Portada de Diplomacy, de Henry Kissinger, usada como imagen compartida de esta serie de resúmenes.
En 1994, Henry Kissinger publicó el libro La Diplomacia. Él fue un diplomático erudito y renombrado que sirvió como Consejero de Seguridad Nacional de los Estados Unidos y Secretario de Estado. Su libro ofrece un amplio panorama de la historia de las relaciones exteriores y del arte de la diplomacia, con un énfasis especial en el siglo XX y el mundo occidental. Kissinger, conocido por su alineación con la escuela realista de Relaciones Internacionales, explora los conceptos del equilibrio de poder, de la razón de estado y de la Realpolitik a través de diferentes épocas.
Su trabajo ha sido ampliamente elogiado por su alcance y complejidad. Sin embargo, también ha sido criticado por su enfoque en individuos en lugar de en fuerzas estructurales, y por presentar una visión reduccionista de la historia. Además, los críticos han señalado que el libro se concentra excesivamente en el papel individual de Kissinger en los eventos, potencialmente exagerando su impacto sobre ellos. De todos modos, sus ideas merecen ser consideradas.
Este artículo presenta un resumen de las ideas de Kissinger en el cuarto capítulo de su libro, titulado "El Concierto de Europa: Gran Bretaña, Austria y Rusia".
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Viena y la construcción de un equilibrio duradero
Las potencias vencedoras se reunieron en Viena en septiembre de 1814, mientras Napoleón aún estaba exiliado en Elba, y continuaron las negociaciones durante su regreso y su derrota final en Waterloo. Las figuras principales representaban a las cinco potencias centrales. Metternich hablaba por Austria, Hardenberg por Prusia y Talleyrand por la Francia borbónica restaurada. El zar Alejandro I hablaba por Rusia, y Castlereagh representaba a Gran Bretaña. Según Kissinger, esos estadistas lograron el propósito central de su diplomacia: después de Viena, Europa vivió cuarenta años sin guerra entre las grandes potencias y, tras la guerra de Crimea, evitó otra guerra general durante unas seis décadas. El arreglo siguió tan de cerca el diseño general del anterior plan británico de William Pitt que Castlereagh lo usó después para demostrar la continuidad entre los objetivos de guerra británicos y el acuerdo final.
La originalidad del arreglo residía en la relación entre poder y legitimidad. Un equilibrio de poder podía reducir las oportunidades de conquista. Kissinger subraya que aún necesitaba legitimidad para reducir el deseo de desafiar el orden. Para ello, los principales Estados necesitaban cierta comprensión común de la justicia. En el sistema de Viena, esa comprensión era conservadora y dinástica. Partía de que las monarquías legítimas estaban amenazadas por la revolución y el nacionalismo. También partía de que tenían un interés compartido en contenerse unas a otras y en preservar el orden interno sobre el que descansaba su autoridad. Por eso Kissinger presenta a Metternich como un precursor inesperado de Woodrow Wilson. Ambos creían que la paz internacional exigía un concepto compartido de justicia doméstica, aunque sus definiciones de justicia fueran casi opuestas.
El arreglo territorial reflejaba preocupaciones de equilibrio de poder más que autodeterminación nacional, que aún no se había vuelto central en la diplomacia. Austria fue fortalecida en Italia, Prusia en Alemania, y la República neerlandesa recibió los Países Bajos austríacos, aproximadamente la actual Bélgica. Francia perdió las conquistas de Napoleón pero conservó sus fronteras prerrevolucionarias, mientras que Rusia recibió el corazón de Polonia. Gran Bretaña, coherente con su reticencia a adquirir territorio en el continente europeo, limitó sus ganancias a posiciones imperiales como el cabo de Buena Esperanza. A ojos británicos, el nuevo orden asignaba a cada potencia un papel en el equilibrio general. Sin embargo, Kissinger destaca que los Estados continentales se entendían a sí mismos como algo más que instrumentos de un diseño de seguridad. Austria y Prusia se preocupaban por el equilibrio solo en la medida en que protegía su propio estatus, ambiciones y rivalidades.
