La imagen de portada sitúa este resumen de capítulo dentro del estudio más amplio de Kissinger sobre diplomacia y orden internacional.
En 1994, Henry Kissinger publicó el libro La Diplomacia. Él fue un diplomático erudito y renombrado que sirvió como Consejero de Seguridad Nacional de los Estados Unidos y Secretario de Estado. Su libro ofrece un amplio panorama de la historia de las relaciones exteriores y del arte de la diplomacia, con un énfasis especial en el siglo XX y el mundo occidental. Kissinger, conocido por su alineación con la escuela realista de Relaciones Internacionales, explora los conceptos del equilibrio de poder, de la razón de estado y de la Realpolitik a través de diferentes épocas.
Su trabajo ha sido ampliamente elogiado por su alcance y complejidad. Sin embargo, también ha sido criticado por su enfoque en individuos en lugar de en fuerzas estructurales, y por presentar una visión reduccionista de la historia. Además, los críticos han señalado que el libro se concentra excesivamente en el papel individual de Kissinger en los eventos, potencialmente exagerando su impacto sobre ellos. De todos modos, sus ideas merecen ser consideradas.
Este artículo presenta un resumen de las ideas de Kissinger en el trigésimo primer capítulo de su libro, titulado "Reconsideración del nuevo orden mundial".
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El triunfo wilsoniano y el regreso de un viejo problema diplomático
A comienzos de los años noventa, el wilsonismo parecía haber ganado el debate central del siglo XX. El comunismo había sido derrotado moralmente como ideología, y el poder soviético se había derrumbado como amenaza geopolítica. Como las dos luchas se habían fusionado durante la Guerra Fría, Estados Unidos podía creer con facilidad que la victoria de sus principios y la victoria de su estrategia eran el mismo acontecimiento. El presidente George H. W. Bush describió el orden que llegaba en términos de asociación, derecho, acción colectiva, cargas compartidas, democracia, prosperidad, paz y reducción de armamentos. El presidente Bill Clinton dio al mismo impulso una fórmula nueva al pedir la ampliación de la comunidad de democracias de mercado. En la lectura de Kissinger, ambos presidentes hablaban desde una convicción reconociblemente wilsoniana: la experiencia interna estadounidense contenía principios capaces de organizar el mundo.
Era la tercera vez en el siglo XX que Estados Unidos intentaba definir un nuevo orden mundial universalizando sus propios valores. En 1918, Woodrow Wilson pareció dominar la Conferencia de Paz de París, en parte porque los aliados de Estados Unidos dependían demasiado del poder estadounidense para expresar abiertamente sus dudas. Hacia el final de la Segunda Guerra Mundial, Franklin Roosevelt y Harry Truman también parecían poseer los medios para remodelar el sistema internacional según supuestos estadounidenses. Después de la Guerra Fría, la tentación era aún más fuerte, porque Estados Unidos era la única superpotencia restante y poseía capacidad para actuar en todas las regiones. Sin embargo, Kissinger sostiene que la nueva situación era menos sencilla de lo que sugería la retórica estadounidense. La superioridad militar seguía siendo real; aun así, el poder se había vuelto más difuso y el número de problemas que podían resolverse mediante fuerza militar directa se había reducido.
La Guerra Fría había proporcionado una amenaza organizadora que simplificaba las decisiones estadounidenses. Cuando esa amenaza desapareció, los Estados recuperaron margen para perseguir intereses nacionales más inmediatos. Por eso Kissinger compara el mundo posterior a la Guerra Fría menos con una comunidad de derecho dirigida por Estados Unidos que con el sistema europeo de Estados de los siglos XVIII y XIX. En un mundo así, el orden no surge automáticamente de ideales compartidos. Debe producirse mediante la reconciliación de intereses contrapuestos entre varias grandes potencias y muchos Estados menores. Bush y Clinton hablaban como si el nuevo orden estuviera casi presente, aunque Kissinger insiste en que aún estaba en formación y que su estructura final no sería visible durante años.
Para Kissinger, todo orden internacional debe responder a tres preguntas: cuáles son las unidades básicas del sistema, cómo interactúan y qué objetivos persiguen. Esas preguntas se habían vuelto inusualmente inestables después de la Guerra Fría. El sistema westfaliano había durado alrededor de siglo y medio, el arreglo de Viena cerca de un siglo y el orden de la Guerra Fría unas cuatro décadas. El arreglo de Versalles apenas funcionó como sistema estable. La duración decreciente de los sistemas internacionales sugería que el cambio moderno se aceleraba. Más importante aún, el mundo posterior a la Guerra Fría estaba cambiando al mismo tiempo las unidades, los métodos y los propósitos de la diplomacia, y lo hacía a escala global.
Los trastornos anteriores habían seguido transformaciones semejantes en el carácter de las unidades políticas. La guerra de los Treinta Años acompañó el movimiento hacia la razón de Estado. Las guerras revolucionarias francesas marcaron el ascenso del Estado-nación. Las guerras del siglo XX estuvieron ligadas al colapso imperial, al debilitamiento del dominio europeo y a la descolonización. La era posterior a la Guerra Fría pertenecía a la misma categoría de transición, porque multiplicaba el número de actores mientras debilitaba viejos supuestos sobre qué era una nación.
Nuevos tipos de Estado en un sistema global
Desde el Congreso de Viena, la diplomacia había significado por lo general relaciones entre naciones. Sin embargo, el Estado-nación europeo del siglo XIX fue una forma histórica específica, no una regla universal. Presuponía una conexión relativamente fuerte entre territorio, lengua, cultura, seguridad y vida económica. Incluso la aparición de una gran nación nueva, la Alemania unificada, había desestabilizado Europa durante décadas. Después de 1945, casi un centenar de nuevos Estados entraron en el sistema internacional, muchos de ellos con fundamentos muy distintos de los del Estado-nación europeo histórico. El colapso de la Unión Soviética y de Yugoslavia añadió aún más Estados, algunos de los cuales revivieron agravios violentos muy anteriores a la Guerra Fría.
