundo estratégico transformado. En septiembre de 1940 transfirió a Gran Bretaña cincuenta destructores antiguos a cambio de derechos de base en posesiones británicas desde Terranova hasta Sudamérica. Los destructores importaban más de inmediato a Gran Bretaña que las bases a Estados Unidos, lo que hacía el arreglo claramente no neutral. Roosevelt actuó sin aprobación del Congreso y cuando empezaba una campaña presidencial. También amplió el gasto en defensa y consiguió el servicio militar obligatorio en tiempos de paz, aunque la estrecha renovación de la conscripción en 1941 mostró cuán fuerte seguía siendo el aislacionismo.
Préstamo y Arriendo, las Cuatro Libertades y la Carta del Atlántico
Después de las elecciones de 1940, Roosevelt se movió para eliminar el requisito de pago en efectivo que aún limitaba las compras británicas. En una charla junto a la chimenea pidió a Estados Unidos convertirse en el «arsenal de la democracia». La Ley de Préstamo y Arriendo dio al presidente amplia discreción para prestar, arrendar, vender o intercambiar artículos de defensa con cualquier gobierno cuya defensa juzgara vital para la defensa de Estados Unidos. Cordell Hull defendió la medida en términos estratégicos: sin ayuda estadounidense masiva, Gran Bretaña podía caer y el control hostil del Atlántico amenazaría el hemisferio occidental.
Los aislacionistas entendieron las implicaciones. Robert Taft argumentó que si la supervivencia de Gran Bretaña era indispensable, Estados Unidos solo podía evitar la guerra si Gran Bretaña podía derrotar sola a Hitler, algo que Churchill no creía. El America First Committee organizó la oposición, y Vandenberg advirtió que Préstamo y Arriendo colocaba a Estados Unidos en una senda de la que no podría retroceder. Ahora bien, Kissinger coincide en que Vandenberg captó la lógica, aunque invierte el juicio: el mundo había impuesto la necesidad, y el mérito de Roosevelt fue reconocerla.
Incluso antes de que se aprobara Préstamo y Arriendo, los planificadores militares británicos y estadounidenses empezaron a organizar recursos y a planear una eventual beligerancia estadounidense. Las conversaciones ABC-1 asumían que, si Estados Unidos entraba en la guerra, Alemania recibiría prioridad. Roosevelt retuvo sus iniciales formales porque las restricciones internas y constitucionales seguían importando. Kissinger no ve ambigüedad en su propósito. Estados Unidos se preparaba para entrar; solo quedaba sin resolver el momento.
Roosevelt también unió estrategia y propósito moral. La conducta nazi borraba cada vez más la distinción entre luchar por la seguridad estadounidense y luchar por los valores estadounidenses. En enero de 1941, Roosevelt formuló las Cuatro Libertades: libertad de expresión, libertad de culto, libertad frente a la necesidad y libertad frente al miedo. Entendía que los estadounidenses podían prepararse para la guerra por peligro, pero lucharían una guerra en nombre de ideales. Evitó el lenguaje del equilibrio de poder y buscó una comunidad mundial compatible con ideales democráticos y sociales.
Esta visión dio forma a la Carta del Atlántico, emitida después de que Roosevelt y Churchill se reunieran frente a Terranova en agosto de 1941. La Carta extendía las Cuatro Libertades para incluir acceso a materias primas y cooperación internacional por mejores condiciones sociales. Kissinger destaca su carácter wilsoniano: hablaba de destruir la tiranía nazi, desarmar a las naciones agresoras, reducir los armamentos de los pueblos amantes de la paz y basar el orden de posguerra en la autodeterminación. No contenía ningún diseño geopolítico. Para Kissinger, esto mostró la nueva posición de Gran Bretaña como socio menor. Churchill necesitaba por encima de todo la entrada estadounidense, así que subordinó las preferencias británicas de largo plazo a la supervivencia inmediata y aceptó un marco estadounidense para el orden de posguerra.