Alemania, Francia y la lógica de la contención
La cuestión alemana era central para el arreglo porque Europa central había planteado durante mucho tiempo un problema estructural para el continente. Si Alemania seguía débil y fragmentada, Francia se vería tentada a dominarla; si Alemania se unificaba y se volvía poderosa, sus vecinos temerían su fuerza. El arreglo de Viena buscó por tanto consolidar Alemania sin unificarla. Austria conservó su pretensión de liderazgo histórico, pero Prusia se había convertido en una rival cada vez más formidable desde que Federico el Grande tomó Silesia. La cultura militar disciplinada de Prusia y sus territorios dispersos desde el este polaco hasta Renania alentaban un fuerte sentido de misión, mientras Austria, tras la disolución del Sacro Imperio Romano Germánico en 1806, aún se veía como primera entre los Estados alemanes.
La solución fue la Confederación Germánica. Las más de trescientas entidades alemanas prenapoleónicas se redujeron a unas treinta, incluidos Estados medianos fortalecidos como Baviera, Wurtemberg y Sajonia. Esa confederación proporcionaba defensa común contra ataques exteriores, pero seguía siendo demasiado descentralizada para amenazar al resto de Europa. También equilibraba la fuerza militar de Prusia con el prestigio y la legitimidad de Austria. En la interpretación de Kissinger, el arreglo tuvo éxito porque era deliberadamente intermedio: bastante fuerte para desalentar la agresión francesa, demasiado débil para convertirse en un imperio nacional alemán y suficientemente conservador para preservar los tronos de los príncipes alemanes.
El tratamiento de Francia mostró la misma preferencia por un equilibrio duradero antes que por el castigo. Kissinger contrasta la moderación de Viena con el posterior Tratado de Versalles. Argumenta que una paz punitiva carga a los vencedores con la tarea permanente de reprimir a una potencia derrotada y resentida. Los vencedores de 1815 tenían fuertes motivos para la venganza, porque Francia había buscado la dominación europea durante generaciones y había ocupado buena parte del continente durante las guerras revolucionarias y napoleónicas. Aun así, juzgaron que Europa estaría más segura si Francia tenía un lugar en el orden. Francia fue privada de sus conquistas, pero quedó territorialmente intacta dentro de sus fronteras prerrevolucionarias. En 1818, había sido admitida en el sistema de congresos, la reunión periódica de las potencias que por un tiempo llegó a funcionar casi como un gobierno laxo de Europa.
Esa moderación no significaba confianza. La Cuádruple Alianza de Gran Bretaña, Austria, Prusia y Rusia fue diseñada para impedir una nueva agresión francesa con fuerza abrumadora. En el primer siglo XIX, Francia fue tratada como Alemania lo sería después de catástrofes europeas posteriores: un Estado cuyo poder e historia reciente lo hacían parecer crónicamente desestabilizador. Kissinger sugiere que la ausencia de una garantía equivalente después de la Primera Guerra Mundial ayudó a explicar por qué Versalles resultó tan frágil. En Viena, sin embargo, la garantía antifrancesa estaba integrada en un sistema más amplio de contención, de modo que la potencia derrotada quedaba contenida sin ser excluida permanentemente.
La Santa Alianza y el sistema conservador de Metternich
El elemento moral e ideológico más profundo del arreglo apareció en la Santa Alianza, que unió a Rusia, Austria y Prusia. El zar Alejandro I la propuso con un espíritu religioso y casi místico, imaginando una reforma de la política internacional sobre principios cristianos. El emperador austríaco se burló de su tono devocional, pero Metternich vio su utilidad. Austria no podía permitirse abrazar los impulsos de cruzada de Alejandro ni rechazarlos tan tajantemente que Rusia actuara sola. Por eso Metternich transformó el lenguaje del zar en un compromiso conservador para preservar el gobierno legítimo y el statu quo interno.