Kissinger distingue tres grandes tipos de Estados que se llaman naciones pero no funcionan como el modelo europeo del siglo XIX. El primero consiste en fragmentos étnicos procedentes de imperios desintegrados, como los Estados sucesores de Yugoslavia y partes de la antigua Unión Soviética. Estos Estados suelen estar preocupados por identidad, memoria, reclamaciones territoriales y heridas históricas. Sus líderes y poblaciones pueden preocuparse mucho más por imponerse en luchas étnicas locales que por contribuir a cualquier orden internacional más amplio.
El segundo tipo consiste en Estados postcoloniales cuyas fronteras reflejan a menudo conveniencia administrativa más que cohesión nacional. Kissinger usa el África francesa y belga para mostrar la arbitrariedad de las fronteras imperiales: un imperio dividió una larga costa en muchas unidades, mientras otro gobernó el vasto Congo como un solo territorio. Después de la independencia, muchas de esas unidades poseían solo una institución con pretensión de alcance nacional: el ejército. Cuando esa pretensión del ejército se derrumbaba, solía seguir la guerra civil. Si la autodeterminación wilsoniana o los criterios decimonónicos de nación se aplicaran literalmente, las revisiones fronterizas resultantes serían radicales e impredecibles. Aun así, preservar las fronteras existentes también podía encerrar a sociedades en Estados frágiles cuya alternativa era la fragmentación violenta.
El tercer tipo consiste en Estados continentales que probablemente serían centrales para el nuevo orden mundial. India, China, Estados Unidos, la Unión Soviética y su sucesora rusa no encajan en el viejo patrón europeo. India contiene muchas lenguas, religiones y nacionalidades; China se mantiene unida menos por uniformidad lingüística que por escritura, civilización y memoria histórica; Estados Unidos creó una cultura coherente a partir de una población diversa. La Unión Soviética fue un imperio de nacionalidades, y la Federación Rusa heredó el peligro de la desintegración o de una renovada afirmación imperial. Estos grandes Estados compuestos difuminan la vieja línea entre política interna y política exterior.
El alcance global de la tecnología también transformó la diplomacia. Civilizaciones anteriores podían existir con poca interacción directa; el poder de Francia y China, por ejemplo, no podía compararse de forma significativa cuando ninguna podía afectar directamente a la otra. La expansión europea hizo después que el futuro de otros continentes dependiera mucho de cálculos europeos. A finales del siglo XX, sin embargo, ningún orden previo había contenido grandes centros de poder repartidos por todo el globo. Tampoco los diplomáticos habían operado nunca en un mundo donde líderes y públicos pudieran experimentar acontecimientos lejanos de forma casi inmediata y simultánea. El problema, por tanto, iba más allá del mayor número de Estados. Estos Estados interactuaban más deprisa, con mayor amplitud y bajo más presión pública que antes.
Estos cambios obligan a preguntar si las ideas wilsonianas pueden sustituir a la contención como principio rector de la política exterior estadounidense. Kissinger responde con un juicio matizado. El wilsonismo inspiró algunas de las políticas estadounidenses más constructivas del siglo XX, entre ellas el Plan Marshall, la defensa de Europa occidental, la contención del comunismo, la Sociedad de Naciones como aspiración y las Naciones Unidas como expresión institucional posterior. Al mismo tiempo, el wilsonismo también produjo peligros graves. La autodeterminación étnica, separada de las realidades de poder, alentaba reclamaciones desestabilizadoras. La seguridad colectiva seguía siendo débil cuando carecía de aplicación. Las renuncias legales a la guerra, como el Pacto Briand-Kellogg, fracasaban ante agresores armados. El mismo impulso misionero que produjo creatividad podía llevar también a cruzadas, con Vietnam como advertencia central.
Poder, democracia y necesidad de selección
El final de la Guerra Fría alentó el discurso sobre un mundo unipolar, aunque Kissinger sostiene que Estados Unidos no podía dictar la agenda global. Era más preponderante que antes; aun así, su capacidad para traducir poder en resultados había disminuido porque el poder mismo se había extendido entre más actores y más formas. La seguridad colectiva también se volvió más difícil, no más fácil, después de la victoria. En ausencia de una sola amenaza dominante, las grandes potencias no definían los peligros de la misma manera ni aceptaban riesgos iguales para resistirlos. La comunidad internacional se sentía más cómoda con el mantenimiento de la paz, entendido como vigilancia de un acuerdo existente, que con la imposición de la paz, que exigía suprimir un desafío al orden. Ni siquiera Washington había definido todavía qué resistiría en solitario en el mundo posterior a la Guerra Fría.
La política exterior wilsoniana descansa en el excepcionalismo estadounidense: la creencia de que Estados Unidos combina virtud inusual y poder inusual, y que por tanto puede luchar por valores universales a escala global. Kissinger no niega la importancia de esta tradición, si bien sostiene que el siglo venidero haría a Estados Unidos menos excepcional en términos prácticos. Su poder militar seguiría sin rival; aun así, la disposición a usarlo en conflictos pequeños y ambiguos como Bosnia, Somalia o Haití sería limitada. Su economía seguiría siendo grande, aunque la riqueza y la tecnología para crear riqueza se difundirían. Estados Unidos seguiría siendo el país más fuerte, aunque cada vez más como primero entre pares que como poder solitario por encima de las restricciones normales.
Ese desarrollo no debía confundirse con humillación o declive. Durante la mayor parte de su historia, Estados Unidos fue una nación entre otras, no una superpotencia dominante. El ascenso de Europa occidental, Japón y China no debía asustar a los estadounidenses. La política estadounidense desde el Plan Marshall había buscado a menudo ayudar a otras sociedades a hacerse más fuertes y prósperas. El problema era conceptual: si el excepcionalismo wilsoniano se volvía menos relevante y sus instrumentos habituales menos practicables, Estados Unidos necesitaba otro principio organizador.
Kissinger encuentra ese principio en una combinación de interés nacional, equilibrio de poder y propósito moral. Los estadounidenses han rechazado durante mucho tiempo la doctrina de la razón de Estado de Richelieu, según la cual el interés estatal justifica los medios empleados para perseguirlo. También se han sentido incómodos al admitir que practican una política basada en intereses, incluso cuando claramente lo han hecho. La primera república trató con habilidad con las potencias europeas, y la expansión hacia el oeste se persiguió bajo el lenguaje del destino manifiesto. Aun así, los líderes estadounidenses solían explicar guerras e intervenciones como luchas por principios más que por intereses. Kissinger sostiene que esa reticencia ya no serviría bien al país. El siglo siguiente exigiría que los líderes definieran públicamente los intereses nacionales y explicaran cómo los equilibrios regionales en Europa y Asia servían a esos intereses.
