Économie brésilienne sous l’administration Café Filho

De 1954 à 1955, le Brésil fut gouverné par João Fernandes Campos Café Filho. Il avait été vice-président pendant la seconde administration de Getúlio Vargas et accéda à la présidence après le suicide de Vargas. À son arrivée au pouvoir, il changea d’abord la politique économique sous le ministre des Finances Eugênio Gudin. En 1955, les pressions politiques conduisirent au remplacement de Gudin par José Maria Whitaker, qui poussa la politique brésilienne de la contraction vers l’expansion. À la fin du gouvernement Café Filho, Whitaker démissionna parce qu’il ne pouvait pas appliquer sa réforme des changes. Son successeur, Mário Câmara, eut peu de marge d’action dans les trois derniers mois de l’administration.

Le mandat de Gudin en tant que ministre des Finances

Stabilisation orthodoxe

Suite au suicide du président Vargas le 24 août 1954, Café Filho a assumé le rôle de président par intérim jusqu’à la tenue de nouvelles élections. Il a hérité d’un scénario d’inflation, de déficit budgétaire et de crise de la balance des paiements. Les deux premiers étaient dus aux politiques expansionnistes du gouvernement précédent, qui cherchait à utiliser le pouvoir de l’État pour stimuler la croissance économique. La troisième question, à son tour, découlait de niveaux excessifs de dette externe et d’un boycott du café brésilien promu par les acheteurs américains, conduisant à une baisse des prix qui a nui aux exportations du Brésil.

Pour faire face à ce scénario défavorable, Café Filho a nommé des partisans du libéralisme économique à tous les principaux organes chargés de gérer l’économie. Clemente Mariani était à la Banque du Brésil (Banco do Brasil). Otávio Gouveia de Bulhões était à la Superintendance de la Monnaie et du Crédit (Superintendência da Moeda e do Crédito, SUMOC), une sorte de banque centrale. Eugênio Gudin était au Ministère des Finances.

En termes de politique économique intérieure, Gudin a adopté un plan de stabilisation assez orthodoxe, caractérisé par les mesures suivantes :

• Politique monétaire contractionniste : Les taux d’intérêt, les taux de rediscote et les ratios de réserve obligatoire ont été augmentés. De plus, les fonds bancaires qui étaient retenus de manière obligatoire par le gouvernement seraient désormais détenus non pas par la Banque du Brésil mais par la SUMOC, dans le but d’assurer la contraction du crédit.

• Politique fiscale contractionniste : Il y a eu une réduction des investissements publics et une tentative infructueuse d’augmenter les impôts, qui a été bloquée par le Congrès. De plus, le gouvernement a maintenu le système de taux de change multiples, qui avait été introduit par l’Instruction 70 de la SUMOC dans le gouvernement précédent. Cela contredisait les souhaits du Fonds monétaire international (FMI), qui a envoyé une mission technique au Brésil en mars 1955 pour tenter de changer cela. Pourtant, le gouvernement a démontré que les revenus fiscaux des enchères de devises à différents taux étaient essentiels pour le pays.

Les politiques orthodoxes de Gudin ont eu des effets néfastes immédiats. Lorsque la liquidité s’est brutalement tarie, les investissements privés ont diminué et une série de faillites et d’accords avec les créanciers a suivi. La crise fut assez grave pour obliger le gouvernement à réaliser des opérations de réescompte d’urgence, en fournissant des liquidités aux banques contre des titres de dette. Malgré ce choc, l’activité industrielle brésilienne n’a pas reculé de manière significative. L’inflation héritée de Vargas a bien diminué, mais cette baisse s’explique mieux par le recul des prix internationaux des produits agricoles que par la politique restrictive elle-même. Un indice est que les prix industriels brésiliens ont fortement augmenté pendant la même période.

Prêts extérieurs et balance des paiements

La priorité d’Eugênio Gudin, toutefois, était de stabiliser la balance des paiements du pays, qui connaissait de graves problèmes. Une mesure initiale à cet égard était la sécurisation de prêts extérieurs. Le Brésil avait déjà sécurisé 80 millions de dollars, obtenus par l’ancien ministre des Finances Oswaldo Aranha auprès de la Réserve fédérale de Washington. Grâce au prestige de Gudin au sein de la communauté financière internationale, le Brésil a réussi à sécuriser un autre prêt officiel, du même montant, du gouvernement américain. Cependant, comme le nouveau montant était jugé insuffisant et que l’administration Eisenhower était réticente à aider le Brésil, Gudin a dû chercher un supplément de 200 millions de dollars en prêts auprès de banques privées. Ce crédit serait remboursé sur cinq ans, à un taux d’intérêt de 2,5 % par an, et serait garanti par les réserves d’or internationales du pays. Bien que concernant de grandes sommes, ces prêts n’ont résolu les problèmes de change qu’à court terme.