Gran Bretaña no podía unirse a tal proyecto. Los estadistas británicos rechazaban cualquier doctrina que implicara un derecho o deber general de intervenir en los asuntos internos de otros Estados. Castlereagh despachó la Santa Alianza como una tontería mística, pero Metternich la valoró como freno a Rusia. Al vincular a las monarquías conservadoras a una acción concertada, la alianza dio a Austria una forma de ralentizar o vetar el unilateralismo ruso. Su importancia práctica residía menos en la retórica religiosa que en la creación de una misión conservadora común. Potencias que de otro modo habrían competido por territorio trataron cada vez más la revolución y el nacionalismo como peligros compartidos.
Kissinger no presenta la similitud institucional como una simple garantía de paz. Los monarcas del siglo XVIII también habían compartido supuestos dinásticos, pero combatieron guerras frecuentes porque su legitimidad interna parecía segura. La diferencia posterior a Viena fue que las potencias conservadoras temían ahora la convulsión revolucionaria. Metternich creía que los movimientos republicanos y nacionalistas eran imprevisibles, peligrosos y contagiosos, sobre todo después de que la Revolución francesa pasara de las declaraciones de derechos al Terror y la conquista. La legitimidad se convirtió en el cemento del orden porque las cabezas coronadas veían las amenazas contra una monarquía como amenazas contra el principio que las sostenía a todas.
Esa visión explica también la comparación de Kissinger entre Metternich y Wilson. Wilson creía que las instituciones democráticas eran naturalmente pacíficas y podían promoverse mediante nuevas reglas internacionales. Metternich, formado por el trauma de la Francia revolucionaria y por el gradualismo de un viejo Estado dinástico, creía que los derechos existían en la naturaleza de las cosas y no eran creados por leyes o constituciones. Parte de ese razonamiento servía los intereses de Austria, porque el Imperio de los Habsburgo era cada vez menos capaz de adaptarse a los movimientos liberales y nacionales. Con todo, Kissinger trata a Metternich como algo más que un apologista reaccionario. Era un racionalista conservador que intentaba proteger un imperio multinacional vulnerable convirtiendo la contención, la consulta y la legitimidad en principios operativos de la diplomacia.
Austria entre Rusia, Prusia y Gran Bretaña
La posición de Austria hizo que el sistema de Metternich fuera necesario y precario a la vez. El imperio era un resto políglota de la Europa feudal, vinculado a Alemania, el norte de Italia y la cuenca del Danubio. Estaba expuesto a todas las grandes presiones ideológicas y geopolíticas de la época. Prusia amenazaba la primacía austríaca en Alemania. Rusia pesaba sobre las poblaciones eslavas de Austria y sobre los Balcanes. Francia podía intentar recuperar influencia en Europa central. Si esas presiones se convertían en pruebas directas de fuerza, Austria se agotaría cualquiera que fuese la crisis ganada. La respuesta de Metternich fue prevenir las crisis cuando fuera posible y, cuando no pudieran prevenirse, trasladar la carga principal a otras potencias.
Su habilidad consistía en persuadir a los aliados peligrosos de Austria de que la solidaridad ideológica importaba más que la ventaja geopolítica inmediata. Prusia podría haber usado el nacionalismo alemán para desafiar a Austria antes de que Bismarck acabara haciéndolo. Rusia podría haber explotado la debilidad otomana en los Balcanes de forma mucho más agresiva. Sin embargo, ambas quedaron contenidas durante décadas por el principio conservador de preservar el statu quo. En ese sentido, Metternich dio a Austria, debilitada por las guerras napoleónicas y cada vez más desfasada respecto a las fuerzas dominantes del siglo, una nueva prórroga vital.
La actitud de Metternich hacia Rusia fue central para este logro. Reconocía a Rusia como una amenaza de largo plazo aunque Austria necesitara su apoyo contra Francia y la revolución. Austria estaba demasiado expuesta y era demasiado débil para contener a Rusia mediante confrontación directa. En cambio, intentó templar la ambición rusa permaneciendo cerca del zar, atrayendo a Alejandro a consultas y limitando la acción a lo que tolerara el consenso europeo. Esto exigía un equilibrio constante. Austria necesitaba a Gran Bretaña para preservar el equilibrio territorial y a Rusia para preservar el orden interno conservador. La Cuádruple Alianza servía a la primera necesidad, la Santa Alianza a la segunda.
