Portada de Diplomacy, de Henry Kissinger, utilizada como imagen común para esta serie de resúmenes.
En 1994, Henry Kissinger publicó el libro La Diplomacia. Él fue un diplomático erudito y renombrado que sirvió como Consejero de Seguridad Nacional de los Estados Unidos y Secretario de Estado. Su libro ofrece un amplio panorama de la historia de las relaciones exteriores y del arte de la diplomacia, con un énfasis especial en el siglo XX y el mundo occidental. Kissinger, conocido por su alineación con la escuela realista de Relaciones Internacionales, explora los conceptos del equilibrio de poder, de la razón de estado y de la Realpolitik a través de diferentes épocas.
Su trabajo ha sido ampliamente elogiado por su alcance y complejidad. Sin embargo, también ha sido criticado por su enfoque en individuos en lugar de en fuerzas estructurales, y por presentar una visión reduccionista de la historia. Además, los críticos han señalado que el libro se concentra excesivamente en el papel individual de Kissinger en los eventos, potencialmente exagerando su impacto sobre ellos. De todos modos, sus ideas merecen ser consideradas.
Este artículo presenta un resumen de las ideas de Kissinger en el vigésimo cuarto capítulo de su libro, titulado "Conceptos de la unidad de Occidente: Macmillan, De Gaulle, Eisenhower y Kennedy".
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Europa tras la consolidación de la división de la Guerra Fría
Kissinger empieza por Berlín porque, en su interpretación, la crisis marcó la consolidación final de las dos esferas de influencia de posguerra en Europa. Stalin había impuesto el control soviético sobre Europa del Este, mientras que las democracias occidentales habían creado la OTAN, consolidado sus zonas de ocupación en la República Federal de Alemania e iniciado la integración de Europa Occidental. A finales de la década de 1950, ambos bandos habían puesto a prueba los límites de ese orden sin lograr derribarlos.
Esos fracasos contaron tanto como la división original. La Nota de Paz de Stalin de 1952 intentó atraer a Alemania Occidental fuera del campo occidental sin obtener resultado. La retórica de «liberación» de Dulles se hundió durante la insurrección húngara de 1956, cuando Estados Unidos no intervino. El ultimátum de Jruschov sobre Berlín en 1958 también trató de separar a la República Federal de Occidente y acabó con la Unión Soviética reforzando su control sobre Alemania Oriental. Después de la crisis de los misiles de Cuba, Moscú desplazó buena parte de su energía competitiva hacia el mundo en desarrollo.
El resultado fue una estabilidad extraña. Europa siguió dividida de una manera anómala y moralmente insatisfactoria, aunque la línea era lo bastante clara para que ninguno de los dos bandos tuviera muchos incentivos para probarla directamente. Esa claridad hizo que el continente fuera menos explosivo que muchas alternativas y, al reducir el temor a una expansión soviética inmediata, retiró la presión que había mantenido sumergidos los desacuerdos dentro de la alianza atlántica. Las potencias occidentales pudieron entonces chocar de forma más abierta sobre las armas nucleares, Alemania, la OTAN y el futuro de Europa.
Macmillan y el tránsito británico del poder a la influencia
Macmillan aparece como el primer primer ministro británico obligado a afrontar abiertamente que Gran Bretaña ya no era una potencia mundial. El prestigio bélico de Churchill todavía le había permitido actuar como si Gran Bretaña pudiera hablar con Washington y Moscú desde una posición de igualdad, y Eden se comportó durante Suez como jefe de una gran potencia autónoma. Cuando Macmillan afrontó la crisis de Berlín, esa ilusión se había vuelto insostenible.
Macmillan encarnó el declive británico desde un mundo imperial eduardiano hacia un papel secundario en la Guerra Fría. Comprendía que la economía británica se debilitaba y que su capacidad militar no podía igualar a las superpotencias nucleares. Como la distancia respecto a la Europa continental ya no encajaba con la Guerra Fría, solicitó el ingreso en la Comunidad Europea.
El giro europeo no sustituyó, sin embargo, el apego británico a Estados Unidos. Gran Bretaña se veía como algo más que una potencia exclusivamente europea, ya que sus peligros habían surgido a menudo en el continente mientras que su rescate había llegado dos veces desde el otro lado del Atlántico. Macmillan rechazó la creencia de De Gaulle de que la seguridad europea exigía una mayor distancia de Washington. Gran Bretaña podía luchar por Berlín con tanta firmeza como Francia, aunque su propósito principal era apoyar a Estados Unidos frente a un desafío al equilibrio mundial de poder.