El orden moderno más duradero, el creado después del Congreso de Viena, combinó legitimidad con equilibrio. Los valores compartidos limitaban las exigencias de los Estados, mientras el equilibrio de poder limitaba su capacidad para imponer exigencias a otros. Kissinger ve esta combinación como el elemento ausente en una política puramente wilsoniana. El crecimiento de la democracia debía seguir siendo una aspiración estadounidense dominante, pero la democracia surge bajo condiciones sociales que varían de manera marcada entre regiones. La democracia occidental se desarrolló en sociedades relativamente cohesionadas donde la nación, o al menos un fuerte consenso social, precedió al Estado moderno. Los partidos políticos podían alternarse en el poder porque aceptaban un marco nacional subyacente.
En muchas otras regiones, el Estado precedió a la nación y siguió siendo el principal agente que intentaba crear una. Los partidos políticos representaban a menudo identidades comunitarias fijas en vez de coaliciones temporales de política pública. Mayorías y minorías podían ser permanentes, convirtiendo la política en una lucha por dominación más que en un sistema de alternancia. En esas condiciones, la oposición era fácilmente tratada como traición, y la idea de una oposición leal rara vez echaba raíces. Washington debía preferir gobiernos democráticos y pagar cierto precio por derechos humanos y libertad. Sin embargo, Kissinger insiste en que ese precio debe ponderarse frente a seguridad, recursos y equilibrio geopolítico. Los compromisos morales que superan los medios disponibles debilitan la credibilidad y pueden producir desilusión y retirada.
El equilibrio necesario no puede fijarse de forma abstracta. Comienza con la definición de intereses vitales: cambios en el entorno internacional tan peligrosos que deben resistirse con independencia de la forma que adopten o de la justificación ofrecida. Reino Unido trató históricamente el control de los puertos del Canal como un interés de ese tipo. La Doctrina Monroe cumplió una función comparable para Estados Unidos en el hemisferio occidental. El wilsonismo desplazó después el énfasis de los intereses a la oposición a la agresión y la fuerza ilegal. Kissinger considera insuficientes ambas fórmulas. La Doctrina Monroe es demasiado estrecha para una potencia global; la legalidad wilsoniana es demasiado vaga y legalista. Las controversias en torno a las acciones militares posteriores a la Guerra Fría mostraban que aún no existía consenso nacional sobre dónde trazar la línea.
Rusia, reforma y herencia imperial
Kissinger define el peligro estratégico estadounidense básico en términos geopolíticos. Estados Unidos es una isla frente a Eurasia, cuyos recursos y población superan los suyos. La dominación de Europa o Asia por una sola potencia seguiría siendo una amenaza, incluso si la potencia dominante pareciera benevolente al principio. Las intenciones pueden cambiar, y cuando una potencia hostil controla una gran esfera eurasiática, la capacidad estadounidense de resistir o moldear los acontecimientos se reduce. Este principio sobrevivió a la Guerra Fría porque no dependía solo de la ideología comunista.
Rusia ocupa por tanto un lugar central en el análisis de Kissinger. Las esperanzas estadounidenses después de la Guerra Fría descansaban en gran medida en la idea de que una Rusia democrática y orientada al mercado garantizaría la paz. Washington trató el apoyo a la reforma rusa como la tarea principal, trazando a menudo analogías con el Plan Marshall. Kissinger critica este enfoque por centrarse en las intenciones rusas y la evolución interna a costa de las capacidades, la geografía y la tradición imperial de Rusia. A su juicio, la política estadounidense había buscado repetidamente tranquilidad en la conversión o moderación de los líderes rusos, desde las esperanzas de Roosevelt sobre Stalin hasta los debates de la Guerra Fría sobre si los propósitos soviéticos habían cambiado. Tras el colapso del comunismo, Washington asumió con demasiada frecuencia que los intereses hostiles habían desaparecido junto con la ideología hostil.
El análisis geopolítico llevaba a una conclusión más cautelosa. Rusia ocupaba el heartland descrito por Halford Mackinder y heredaba una de las tradiciones imperiales más poderosas del mundo. Incluso si se producía una transformación moral, requeriría tiempo, y la política estadounidense debía cubrirse frente a resultados desfavorables. La ayuda económica podía reducir el sufrimiento y apoyar la reforma, aunque no podía replicar el Plan Marshall. La Europa occidental de posguerra poseía mercados funcionales, administraciones establecidas, hábitos democráticos en muchos países y una amenaza soviética común; la Rusia postcomunista carecía de esas condiciones. La ayuda y el consejo eran instrumentos útiles; aun así, no sustituían el mantenimiento del equilibrio de poder ante un Estado históricamente expansionista.
La ruptura de la Unión Soviética se parecía al declive de otros imperios, y gestionar el declive imperial está entre las tareas más difíciles de la diplomacia. Los imperios en colapso crean dos peligros a la vez: los vecinos intentan explotar la debilidad, mientras el viejo centro imperial intenta restaurar autoridad en la periferia. Ambas dinámicas aparecieron en el antiguo espacio soviético. Irán y Turquía buscaban influencia en Asia Central musulmana, aunque el movimiento dominante era el esfuerzo ruso por reafirmar preeminencia en territorios antes controlados desde Moscú. Bajo el lenguaje del mantenimiento de la paz, Rusia intentaba recrear tutela, mientras Estados Unidos, concentrado en la imagen reformista del gobierno de Yeltsin, tendía a aceptar. Washington ofrecía poco apoyo a la independencia y al estatuto internacional de la mayoría de repúblicas sucesoras, aparte de los Estados bálticos.