El dilema era que esos dos apoyos no podían coexistir fácilmente. A medida que se desvanecía el recuerdo de Napoleón, Gran Bretaña se mostraba menos dispuesta a participar en cualquier sistema que se pareciera a un gobierno europeo. A medida que Gran Bretaña se retiraba, Austria dependía más de Rusia, y cuanto más dependía Austria de Rusia, más rígidamente se aferraba a la solidaridad conservadora. Kissinger describe esto como un círculo vicioso. El mismo sistema que contenía a Rusia y protegía a Austria requería participación británica, pero los hábitos, instituciones y geografía estratégica de Gran Bretaña hacían esa participación cada vez más improbable.
Gran Bretaña y los límites de la seguridad colectiva
Castlereagh entendía el equilibrio europeo con más profundidad que la mayoría de los estadistas británicos, pero no pudo llevar a su país al papel que consideraba necesario. Gran Bretaña estaba preparada para resistir amenazas reales al equilibrio, sobre todo una nueva agresión francesa, pero se negaba a actuar ante peligros abstractos o especulativos. Para Austria, la revolución interna y la agitación nacionalista eran peligros prácticos porque amenazaban la supervivencia del imperio. Para Gran Bretaña, protegida por la geografía y el poder naval, esos mismos peligros parecían abstracciones continentales.
Para salvar esa distancia, Castlereagh propuso reuniones periódicas de ministros de Exteriores. El sistema de congresos debía crear consenso antes de que las disputas se convirtieran en crisis, evitando al mismo tiempo obligaciones vinculantes que Gran Bretaña rechazaría. Incluso eso resultó excesivo para el gabinete británico y la opinión pública. En Aquisgrán, en 1818, Francia entró en el sistema y Gran Bretaña empezó de hecho a abandonarlo. Los congresos posteriores de Troppau, Laibach y Verona procedieron sin plena participación británica. Kissinger compara el patrón con el fracaso de Wilson al intentar incorporar a Estados Unidos a la Sociedad de Naciones. En ambos casos, el líder de un poderoso Estado marítimo intentó construir un sistema de seguridad colectiva después de una guerra catastrófica, solo para descubrir que las tradiciones internas y una sensación de seguridad relativa impedían un compromiso duradero.
La debilidad residía en la propia seguridad colectiva. Castlereagh y Wilson creían que la paz era indivisible y que todos los Estados tenían un interés común en resistir la agresión antes de que se extendiera. Kissinger responde que los intereses rara vez son tan uniformes. Los Estados más protegidos por la geografía o por el poder pueden ver menos necesidad de obligaciones colectivas que los Estados vulnerables. Pueden preferir actuar solos, unirse a aliados en el último momento o definir sus compromisos caso por caso. El comportamiento británico durante la Revolución griega ilustró la fragilidad del sistema. Cuando los movimientos rusos hacia el Imperio otomano amenazaron los intereses estratégicos británicos en el Mediterráneo oriental, Castlereagh apeló a la unidad aliada. Lo hizo porque el asunto se había vuelto práctico para Gran Bretaña, no porque Gran Bretaña aceptara un deber general de vigilar Europa.
Castlereagh terminó atrapado entre sus convicciones europeas y los límites políticos británicos. Su medio hermano Lord Stewart, autorizado a asistir a congresos posteriores solo como observador, dedicó buena parte de sus esfuerzos a definir los límites de la implicación británica. Gran Bretaña defendería sus intereses y el equilibrio de poder, pero se negaría a administrar un sistema policial europeo o a supervisar los asuntos internos de otros Estados. La desesperación de Castlereagh ante el estrechamiento de la implicación británica culminó en su suicidio. Kissinger subraya que Castlereagh no dejó tras de sí una tradición nacional duradera. Las ideas wilsonianas se convirtieron en un impulso estadounidense recurrente; el europeísmo de Castlereagh siguió siendo una excepción en la política británica.