Suez enseñó a Gran Bretaña y a Francia lecciones opuestas. Francia concluyó que la dependencia respecto a Estados Unidos era intolerable y aceleró su búsqueda de independencia. Gran Bretaña concluyó que la influencia exigía intimidad con Washington. Según Kissinger, los dirigentes británicos entendieron que ya no podían moldear la política estadounidense como una gran potencia autónoma. En su lugar, se hicieron indispensables para la toma de decisiones estadounidense. Bajo Macmillan, Gran Bretaña ya no dirigiría los acontecimientos desde la primera línea, aunque todavía podía influir en ellos desde dentro del sistema estadounidense.
Berlín, la negociación y la prueba Skybolt
La conducta de Macmillan durante la crisis de Berlín reflejó ese tránsito del poder a la influencia. No pensaba que el acceso a Berlín valiera un holocausto nuclear, aunque consideraba aún más peligrosa la pérdida de la conexión estadounidense. Permanecería junto a Washington en una crisis extrema, mientras intentaba agotar las alternativas diplomáticas antes de llegar a ese punto. En consecuencia, se presentó como el dirigente occidental más comprometido con la negociación.
Kissinger critica la manera en que este enfoque podía convertir los medios en fines. Macmillan creía que las negociaciones repetidas podían debilitar los ultimátums de Jruschov al extender los plazos. Su visita de once días a la Unión Soviética en febrero y marzo de 1959 irritó a Adenauer y no produjo ninguna concesión sustantiva. Jruschov repitió sus amenazas; aun así, Macmillan siguió buscando conferencias porque el diálogo parecía la forma más segura de evitar una confrontación decisiva.
La debilidad de ese método era que una negociación centrada en el proceso podía fortalecer al bando más dispuesto a romper las conversaciones. Macmillan buscó por ello asuntos que pudieran discutirse con un peligro limitado. Los planes de desenganche en Europa Central parecían proporcionar uno de esos asuntos, porque la ubicación de las armas nucleares le parecía, como a algunos responsables estadounidenses, en gran medida simbólica. A su juicio, la verdadera disuasión descansaba en el arsenal estadounidense situado fuera del continente.
Adenauer veía la cuestión de otro modo. Para él, las armas nucleares estadounidenses estacionadas en Alemania formaban un vínculo político entre Europa y Estados Unidos. Si las fuerzas soviéticas atacaban Europa Central, esas armas serían casi con seguridad destruidas, y su destrucción haría casi automática una respuesta nuclear estadounidense. Si las armas se retiraban a Estados Unidos, en cambio, un ataque convencional podía parecer más pensable, y Washington podía vacilar antes de iniciar una guerra nuclear en nombre de un aliado devastado. Así, la diplomacia berlinesa se convirtió en un campo de batalla sustitutivo para el debate más amplio sobre la estrategia de la OTAN.
El asunto Skybolt mostró después tanto el peligro como el valor del camino elegido por Gran Bretaña. Londres había planeado comprar el misil estadounidense Skybolt, lanzado desde el aire, para prolongar la vida de su fuerza de bombarderos. En 1962, el gobierno de Kennedy canceló el proyecto sin aviso previo, oficialmente por razones técnicas y también para desalentar una capacidad nuclear británica autónoma. La decisión amenazaba con volver obsoleta la fuerza de bombarderos británica y parecía confirmar las advertencias francesas sobre la dependencia de Washington.
Macmillan respondió utilizando el capital acumulado durante años de asociación. El acuerdo de Nassau, alcanzado en diciembre de 1962, convirtió ese capital en una solución concreta: Estados Unidos suministraría a Gran Bretaña submarinos y misiles Polaris, y Londres construiría sus propias ojivas. Gran Bretaña aceptó que esas fuerzas quedaran asignadas a la OTAN salvo cuando estuviera en juego su «interés nacional supremo». Kissinger considera decisiva esta salvedad: Nassau dio en la práctica a Gran Bretaña la libertad que Francia buscaba, por medio de la consulta y no de la confrontación.