Kissinger sostiene que Estados Unidos había confundido dos revoluciones distintas. El anticomunismo recibía amplio apoyo en toda la antigua Unión Soviética, incluida Rusia. El antiimperialismo, dirigido contra la dominación rusa, era popular en las repúblicas no rusas y profundamente impopular entre muchos rusos. La cultura política rusa había entendido durante mucho tiempo el Estado como portador de una misión civilizadora, y muchos líderes se negaban a aceptar la legitimidad de los Estados sucesores, especialmente Ucrania. Kissinger cita incluso la disposición de Aleksandr Solzhenitsyn a conservar un núcleo formado por Ucrania, Bielorrusia y gran parte de Kazajistán bajo la órbita de Moscú como prueba de que el anticomunismo no implicaba necesariamente antiimperialismo. En el antiguo espacio soviético, no todo anticomunista era demócrata y no todo demócrata rechazaba las reclamaciones imperiales rusas.
Una política realista reconocería que incluso el gobierno reformista de Yeltsin mantenía fuerzas rusas en muchas antiguas repúblicas soviéticas, a veces contra los deseos de esos gobiernos. Tropas rusas participaron en guerras civiles, y la pretensión de Moscú de tener un monopolio del mantenimiento de la paz en el extranjero próximo se parecía a un esfuerzo por restaurar el control imperial. Rusia sí tenía intereses especiales de seguridad a lo largo de sus fronteras, aunque esos intereses debían satisfacerse sin intervención unilateral ni presión militar. La cooperación con Rusia era posible en ámbitos como la resistencia al fundamentalismo iraní en Asia Central. Aun así, la cooperación no debía convertirse en un guion para aceptar la dominación rusa.
Kissinger también duda de que democracia y contención se desarrollaran automáticamente juntas en Rusia. Rusia se había perdido muchas experiencias formativas occidentales: una Iglesia autónoma, la Reforma, la Ilustración, la era de los descubrimientos y la economía moderna de mercado. Sus líderes habían ascendido en su mayoría bajo el comunismo y no practicaban el pluralismo instintivamente. La transición de la planificación central a los mercados fue dolorosa, y los costes sociales de la austeridad fortalecieron a partidos comunistas y nacionalistas. Las elecciones parlamentarias de diciembre de 1993, en las que comunistas y nacionalistas juntos obtuvieron casi la mitad del voto, mostraron la fragilidad de la reforma. Incluso reformistas sinceros podían usar el nacionalismo ruso como fuerza unificadora, y el nacionalismo ruso había sido históricamente misionero e imperial.
Por esa razón, la política estadounidense no debía apostarlo todo a relaciones personales con Gorbachov o Yeltsin. Kissinger critica a Bush por lamentar la ruptura de la Unión Soviética de Gorbachov y a Clinton por tolerar esfuerzos para restaurar la esfera de influencia rusa. Tratar a líderes reformistas como garantes personales de una política pacífica hacía que la estrategia estadounidense quedara rehén de la política interna rusa. Una política mejor combinaría el apoyo a la democracia y los mercados rusos con contrapesos frente a la expansión. Recibiría a Rusia en instituciones de cooperación económica, cultural y política, sin rebajar la independencia de las nuevas repúblicas. Rusia tenía que integrarse en el sistema internacional, aunque la integración exigía disciplinas además de beneficios.
La alianza atlántica y el equilibrio europeo
La política que más se acercaba a un interés vital estadounidense generalmente aceptado era la defensa del área atlántica. La OTAN se justificaba a menudo en lenguaje wilsoniano como seguridad colectiva, pero Kissinger subraya que también servía a un propósito geopolítico clásico: impedir la dominación soviética de Europa y evitar que los centros de poder de Europa y Asia cayeran bajo control hostil. Por eso la OTAN armonizaba objetivos morales y estratégicos con más éxito que la mayoría de las políticas estadounidenses. Vinculaba a Estados Unidos con Europa mediante consulta permanente y mando integrado, creando una estructura de coalición de durabilidad inusual.
Después de la victoria en la Guerra Fría, sin embargo, la Comunidad Atlántica empezó a perder foco. Kissinger considera peligroso ese proceso. Estados Unidos parecía prestar menos atención a las sociedades más cercanas a él en instituciones y valores mientras quedaba absorbido por otras regiones. Los fundadores de la relación atlántica habían comprendido que, sin vínculos con Europa, Estados Unidos afrontaría un mundo con pocos lazos morales e históricos profundos fuera del hemisferio occidental, lo que lo empujaría hacia una Realpolitik pura incompatible con su propia tradición. Europa también había cooperado con Estados Unidos más a menudo de lo que sugerían las quejas posteriores a la Guerra Fría. Fuerzas francesas y británicas estaban sobre el terreno en Bosnia cuando las tropas estadounidenses no lo estaban, y Reino Unido y Francia aportaron los contingentes no estadounidenses más importantes en la Guerra del Golfo.
La tarea no era preservar la OTAN y la Unión Europea sin cambios, sino adaptarlas. La OTAN fue creada cuando las fuerzas soviéticas estaban en Europa central y Europa occidental dependía de la protección estadounidense. Sus instituciones aún reflejaban el mando militar estadounidense y la resistencia estadounidense a una identidad europea de defensa separada. La Unión Europea, en cambio, creció a partir de la necesidad de impedir que Europa cayera en la irrelevancia y de vincular a Alemania a un marco occidental. Empezó con seis miembros, creció hasta doce y avanzaba hacia la expansión a Escandinavia, Austria y, con el tiempo, partes de Europa oriental.
Ambas instituciones habían sido sacudidas por el colapso soviético y la unificación alemana. El ejército ruso ya no estaba en el Elba, y un ataque contra Europa occidental era improbable a corto plazo. Sin embargo, los esfuerzos rusos por reafirmar influencia despertaban viejos miedos cerca de las fronteras rusas. Sus líderes preferían a Yeltsin frente a sus adversarios, pero no trataban su reformismo como solución permanente a su inseguridad. La unificación alemana intensificó la ansiedad de los países entre Alemania y Rusia, porque esas dos potencias históricamente habían partido las tierras entre ambas o habían luchado a través de ellas. Los países de Europa central y oriental querían por tanto protección estadounidense a través de la OTAN.