La Cuestión de Oriente y la ruptura de Crimea
Durante casi tres décadas, Metternich gestionó la Cuestión de Oriente sin dejar que destruyera el consenso conservador. El problema surgía del debilitamiento del Imperio otomano y de los movimientos de independencia de los pueblos balcánicos bajo dominio turco. Para el sistema de Metternich, era un problema agudo: los movimientos contra la autoridad otomana podían inspirar después movimientos contra Austria, mientras que las pretensiones rusas de proteger a poblaciones cristianas y eslavas podían convertirse en cobertura para una expansión hacia Constantinopla y los Estrechos. Gran Bretaña tenía poco interés en el nacionalismo balcánico como tal, pero estaba decidida a impedir que Rusia amenazara el Mediterráneo oriental. Metternich celebraba la resistencia británica a la expansión rusa mientras evitaba cuidadosamente una ruptura austríaca directa con Rusia.
La caída de Metternich en las revoluciones de 1848 inició el final de este ejercicio diplomático de equilibrio sobre la cuerda floja. Kissinger concede que la legitimidad no podía compensar indefinidamente el debilitamiento geopolítico de Austria ni la incompatibilidad entre las instituciones de los Habsburgo y el nacionalismo. Pero también sostiene que el matiz era la esencia del arte de Estado de Metternich. Sus sucesores carecieron de ese matiz. Incapaces de reformar Austria internamente, intentaron conducir la política exterior según las reglas emergentes de la política de poder, aunque Austria era la potencia menos preparada para sobrevivir en tal competición.
La guerra de Crimea hizo añicos el sistema. Su detonante inmediato vino de Francia y no de las potencias más directamente implicadas en la Cuestión de Oriente. En 1852, Napoleón III obtuvo del sultán otomano el reconocimiento como protector de los cristianos en el Imperio otomano, un papel que el zar ruso consideraba suyo. Nicolás I exigió un estatus igual; al ser rechazado, Rusia rompió relaciones y ocupó Moldavia y Valaquia. Palmerston, profundamente receloso de Rusia, desplazó el poder naval británico hacia los Estrechos. Turquía declaró la guerra, y Gran Bretaña y Francia la apoyaron. Bajo la disputa religiosa había motivos estratégicos: Rusia buscaba influencia sobre Constantinopla y los Estrechos, Napoleón III quería acabar con el aislamiento francés y debilitar la Santa Alianza, y Palmerston quería bloquear la expansión rusa de forma decisiva.
Austria afrontó la elección más difícil. Valoraba su antigua amistad rusa, temía la presión rusa en los Balcanes y también temía que alinearse con Rusia diera a Francia una oportunidad contra las posesiones austríacas en Italia. La neutralidad era el rumbo prudente, pero el nuevo ministro de Exteriores austríaco, el conde Buol, entró en pánico bajo la presión. Mientras Gran Bretaña y Francia sitiaban Sebastopol, Austria emitió un ultimátum exigiendo la retirada rusa de Moldavia y Valaquia. Los rusos consideraron desde entonces ese movimiento austríaco como decisivo para terminar la guerra y como una traición a la asociación conservadora que había existido desde la lucha napoleónica.
Para Kissinger, esa fue la brecha fatal. Austria había abandonado la unidad conservadora de la que dependía su seguridad y liberado a Rusia y Prusia para perseguir sus intereses sin freno ideológico. Rusia se opondría cada vez más a Austria en los Balcanes. Prusia forzaría más tarde la salida de Austria de Alemania. En menos de cinco años desde el arreglo de Crimea, Cavour, respaldado por Francia y ayudado por la aquiescencia rusa, empezó a expulsar a Austria de Italia. En otros cinco años, Bismarck derrotó a Austria en la lucha por la primacía alemana. En la era de Metternich, esos vuelcos se habrían gestionado mediante el Concierto de Europa. Después de Crimea, la diplomacia se apoyó más abiertamente en el poder, y la paz perduró junto a tensiones y carreras armamentísticas cada vez mayores.