De Gaulle y el retorno de la diplomacia clásica
Francia estaba en una posición distinta porque no tenía una perspectiva realista de adquirir la influencia británica en Washington. De Gaulle elevó por ello la cooperación atlántica a una cuestión filosófica y estratégica. Para Estados Unidos, la docilidad europea después de la Segunda Guerra Mundial había parecido normal. Sin embargo, en la historia más larga de Europa, los Estados soberanos, la diplomacia del equilibrio de poder y el cálculo nacional habían moldeado la política durante siglos. En el relato de Kissinger, De Gaulle representaba el retorno de ese estilo europeo más antiguo.
Kissinger rechaza la afirmación simple de que De Gaulle sufría delirios de grandeza. Su problema se acercaba más a lo contrario: intentaba devolver identidad a un país marcado por la derrota y la vulnerabilidad. Francia había perdido gran parte de una generación en la Primera Guerra Mundial, se había derrumbado en 1940 y después había soportado la inestabilidad de la Cuarta República y las derrotas en Indochina y Argelia. La victoria total dio a Estados Unidos una confianza de la que Francia carecía. De Gaulle juzgaba las políticas por su capacidad para restaurar el respeto propio y la voluntad nacional de Francia.
Esa diferencia creó una incomprensión persistente entre París y Washington. Los dirigentes estadounidenses trataban la consulta como remedio para el desacuerdo porque suponían una armonía subyacente de los intereses occidentales. A De Gaulle le importaba menos la maquinaria consultiva que las opciones concretas en caso de divergencia de intereses. Creía que la armonía entre naciones debía crearse mediante el equilibrio y el arte de gobernar, no presumirse mediante procedimientos.
Por esa razón, la diplomacia de De Gaulle seguía a menudo un patrón abrupto. Presentaba propuestas con explicaciones mínimas y, si eran rechazadas, actuaba unilateralmente. Francia debía verse a sí misma, y ser vista por los demás, como actuando por su propia voluntad. De Gaulle no era antiestadounidense en todas las circunstancias. Dio a Estados Unidos apoyo incondicional durante la crisis de los misiles de Cuba y se opuso al desenganche en Europa Central porque dejaría a las fuerzas soviéticas demasiado cerca y a las estadounidenses demasiado lejos. Cuando los intereses franceses y estadounidenses divergían, insistía en que Francia debía conservar su destino en manos francesas.
Las proposiciones más amplias de De Gaulle tuvieron consecuencias prácticas que debilitaban el papel estadounidense en Europa. Sostenía que no se podía contar con que Estados Unidos permaneciera indefinidamente en Europa y que Europa debía prepararse, bajo liderazgo francés, para un futuro en el que quizá tuviera que sostenerse sola. Cuando Eisenhower le preguntó por qué dudaba de que Estados Unidos identificara su destino con Europa, De Gaulle invocó las dos guerras mundiales: en la primera, la ayuda estadounidense llegó solo después de años de peligro; en la segunda, llegó después de que Francia ya hubiera caído. En la era nuclear, una intervención tan tardía sería inútil.
Alemania daba a este asunto una urgencia especial. De Gaulle quería que Bonn viera a Francia como un aliado político más fiable que Estados Unidos, sobre todo cuando las iniciativas estadounidenses sobre Berlín parecían reabrir cuestiones que los alemanes consideraban cerradas. Imaginaba una Europa de Estados en la que Francia dirigiría la fuerza alemana dentro de un diseño encabezado por París. Kissinger subraya la debilidad de esa analogía: Francia no era el Estado más fuerte de Europa Occidental y no podía controlar un equilibrio que incluía a dos superpotencias nucleares.
Estrategia nuclear y dilema de la alianza
El conflicto franco-estadounidense más profundo se refería a la estrategia nuclear. La era nuclear había transformado el poder mismo. Los Estados anteriores acumulaban fuerza militar por incrementos graduales, y la guerra se desplegaba a través de la movilización en el tiempo. Las armas nucleares crearon la posibilidad de que un Estado poseyera más poder destructivo del que podía servir a fines políticos racionales. El dilema central de las superpotencias era cómo limitar un poder ya demasiado vasto para usarlo con seguridad.