La reunificación alemana también desestabilizó el pacto interno de la integración europea. Durante la Guerra Fría, Alemania Occidental aceptó el liderazgo político francés en la Comunidad Europea a cambio de una voz fuerte en asuntos económicos, mientras el liderazgo estadounidense la anclaba estratégicamente en la OTAN. Con el tiempo, Kissinger esperaba que Europa se volviera más asertiva económicamente, que Estados Unidos estuviera menos dispuesto a sacrificarse por la seguridad europea y que Alemania buscara influencia política proporcional a su fuerza. Helmut Kohl aún pertenecía a la tradición de Adenauer, con recuerdos personales de guerra y reconstrucción. La siguiente generación tendría menos razones emocionales para deferir ante Estados Unidos, Francia o instituciones supranacionales.
Esto hacía más necesaria, no menos, la implicación estadounidense en Europa. Alemania era demasiado fuerte para que las instituciones europeas existentes la equilibraran cómodamente con sus vecinos por sí solas. Europa tampoco podía gestionar por sí misma una resurgencia rusa o un colapso ruso. Ningún país se beneficiaba de que Alemania y Rusia se fijaran una en otra como socio principal o adversario principal. Una relación demasiado estrecha reviviría temores de condominio; la hostilidad generaría crisis crecientes en el centro de Europa. Sin Estados Unidos, Reino Unido y Francia no podían sostener el equilibrio de Europa occidental, Alemania podía verse tentada hacia el nacionalismo y Rusia carecería de un interlocutor global. Sin Europa, Estados Unidos se volvería más literal y psicológicamente una isla frente a Eurasia.
Kissinger identifica tres problemas atlánticos: las relaciones internas dentro de la vieja alianza, las relaciones con los antiguos satélites soviéticos de Europa oriental y las relaciones entre las naciones atlánticas y los Estados sucesores de la Unión Soviética, especialmente Rusia. El problema interno estaba moldeado por la larga tensión entre las visiones estadounidense y francesa. Estados Unidos defendía la integración de la OTAN como expresión de la unidad aliada, mientras Francia buscaba autonomía europea y veía el mando integrado como señal de dominio estadounidense. El desacuerdo repetía un contraste más profundo entre supuestos wilsonianos de armonía y la tradición de intereses calculados de Richelieu. Estados Unidos pensaba que la autonomía europea era innecesaria o peligrosa si los objetivos eran verdaderamente compartidos; Francia pensaba que la inquietud estadounidense ocultaba un deseo de dominar.
Ninguna de las dos tradiciones podía resolver sola el nuevo problema. Un enfoque puramente richelieano fomentaría rivalidades nacionales dentro de Europa. Un wilsonismo sin diluir debilitaría la identidad europea al tratar la autonomía como sospechosa. Europa no debía definirse por oposición a Estados Unidos, porque eso dañaría tanto la unidad europea como la cohesión atlántica. Al mismo tiempo, Estados Unidos no debía temer una identidad europea más fuerte dentro de la OTAN, porque cualquier acción militar europea a gran escala seguiría requiriendo apoyo político y logístico estadounidense. La unidad depende en última instancia menos de la maquinaria de mando que de intereses políticos y de seguridad compartidos.
Europa oriental, OTAN y Asociación para la Paz
Europa oriental y las antiguas repúblicas soviéticas planteaban problemas relacionados pero distintos. Europa oriental había sido ocupada por el Ejército Rojo y se identificaba cultural y políticamente con Europa occidental, especialmente en los países de Visegrado: Polonia, República Checa, Hungría y Eslovaquia. Sin vínculos institucionales con Occidente, estos Estados corrían el riesgo de convertirse en tierra de nadie entre Alemania y Rusia. Su viabilidad requería pertenencia a la Unión Europea, mientras su seguridad requería la OTAN. Kissinger sostiene que pertenecer a una institución implicaba lógicamente pertenecer a la otra, porque la mayoría de miembros de la Unión Europea también pertenecían a la OTAN y difícilmente podrían ignorar un ataque contra un socio integrado.
Estados Unidos y Europa occidental retrasaron ambas formas de adhesión, pero por razones distintas. Europa aceptó el principio de la expansión oriental de la Unión Europea al tiempo que la hacía depender de la reforma económica, convirtiendo el asunto en un proceso técnico y gradual. La vacilación estadounidense sobre la expansión de la OTAN era más principial. Clinton advirtió contra trazar una nueva línea entre Este y Oeste y propuso la Asociación para la Paz como marco alternativo que incluía tanto antiguas repúblicas soviéticas como antiguos satélites soviéticos. Kissinger interpreta esto como una mezcla de seguridad colectiva wilsoniana y la vieja crítica de la contención: trataba a víctimas y perpetradores del imperialismo soviético como si pertenecieran a la misma categoría de seguridad.
Kissinger ve la Asociación para la Paz como análoga a Locarno en la década de 1920, no como una verdadera estación de paso hacia la alianza. Corría el riesgo de crear dos tipos de fronteras europeas: las protegidas por garantías de seguridad y las explícitamente dejadas fuera. Esa ambigüedad podía tentar a agresores y desmoralizar a Estados expuestos. Al intentar evitar la confrontación, Occidente podía crear el mismo vacío estratégico en Europa central y oriental que tantas veces había producido conflicto europeo. Además, vincular la Asociación a la OTAN podía debilitar la alianza al desviarla hacia misiones no relacionadas con un propósito de seguridad realista, y aun así no tranquilizar a Europa oriental ni apaciguar a Rusia.
Kissinger acepta una institución más amplia de cooperación con Rusia y los otros Estados sucesores. Propone más bien separar las garantías de seguridad de los proyectos cooperativos. Desarrollo económico, educación, cultura y contacto político podían organizarse mediante organismos como la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa, quizá bajo el nombre de Asociación para la Paz. La OTAN proporcionaría el paraguas de seguridad y el marco político del área atlántica y de las nuevas democracias de Europa oriental. La Unión Europea aceleraría la adhesión de antiguos satélites soviéticos. El Consejo de Cooperación del Atlántico Norte y una conferencia europea de seguridad ampliada conectarían a Rusia y las antiguas repúblicas soviéticas con la estructura atlántica. Si Rusia permanecía dentro de sus fronteras, proyectos económicos y políticos comunes podrían dominar gradualmente las relaciones Este-Oeste.