El paso final hacia la guerra
A finales de 1941, Estados Unidos había recorrido gran parte de la distancia práctica hacia la beligerancia. En abril, Roosevelt autorizó la ocupación estadounidense de Groenlandia mediante un acuerdo con el representante danés en Washington, aunque Dinamarca estaba bajo ocupación alemana. También dijo a Churchill que los barcos estadounidenses patrullarían el Atlántico Norte al oeste de Islandia e informarían sobre la ubicación de posibles buques y aviones agresores. En julio, tropas estadounidenses desembarcaron en Islandia, reemplazando a las fuerzas británicas, y Roosevelt declaró la zona parte del sistema de defensa del hemisferio occidental sin aprobación del Congreso.
La guerra naval pronto se volvió explícita. El 4 de septiembre de 1941, el destructor Greer fue torpedeado mientras señalaba la ubicación de un submarino alemán a aviones británicos. Roosevelt denunció la piratería alemana sin describir por completo las circunstancias y ordenó a la Marina hundir submarinos alemanes o italianos a la vista dentro del área de defensa estadounidense. Para Kissinger, Estados Unidos estaba a todos los efectos prácticos en guerra naval con el Eje.
Roosevelt aumentó simultáneamente la presión sobre Japón. Después de que Japón ocupara Indochina en julio de 1941, puso fin al tratado comercial estadounidense con Japón, prohibió las ventas de chatarra y animó al gobierno neerlandés en el exilio a cortar las exportaciones de petróleo desde las Indias Orientales Neerlandesas. Las negociaciones comenzaron en octubre, pero Roosevelt instruyó a los negociadores estadounidenses para que exigieran a Japón abandonar todas sus conquistas, incluida Manchuria, invocando la doctrina anterior de no reconocimiento. Kissinger concluye que Roosevelt debía saber que Japón no aceptaría. El 7 de diciembre de 1941, Japón atacó Pearl Harbor. Cuatro días después, Hitler declaró la guerra a Estados Unidos, liberando a Roosevelt para concentrar la estrategia estadounidense en Alemania, el enemigo que siempre había considerado principal.
La entrada de Estados Unidos en la guerra completó la empresa diplomática de Roosevelt. En menos de tres años había llevado a un pueblo profundamente aislacionista a una lucha global. La opinión pública había cambiado de forma brusca: todavía en mayo de 1940, la mayoría de estadounidenses prefería preservar la paz antes que derrotar a los nazis, pero en diciembre de 1941 las proporciones se habían invertido. Roosevelt no buscó la guerra por sí misma. Kissinger sostiene que buscaba la derrota del nazismo, y en 1941 esa derrota exigía la beligerancia estadounidense.
La sensación de brusquedad que muchos estadounidenses experimentaron tras Pearl Harbor reflejaba su limitada experiencia con compromisos de seguridad más allá del hemisferio occidental, su creencia de que las democracias europeas podían ganar solas y su débil comprensión de la diplomacia anterior al ataque japonés y a la declaración de guerra de Hitler. Las decisiones del Eje resolvieron el dilema político restante de Roosevelt. Si Japón se hubiera limitado al Sudeste Asiático y Hitler hubiera evitado declarar la guerra, Roosevelt habría enfrentado una tarea más difícil, pero Kissinger deja pocas dudas de que habría encontrado un modo de alistar a Estados Unidos. Roosevelt creía que el futuro de la libertad y la seguridad estadounidense estaban unidos.
El capítulo termina sopesando los métodos de Roosevelt frente a expectativas posteriores de franqueza presidencial. Kissinger reconoce que generaciones posteriores han exigido más apertura a los jefes del Ejecutivo. Aun así, lo compara con Lincoln por intuir que estaba en juego la supervivencia de los valores del país y que la historia juzgaría el resultado de decisiones solitarias con más severidad que la pureza procedimental de la vacilación. El paso de Roosevelt de la neutralidad a la guerra tuvo tanto éxito que las generaciones posteriores suelen dar por sentada su sabiduría. Para Kissinger, esa es la medida de la deuda contraída con Roosevelt: hizo que el compromiso permanente de Estados Unidos pareciera inevitable solo después de llevar al país a través de la distancia política y moral que lo hizo posible.
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