Este desarrollo cambió la política internacional. El miedo a la guerra nuclear contuvo tensiones que antes quizá habrían llevado a un conflicto convencional, preservando una paz general entre las grandes potencias. Al mismo tiempo, ese mismo miedo hizo más plausibles los desafíos no nucleares porque la superioridad nuclear era difícil de invocar. La estrategia se convirtió así en disuasión, un problema intelectual que no podía ponerse a prueba directamente. Si la guerra no estallaba, nadie podía demostrar si la disuasión la había impedido o si el adversario nunca había tenido intención de atacar.
Estas incertidumbres sometieron las alianzas a una nueva tensión. Históricamente, los Estados solían honrar alianzas cuando abandonar a un aliado parecía más peligroso que cumplir el compromiso. En la era nuclear, abandonar a un aliado podía conducir a un desastre futuro, mientras que una guerra nuclear en nombre de un aliado podía traer una catástrofe inmediata. Por eso, Washington buscaba hacer creíble la disuasión y, al mismo tiempo, volver cualquier guerra posible más limitada y controlable. La respuesta flexible, los blancos discriminados y el mando centralizado parecían ofrecer a los estrategas estadounidenses una vía entre la rendición y el Armagedón.
Los aliados europeos temían el resultado contrario. Si la guerra nuclear se volvía más calculable, la agresión soviética podía hacerse más probable, y Estados Unidos podía vacilar en el último momento antes que arriesgar sus propias ciudades. Europa podía sufrir entonces una disuasión debilitada y una estrategia incumplida. Aun así, los temores estadounidenses también eran serios. Fuerzas nucleares británicas o francesas independientes podían desencadenar un conflicto que obligara a Estados Unidos a una guerra nuclear contra su voluntad.
Kissinger trata esto como un dilema insoluble. Gran Bretaña y Francia querían comprensiblemente cierto control sobre decisiones que afectaban a su supervivencia. Estados Unidos quería comprensiblemente evitar la multiplicación de disparadores nucleares independientes. Fuerzas europeas independientes complicaban los cálculos de un agresor y tenían, por tanto, valor disuasorio. Un control unificado tenía sentido si la guerra debía conducirse de alguna forma tolerable. Ningún procedimiento podía reconciliar estas preocupaciones porque el problema era político antes que técnico.
Eisenhower, el Directorio y los límites del procedimiento
Eisenhower abordó el problema intentando convencer a De Gaulle de que una fuerza nuclear francesa independiente era innecesaria. Buscaba una solución técnica al peligro de fuerzas nucleares aliadas que operaran fuera del control estadounidense. En 1959 preguntó a De Gaulle cómo podían integrarse las fuerzas nucleares nacionales de la alianza en un único plan militar. La respuesta de De Gaulle mostró que consideraba el asunto político, no técnico. Eisenhower quería un mando eficiente en tiempo de guerra; De Gaulle quería libertad diplomática antes de la guerra, cuando las decisiones políticas aún importaban.
De Gaulle ya había expuesto su respuesta en su memorándum del 17 de septiembre de 1958 a Eisenhower y Macmillan. Proponía un Directorio político dentro de la alianza atlántica compuesto por los líderes de Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia. Se reuniría regularmente, mantendría un Estado Mayor conjunto y diseñaría la estrategia, sobre todo para crisis fuera del área de la OTAN y para cuestiones relacionadas con armas nucleares. Vinculó la futura participación de Francia en la OTAN a la creación de tal arreglo.
En un nivel, el Directorio buscaba para Francia un estatus comparable a la relación especial de Gran Bretaña con Estados Unidos. En otro, se parecía a una versión revisada de la idea de Roosevelt de los grandes poderes policía, con Francia sustituyendo a la Unión Soviética como uno de los guardianes centrales de la seguridad mundial. Kissinger señala que De Gaulle había identificado el problema real: la coordinación nuclear no podía garantizarse solo mediante procedimientos técnicos. Los riesgos eran tan vastos que solo una profunda intimidad política podía hacer plausible la acción común. Sin embargo, los Estados soberanos rara vez alcanzan tal intimidad, y la manera de De Gaulle la hacía aún más difícil.