Este diseño reflejaba una visión más amplia de la relación atlántica. Su futuro no residía solo en la gestión de las relaciones Este-Oeste. También residía en ayudar a Estados Unidos a afrontar las fuerzas inciertas del siglo XXI, ya fuera que el principal desafío resultara ser Rusia, China, el islam fundamentalista o alguna combinación. La vieja categoría de asuntos «fuera de zona» se volvería central para la alianza, porque la capacidad estadounidense de manejar la inestabilidad global sería más fuerte con el apoyo de las democracias noratlánticas.
Asia y el mundo del equilibrio de poder
Asia presentaba un paisaje diplomático diferente del europeo. La propuesta de Clinton de una Comunidad del Pacífico reflejaba el creciente interés estadounidense por la región, pero Kissinger sostiene que el término comunidad encajaba solo débilmente con Asia. Europa poseía instituciones comunes; los grandes Estados asiáticos se veían a sí mismos como distintos, competitivos e históricamente suspicaces entre sí. Sus relaciones se parecían más a la diplomacia europea del equilibrio de poder del siglo XIX que a la seguridad colectiva wilsoniana. Cualquier aumento importante del poder de un Estado probablemente produciría movimientos compensatorios de los demás.
Estados Unidos era la pieza imprevisible. Tenía la capacidad, aunque no todavía la filosofía aceptada, de desempeñar en Asia un papel similar al antiguo papel británico en Europa: mantener el equilibrio impidiendo que una sola potencia dominara. La estabilidad y la prosperidad asiáticas no eran hechos automáticos. Dependían de un equilibrio que requeriría un cuidado más deliberado después de la Guerra Fría. El wilsonismo tenía pocos adeptos en Asia. Incluso los Estados democráticos no pretendían que la cooperación descansara principalmente en valores internos compartidos. Dominaba el lenguaje del interés nacional y del equilibrio.
China era la potencia ascendente central. Kissinger señala su rápido crecimiento, su fortalecimiento militar y su probable avance hacia el estatus de superpotencia. Mucho antes de que la producción económica china se acercara a la estadounidense, la sombra de China afectaría a otros Estados asiáticos. Los países del Sudeste Asiático ya buscaban contrapesos tanto a China como a Japón. La disposición de la ASEAN a incluir a Vietnam, antes temido por muchos de sus vecinos, reflejaba este impulso equilibrador. La misma lógica explicaba por qué los Estados del Sudeste Asiático querían que Estados Unidos siguiera implicado: la presencia estadounidense ayudaba a evitar la dependencia regional de una sola gran potencia asiática.
Japón también cambiaría. Durante la Guerra Fría, aceptó la protección estadounidense, subordinó la política de seguridad a Washington y compitió intensamente en economía. Ese acuerdo tenía sentido mientras la Unión Soviética parecía amenazar a ambos países de formas similares. Después de la Guerra Fría, sin embargo, los planificadores japoneses afrontaban un entorno más complicado: China y Corea ganaban fuerza militar, mientras la parte más fuerte del poder militar soviético restante se encontraba en Siberia. Las disputas económicas con Washington y las repetidas reevaluaciones estadounidenses de política hacían más difícil asumir una identidad permanente de intereses. La geografía y la historia de Japón también le daban una visión distinta del continente asiático.
El presupuesto de defensa japonés ya estaba creciendo. El rechazo tajante del primer ministro Kiichi Miyazawa a una capacidad nuclear norcoreana en 1992 planteó preguntas sobre qué haría Japón si dejara de confiar en las garantías de seguridad estadounidenses. ¿Desarrollaría armas nucleares o apoyaría una acción para suprimir una amenaza norcoreana? El hecho de que estas preguntas pudieran formularse sugería la posibilidad de un Japón parcialmente desligado de sus amarres estadounidenses. Para Kissinger, esto hacía esencial una presencia militar estadounidense continua en el Nordeste Asiático. Sin ella, Estados Unidos carecería de credibilidad en Asia, y tanto Japón como China se verían tentados a perseguir estrategias nacionales que eventualmente podrían chocar.
La influencia estadounidense en Asia dependería menos de grandes instituciones multilaterales que de relaciones bilaterales con las principales potencias. La ASEAN y la APEC daban a Estados Unidos canales de influencia, pero los Estados asiáticos resistían una institución pacífica de estilo europeo. No querían un marco que pudiera facultar a China, Japón o incluso Estados Unidos para intervenir demasiado en sus asuntos. Aceptaban la implicación estadounidense como factor estabilizador y como apoyo de emergencia ante amenazas a la independencia, pero seguían recelando de estructuras formales. Por tanto, Estados Unidos debía trabajar mediante una implicación flexible, foros regionales cuando fueran útiles y, sobre todo, sus relaciones con Japón y China.
Las relaciones entre Japón y Estados Unidos requerían aclaración sobre bases geopolíticas, pero los obstáculos económicos y culturales eran serios. Kissinger subraya el contraste en estilos de decisión. Las decisiones estadounidenses suelen seguir la autoridad formal: un presidente o alto funcionario elige entre opciones y espera que la acción siga. Las decisiones japonesas emergen mediante consenso entre quienes deben implementarlas. Cuando un presidente estadounidense expresa acuerdo, señala una decisión; cuando un primer ministro japonés asiente, puede estar indicando comprensión y disposición a someter el asunto al consenso. Estas diferencias podían convertir desacuerdos sustantivos en malentendidos. La cooperación a largo plazo exigía más paciencia estadounidense y una capacidad japonesa de discutir política estratégica con más franqueza.
El triángulo sino-estadounidense-japonés era aún más delicado. La visión japonesa de China combinaba admiración, miedo, deseo de amistad y memoria de dominación. Una confrontación sino-estadounidense podía tentar a Japón a distanciarse de Estados Unidos para preservar influencia en China. Aun así, una política japonesa puramente nacional podía leerse en Pekín como ambición japonesa renovada. Buenas relaciones estadounidenses con China eran por tanto necesarias para relaciones japonesas-estadounidenses estables y para la coexistencia sino-japonesa. El triángulo iba contra la preferencia estadounidense por categorías claras de amigo y enemigo, pero abandonarlo sería peligroso para las tres partes.