El pragmatismo británico y el equilibrio de poder posterior
Gran Bretaña se adaptó mejor que Austria al regreso de la política de poder. Nunca había hecho del sistema de congresos la base de su seguridad. Canning, sucesor de Castlereagh, eliminó pronto los vínculos restantes con la diplomacia europea de congresos e insistió en la neutralidad de palabra y de hecho salvo cuando los intereses británicos estuvieran directamente implicados. Palmerston dio después a esta aproximación su forma clásica: Gran Bretaña no tenía aliados ni enemigos permanentes, solo intereses permanentes. Tales declaraciones habrían podido parecer vacías en otro lugar, pero en Gran Bretaña reflejaban un instinto político profundamente arraigado. Los dirigentes asumían que el interés nacional sería reconocido según surgieran los casos, y resistían compromisos anticipados que permitieran a otras potencias interpretar las obligaciones británicas.
Ese «espléndido aislamiento» era posible porque Gran Bretaña era lo bastante fuerte para estar sola, protegida por el mar, dominante industrialmente y equipada con la Royal Navy. Tampoco buscaba ganancias territoriales en Europa, lo que le permitía intervenir selectivamente para preservar el equilibrio. Los dirigentes británicos rechazaban tanto el intervencionismo rígido como el no intervencionismo rígido. Apoyaron la independencia griega cuando no servía a la expansión rusa y defendieron el statu quo otomano cuando la presión rusa amenazaba los Estrechos. Aceptaron la represión rusa de la Revolución húngara como útil para el orden y simpatizaron con las aspiraciones nacionales italianas sin comprometerse militarmente. El principio fijo bajo esa flexibilidad era el apoyo al más débil contra el más fuerte siempre que el equilibrio europeo estuviera en juego.
Ciertos objetivos permanecieron constantes. Gran Bretaña estaba decidida a mantener los Países Bajos fuera de manos de cualquier gran potencia militar, un principio que se extendía desde Guillermo III hasta la Primera Guerra Mundial. Los dirigentes alemanes de 1914 no entendieron esa continuidad cuando esperaron que Gran Bretaña tolerara la invasión de Bélgica. Gran Bretaña también consideró durante mucho tiempo útil la preservación de Austria, primero como barrera contra Francia y después como contrapeso a la presión rusa hacia los Estrechos. Después de 1848, sin embargo, la debilidad de Austria y su diplomacia errática la hicieron menos valiosa. Gran Bretaña permaneció al margen mientras Austria perdía terreno en Italia y Alemania. Tras el cambio de siglo, Alemania sustituyó a Rusia como principal preocupación británica.
Las instituciones representativas británicas ayudaron a dar a esa política pragmática flexibilidad y legitimidad pública. La política exterior se debatía abiertamente, y los partidos discrepaban sobre intervención, imperio y relaciones con las potencias continentales. Esa apertura podía producir giros, como cuando la victoria de Gladstone terminó con el apoyo de Disraeli a Turquía en la década de 1870. Pero también creaba unidad en la guerra, porque la política había sido públicamente discutida antes de la crisis. Gran Bretaña trataba sus instituciones como una herencia doméstica y no como modelo que exportar ni como condición para la paz. Juzgaba a los demás Estados sobre todo por sus políticas exteriores, no por sus constituciones internas, y aceptaba cualquier gobierno que un pueblo eligiera deliberadamente cuando los intereses británicos no estaban amenazados.
Kissinger termina presentando la diplomacia de Palmerston como una expresión madura de la tradición británica de equilibrio de poder. Era poco sentimental, interesada y a menudo resentida como pérfida, pero ayudó a Gran Bretaña a atravesar el siglo con solo una guerra relativamente corta contra otra gran potencia. Esa guerra, Crimea, destruyó no obstante el orden de Metternich. La unidad de las tres monarquías orientales había proporcionado la contención moral que hacía del arreglo de Viena algo más que un equilibrio mecánico. Una vez disuelta esa unidad, el sistema europeo perdió la legitimidad que había moderado el poder, y el continente entró en una fase más turbulenta y menos estable antes de que surgiera un equilibrio nuevo y más precario.
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