La propuesta recibió una respuesta fría. Gran Bretaña no quería diluir su relación especial con Washington. Estados Unidos no quería fomentar la proliferación nuclear creando un directorio privilegiado de potencias nucleares, especialmente cuando la capacidad nuclear francesa apenas empezaba. Otros miembros de la OTAN rechazaron la implicación de que la alianza contenía miembros de primera y de segunda clase. Eisenhower y Macmillan aceptaron la consulta en principio, aunque intentaron mantenerla por debajo del nivel de los jefes de gobierno y limitarla en gran medida a asuntos militares.
Esta respuesta subestimó a De Gaulle. Si su propuesta quedaba enterrada en procedimientos, demostraría que Francia tenía alternativas. Ordenó la retirada de armas nucleares estadounidenses del suelo francés, retiró la flota francesa del mando integrado de la OTAN y, finalmente, en 1966, retiró a Francia de la estructura de mando de la OTAN. Antes de ese paso final, sin embargo, la disputa pasó por el esfuerzo de Kennedy para redefinir la alianza atlántica.
La comunidad atlántica de Kennedy y el rechazo de De Gaulle
Kennedy representaba a una generación de posguerra que había combatido en la Segunda Guerra Mundial y heredado el orden creado después. Truman y Eisenhower se habían centrado en preservar la alianza construida para resistir la agresión soviética. Kennedy quería una nueva arquitectura: una comunidad atlántica que liderara un orden internacional liberal más amplio. Su política tenía dos partes. En lo militar, buscaba un uso racional de las armas nucleares mediante la respuesta flexible. En lo político, llamaba a una asociación entre Estados Unidos y una Europa unida.
Bajo Robert McNamara, el gobierno de Kennedy rechazó la elección rígida entre represalia masiva y rendición. Aumentó el énfasis en las fuerzas convencionales e intentó crear opciones nucleares por debajo de la devastación general. Tal estrategia, sin embargo, requería control central, lo que en la práctica significaba control estadounidense. La propuesta Fuerza Multilateral de la OTAN colocaba misiles en barcos con tripulaciones multinacionales bajo mando de la OTAN; al conservar Estados Unidos un veto, no resolvía ni el problema político de la autonomía ni el problema estratégico de la credibilidad.
La visión más amplia de Kennedy apareció en su Declaración de Interdependencia de 1962 y en discursos posteriores que vinculaban la asociación atlántica con la integración europea. Imaginaba una Europa cohesionada como socio igual de Estados Unidos, compartiendo cargas y obligaciones. Sin embargo, esa visión chocaba con la ambivalencia europea. Europa tenía una fuerza económica creciente, aunque seguía dependiendo militarmente, sobre todo en asuntos nucleares. La misma flexibilidad que hacía atractiva la estrategia de Kennedy para Washington inquietaba a los aliados, porque aumentaba la libertad estadounidense para decidir si, cómo y cuándo combatir.
La controversia Skybolt sacó estas tensiones a la superficie. De Gaulle siempre había resistido la relación especial anglo-estadounidense porque parecía elevar a Gran Bretaña mientras dejaba a Francia en segundo plano. Aunque Kennedy ofreció a Francia una asistencia similar, a De Gaulle le importaba la distinción entre integración y coordinación. Como el acuerdo de Nassau había sido negociado por Kennedy y Macmillan y después presentado públicamente, De Gaulle rechazó la oferta en enero de 1963, vetó la entrada de Gran Bretaña en el Mercado Común y rechazó la visión supranacional de Europa defendida por Kennedy.
Unos días después, De Gaulle y Adenauer firmaron el Tratado de amistad franco-alemán, que preveía consultas regulares sobre grandes asuntos de política exterior. Su sustancia inmediata era limitada, aunque su simbolismo era considerable. Después de que De Gaulle excluyera a Gran Bretaña del Mercado Común pese a la presión estadounidense, el canciller alemán ayudó a evitar el aislamiento de Francia. Francia no era lo bastante fuerte para imponer sus soluciones, aunque con Alemania podía bloquear las soluciones de otros.
El juicio de Kissinger y las consecuencias posteriores a la Guerra Fría
Kissinger devuelve la disputa a la cuestión fundamental de por qué cooperan las naciones. En la visión estadounidense, los pueblos razonables deberían terminar llegando a objetivos comunes, de modo que la maquinaria institucional se convierte en el problema principal. En la visión europea, moldeada por siglos de intereses nacionales enfrentados, la armonía debe negociarse caso por caso mediante el arte de gobernar. Esta diferencia subyacía a los debates sobre el control nuclear, al rechazo gaullista de la Europa supranacional y a discusiones posteriores sobre la integración europea.