China, derechos humanos y diálogo estratégico
Entre las grandes potencias y las potencias potencialmente grandes, China era la más ascendente. Estados Unidos ya era poderoso; Europa necesitaba unidad; Rusia estaba debilitada e inquieta; Japón era rico pero cauteloso. China combinaba alto crecimiento, fuerte cohesión, confianza histórica en sí misma y un ejército en fortalecimiento. La China maoísta había buscado el estatus de gran potencia, pero había estado limitada por la ideología. La China reformista, en cambio, perseguía el interés nacional con habilidad y persistencia.
Kissinger advierte que la confrontación con China aislaría a Estados Unidos en Asia. Ningún país asiático querría apoyar un conflicto estadounidense con China si juzgara que ese conflicto resultaba de una política estadounidense mal orientada. Muchos podrían preferir en privado un papel equilibrador estadounidense, pero se distanciarían públicamente de Washington para evitar provocar a Pekín. Los Estados asiáticos miraban a Estados Unidos para crear un marco estable que pudiera integrar tanto a China como a Japón. La confrontación con China haría perder ese papel y reduciría la influencia estadounidense con ambas potencias.
La propia China aceptaba cierto grado de implicación estadounidense en Asia como contrapeso a Japón, Rusia y, en menor medida, India. Pero una política que buscara amistad tanto con Pekín como con países que Pekín veía como posibles amenazas requería diálogo estratégico regular. Después de Tiananmén en 1989, ese diálogo quedó inhibido por la negativa estadounidense a mantener contactos de alto nivel, una medida que Kissinger señala que no se había utilizado ni siquiera contra la Unión Soviética en el apogeo de la Guerra Fría. Los derechos humanos pasaron al centro de la relación.
El gobierno de Clinton restauró el contacto de alto nivel, pero el futuro dependía de la sustancia del intercambio. Kissinger no sostiene que Estados Unidos debiera abandonar los derechos humanos o los valores democráticos. Sostiene que hacer depender toda la relación sino-estadounidense de prácticas internas chinas sería contraproducente. China veía tal condicionalidad como condescendiente porque implicaba que la relación descansaba en el favor estadounidense más que en el interés recíproco. A ojos chinos, eso hacía a Estados Unidos tanto intrusivo como poco fiable, y la falta de fiabilidad era especialmente dañina.
La sensibilidad china reflejaba la historia. China se había visto durante mucho tiempo como preeminente en su región y resentía profundamente las prescripciones extranjeras. La intervención occidental desde las Guerras del Opio había quedado asociada a la humillación, haciendo de la igualdad de estatus y la resistencia a dictados extranjeros imperativos morales para los líderes chinos. China podía hacer algunas concesiones en derechos humanos si podían presentarse como elecciones soberanas surgidas de su propio proceso. Las prescripciones públicas estadounidenses, sin embargo, parecían humillantes y sugerían que Washington no tenía un interés estratégico serio en el equilibrio asiático. Paradójicamente, Kissinger sostiene que incluso el progreso en derechos humanos requería cooperación tácita en estrategia global y asiática.
El contraste con Europa es importante. En Europa, Washington compartía valores pero carecía de instituciones y políticas adecuadas para la posguerra fría. En Asia, podía definir una estrategia deseable de equilibrio de poder pero no confiar en una comunidad de valores. Estados Unidos tenía que adaptar su diplomacia a ambos entornos en vez de suponer que un solo lenguaje moral podía organizar todas las regiones por igual.
El hemisferio occidental como convergencia de ideales e intereses
De manera inesperada, el hemisferio occidental ofrecía la convergencia más cercana entre ideales estadounidenses e intereses geopolíticos. La política estadounidense anterior en el hemisferio había sido a menudo intervencionista al modo de las grandes potencias. La política de buena vecindad de Franklin Roosevelt en 1933 marcó un movimiento hacia la cooperación. El Tratado de Río de 1947, el Pacto de Bogotá de 1948 y la Organización de Estados Americanos proporcionaron un marco de seguridad. La Alianza para el Progreso de Kennedy en 1961 añadió ayuda económica y cooperación, aunque Kissinger juzga que esa política quedó minada por la orientación estatista de muchos receptores.
Durante buena parte de la Guerra Fría, América Latina estuvo gobernada por regímenes autoritarios y políticas económicas controladas por el Estado. A partir de mediados de los años ochenta, sin embargo, la región se movió ampliamente hacia la democracia y la economía de mercado. Brasil, Argentina y Chile abandonaron el gobierno militar. Las guerras civiles centroamericanas terminaron. Países cargados de deuda aceptaron disciplina financiera. Economías dominadas por el Estado se abrieron a las fuerzas del mercado. A comienzos de los años noventa, el hemisferio occidental parecía capaz de convertirse en un elemento importante de un orden global estable.
La Iniciativa para las Américas anunciada por Bush en 1990 y la conclusión exitosa del TLCAN bajo Clinton en 1993 representaron, para Kissinger, la política estadounidense más innovadora hacia América Latina de la historia. Un grupo de Estados democráticos se comprometía con el gobierno popular, la economía de mercado y el libre comercio hemisférico. Cuba seguía siendo la única dictadura marxista del hemisferio, mientras que en otros lugares los modelos proteccionistas y estatistas cedían ante economías más abiertas. El objetivo a largo plazo era una zona de libre comercio desde Alaska hasta el cabo de Hornos, un concepto que poco antes había parecido utópico.
Un sistema así fortalecería las Américas con independencia de la dirección de la economía mundial. Si la Ronda Uruguay del GATT producía principios amplios de libre comercio, el hemisferio occidental sería un participante importante en el crecimiento global. Si en cambio dominaban bloques regionales discriminatorios, un mercado hemisférico permitiría a las Américas competir eficazmente. Un TLCAN ampliado también podría recompensar a países fuera del hemisferio que aceptaran reglas abiertas y penalizar alternativas restrictivas. En un mundo donde la política estadounidense debía a menudo equilibrar valores y necesidad, el hemisferio occidental era el lugar donde ambos se alineaban con mayor naturalidad.
Idealismo, historia y precio de elegir
Kissinger cierra definiendo la principal tarea de Estados Unidos como un equilibrio entre dos tentaciones arraigadas en el excepcionalismo. Una es la sobreextensión de cruzada: la creencia de que Estados Unidos debe remediar todo mal, detener toda guerra civil y estabilizar toda dislocación. La otra es la retirada: la creencia de que Estados Unidos puede perfeccionar sus propias virtudes internas dejando el mundo a otros. La primera agotaría la fuerza estadounidense; la segunda entregaría seguridad y prosperidad a decisiones tomadas en otra parte. John Quincy Adams había advertido contra la búsqueda de monstruos lejanos que destruir, pero el mundo posterior a la Guerra Fría contenía demasiados peligros para una simple abstención. El problema era desarrollar criterios de selección.
Los líderes estadounidenses habían enfatizado por lo general la motivación más que la estructura. Intentaban cambiar las actitudes de otros líderes más que alterar sus cálculos. Esto reflejaba una creencia estadounidense más amplia en renovación y transformación, la suposición de que el pasado no tenía por qué atar a las naciones más que a los individuos. Kissinger ve dignidad en esta tradición, porque da a la vida estadounidense su confianza en nuevos comienzos. Pero también advierte que ignorar la historia invita a repetir viejos errores. Los principios universales no borran geografía, memoria, capacidad ni carácter nacional.
Estados Unidos, por tanto, no podía basar su política solo en el equilibrio de poder, porque su tradición idealista era real y valiosa. Aun así, el equilibrio era la precondición para perseguir sus ideales, y los objetivos más altos no se alcanzarían mediante retórica, gestos o fórmulas legales sin apoyo de poder. El nuevo sistema internacional era más complejo que cualquier otro que Estados Unidos hubiera encontrado, mientras el sistema político estadounidense premiaba respuestas inmediatas e imágenes emocionales más que análisis de largo plazo. Esto hacía especialmente necesaria la disciplina de prioridades.
La Realpolitik por sí sola también era insuficiente. El sistema de equilibrio de poder funcionó mejor después de las guerras napoleónicas porque el equilibrio fue reforzado por la legitimidad compartida entre cortes conservadoras. Cuando los valores compartidos se erosionaron después de la Guerra de Crimea, la política de equilibrio de poder se volvió más quebradiza y peligrosa, sobre todo bajo la presión de la tecnología moderna y la opinión pública. La lección para Estados Unidos no era imitar mecánicamente la Europa del siglo XIX. Era entender que poder y legitimidad deben apoyarse mutuamente. Estados Unidos debía buscar consenso moral en torno a la democracia sin destruir el equilibrio en la búsqueda de ese consenso.
Si no podía crearse un sistema wilsoniano de legitimidad universal, Estados Unidos tendría que operar dentro de un mundo de equilibrio de poder. Kissinger contrasta dos modelos del siglo XIX. El modelo británico, asociado a Palmerston y Disraeli, esperaba a que el equilibrio fuera directamente amenazado y después solía apoyar al lado más débil. El modelo bismarckiano intentaba prevenir desafíos mediante relaciones superpuestas e influencia usada para moderar reclamaciones antes de que las crisis se volvieran ingobernables. Sorprendentemente, Kissinger considera el estilo bismarckiano más compatible con las condiciones estadounidenses. El estilo británico requería distancia, dureza y una lectura estrictamente centrada en el poder de las disputas, todo lo cual iba contra los hábitos estadounidenses. El método tardío de Bismarck de contener el conflicto mediante redes de relaciones encajaba mejor con un mundo interdependiente en el que Estados Unidos no podía aislarse ni crear un sistema universal de seguridad.
La estrategia estadounidense más creativa construiría por tanto estructuras superpuestas adaptadas a distintas regiones y distintos equilibrios. Algunas descansarían en principios políticos y económicos compartidos, como en el hemisferio occidental. Algunas combinarían valores comunes con intereses de seguridad, como en el área atlántica y el Nordeste Asiático. Otras dependerían más de vínculos económicos, como en el Sudeste Asiático. Esta arquitectura aceptaría que regiones distintas requieren instrumentos distintos, al tiempo que preservaría un papel estadounidense en cada equilibrio importante.
La afirmación final del capítulo es que Estados Unidos debe aprender los límites de un poder mayor que cualquier otro pero ya no ilimitado. Durante la mayor parte de su historia, Estados Unidos no afrontó ninguna amenaza exterior mortal. Cuando tal amenaza apareció en la Guerra Fría, fue derrotada por completo. Esa experiencia alentó la creencia de que Estados Unidos podía prevalecer mediante virtud, ejemplo y generosidad. En el mundo posterior a la Guerra Fría, sostiene Kissinger, esa inocencia se volvería indulgencia consigo misma si negara la necesidad de elegir.
Estados Unidos no podía dominar el mundo ni retirarse de él. No debía abandonar los ideales que lo hicieron poderoso y distintivo, pero tampoco debía fingir que otras naciones estaban siendo favorecidas simplemente por asociarse con él, o que la voluntad estadounidense podía imponerse indefinidamente reteniendo beneficios. Cualquier uso estadounidense de la Realpolitik debía permanecer conectado con los valores de una sociedad fundada en la libertad. Sin embargo, supervivencia y progreso requerían decisiones moldeadas por la realidad contemporánea. El peso dado a ideales, intereses, poder y contención definiría la calidad del liderazgo político. El peligro central era afirmar que las elecciones no tenían precio o que no debía buscarse ningún equilibrio.
La visión final de Kissinger no es por tanto un rechazo del wilsonismo ni un regreso a la política cínica de poder. El idealismo estadounidense seguía siendo esencial, pero su papel era sostener al país en la ambigüedad más que prometer una armonía final. La Guerra Fría había ofrecido peligro claro e ideología clara; el orden emergente requeriría juicios más abstractos sobre posibilidad, esperanza y riesgo. Paz, estabilidad, progreso y libertad seguirían siendo los objetivos propios de la política estadounidense, pero tendrían que perseguirse mediante éxitos parciales, ajuste paciente y un camino hecho al andar más que por fe en un destino predeterminado.