Kissinger no descarta las preguntas de De Gaulle. Sostiene que alcanzaban el centro del papel internacional de Estados Unidos, en especial la necesidad de reconocer que las naciones cooperan durante largos periodos solo cuando comparten objetivos políticos. Los mecanismos son malos sustitutos de los fines comunes, y un orden internacional funcional debe dejar espacio para intereses nacionales distintos en vez de darlos por inexistentes. La visión de Kennedy de dos pilares atlánticos reflejaba la tradición wilsoniana y rooseveltiana; la de De Gaulle reflejaba un equilibrio europeo clásico construido alrededor de una Alemania dividida, el liderazgo político francés en Europa y la protección nuclear estadounidense como seguro.
Aun así, Kissinger concluye que De Gaulle se extralimitó. Su análisis de la naturaleza política de las decisiones nucleares era a menudo sólido, y su propuesta de Directorio subrayaba correctamente la necesidad de coordinar fines políticos fuera del área formal de la OTAN. Transformó, no obstante, argumentos válidos en confrontación permanente con Estados Unidos. Francia tenía el poder de obstruir los diseños estadounidenses. No tenía el poder de sustituirlos por un orden dirigido por Francia. Si los miembros de la OTAN tenían que elegir entre Washington y París, elegirían Washington.
Alemania expuso con mayor claridad este límite. De Gaulle hizo de la cooperación franco-alemana el centro de su política, y los dirigentes alemanes simpatizaban con algunas de sus preocupaciones sobre Berlín y el control nuclear. Sin embargo, ningún gobierno alemán podía arriesgarse a afrontar a la Unión Soviética con solo Francia detrás. El poder nuclear y el respaldo político de Estados Unidos seguían siendo indispensables. Al llevar demasiado lejos el antiamericanismo, De Gaulle incluso corría el riesgo de alentar el nacionalismo alemán que esperaba contener, porque Alemania podía verse tentada a maniobrar entre opciones competidoras.
Las crisis de la década de 1960 terminaron desvaneciéndose sin una resolución decisiva. Después de la crisis de Berlín de 1958-1963, la Unión Soviética no lanzó ningún desafío frontal comparable en Europa. Después de las crisis atlánticas de 1960-1966, la OTAN se instaló en una coexistencia práctica entre las concepciones estadounidense y francesa. Esfuerzos estadounidenses posteriores, incluido el «Año de Europa» del gobierno de Nixon, tropezaron con una resistencia francesa similar, y los intentos franceses de crear una capacidad militar europea independiente siguieron limitados por la cautela estadounidense y la ambivalencia alemana.
En el mundo posterior a la Guerra Fría, Kissinger considera que tanto la visión estadounidense como la gaullista fueron superadas por los acontecimientos. La desaparición del comunismo eliminó la amenaza única que había hecho más fácil imaginar la unidad atlántica wilsoniana, mientras que una distribución más equilibrada del poder económico hacía más difícil subordinar intereses nacionales y regionales al liderazgo estadounidense. A De Gaulle no le habría sorprendido el retorno del nacionalismo; probablemente habría sostenido que solo había sido ocultado por la disciplina bipolar.
Al mismo tiempo, la unificación alemana y el colapso del bloque soviético socavaron los propios supuestos de De Gaulle. Francia no podía organizar Europa por sí sola, no podía contar con Rusia como contrapeso fiable frente a Alemania y no podía rodear a Alemania sin revivir el nacionalismo que temía. Una Alemania unificada ya no necesitaba la certificación francesa frente a una rival alemana oriental, y Europa del Este se convirtió en un conjunto de actores por derecho propio. Por tanto, Estados Unidos siguió siendo el socio más fiable de Francia, aunque conceptualmente difícil, y el reaseguro necesario para la amistad de Francia con Alemania. El capítulo termina con una ironía histórica: el camino diseñado por De Gaulle para hacer prescindible a Estados Unidos y el esfuerzo estadounidense por integrar más plenamente a Francia en la OTAN condujeron ambos a la misma conclusión. La cooperación entre Estados Unidos y Francia se volvió indispensable para el equilibrio que ambos habían intentado, de formas distintas, definir sin ceder al otro.
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