Instruction 113 et importations de biens d’équipement

La solution à long terme est venue avec l’Instruction 113 de la SUMOC, émise en janvier 1955. En termes pratiques, c’était une mesure pour faciliter l’importation de machines, d’équipements et d’intrants pour l’industrie brésilienne. Voici comment cela fonctionnait :

• Auparavant, le Département du Commerce Extérieur de la Banque du Brésil (Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil, CACEX) n’émettait des licences d’importation que s’il existait ce qu’on appelait ’la couverture de change’ : les importateurs devaient obtenir l’engagement que la Banque du Brésil leur vendrait des devises étrangères à envoyer à l’étranger, en échange du produit importé. Ce mécanisme était défavorable aux investisseurs étrangers, car ils devaient d’abord apporter des devises au Brésil au taux de change libre (dévalué) puis acheter des licences d’importation au taux de change (valorisé) pour l’importation de biens d’équipement.
• Avec l’émission de l’Instruction 113, le CACEX était autorisé à émettre des licences d’importation pour des biens d’équipement sans couverture de change — c’est-à-dire sans l’acquisition de dollars par les importateurs. En échange de l’importation, les entreprises étrangères pouvaient simplement avoir une participation dans les actions de l’entreprise importatrice. Cela a donné une subvention indirecte aux entreprises étrangères, qui ne perdraient plus d’argent sur les opérations de change.
• De plus, l’Instruction 113 autorisait également le CACEX à émettre des licences pour que les entreprises nationales importent des biens d’équipement financés à l’étranger pour un terme d’au moins cinq ans. Le taux de change qui serait utilisé pour régler ces financements donnerait, en pratique, un avantage d’environ 30 % aux entreprises nationales. Pourtant, comme il n’y avait pas de financements étrangers répondant aux exigences demandées par la loi, les investisseurs nationaux, en pratique, n’ont pas bénéficié des changements apportés par l’Instruction 113.

Pour l’économiste brésilien Demosthenes Pinho Neto, l’Instruction 113 n’a fait que déréglementer des importations sans couverture de change qui existaient déjà sous des autorisations politiquement vulnérables. De telles importations se produisaient déjà auparavant, mais dépendaient de l’autorisation d’organes soumis à des pressions politiques. En conséquence du nouveau régime d’importation, la demande de dollars a chuté, ce qui a bénéficié au gouvernement et à la société dans son ensemble, et de nombreuses entreprises multinationales ont étendu leurs investissements au Brésil. Cela serait d’une importance considérable dans le gouvernement de Juscelino Kubitschek, lorsqu’il y aurait de fortes incitations à l’établissement d’industries automobiles dans le pays. D’un autre côté, l’Instruction 113 a été fortement critiquée, car elle favorisait les investisseurs étrangers et facilitait l’importation d’équipements moins avancés sans compensation monétaire.

Politique du café et démission

Dans le secteur du café brésilien, qui avait eu un poids considérable depuis la Période impériale, Eugênio Gudin a maintenu la politique appelée péjorativement « confiscation des changes » (confisco cambial). Cette politique venait de l’Instruction 70 de la SUMOC, qui décourageait les exportations de café en fixant un taux de change plus valorisé pour cette opération. En avril 1955, face à l’opposition à son orthodoxie et à ses politiques contraires aux intérêts des exportateurs de café, Gudin a démissionné du ministère des Finances et a été remplacé par José Maria Whitaker, un nom qui plaisait aux producteurs de café.

Le mandat de Whitaker en tant que ministre des Finances

Expansion du crédit et politique du café

En prenant ses fonctions de ministre des Finances, José Maria Whitaker a mis en œuvre une politique monétaire expansionniste, visant à pallier les dommages de l’ajustement orthodoxe effectué par Gudin. Il y a eu une réduction des taux de rediscote et des ratios de réserve obligatoires, ainsi qu’une expansion du crédit. Toutefois, ce changement n’était pas censé causer le retour de hauts niveaux d’inflation. Par conséquent, Whitaker a déterminé que le crédit ne serait étendu que pour les secteurs agricole, industriel et commercial, avec un terme de remboursement maximum de 120 jours. Il croyait en la ‘doctrine des effets réels’, selon laquelle la fourniture de crédits à court terme aux secteurs productifs ne conduirait pas à une spirale inflationniste.

Bien que soutenu par les caféiculteurs, Whitaker croyait que soutenir artificiellement des prix élevés du café était une erreur. Il pensait que le gouvernement brésilien supportait tous les coûts de cette politique, mais qu’elle bénéficiait également aux concurrents étrangers sur le marché du café. Ainsi, il a déterminé la suspension temporaire des achats de café par le gouvernement; cette mesure devait faire baisser les prix et affaiblir la concurrence afin d’ouvrir de nouveaux marchés. Ce changement a été vivement critiqué par Alkindar Junqueira, président de l’Institut Brésilien du Café (Instituto Brasileiro do Café). Junqueira arguait que réduire le prix international de ce produit ne serait pas favorable au Brésil, étant donné qu’il s’agit d’un produit à demande inélastique — c’est-à-dire, une demande qui n’augmente pas autant lorsque le prix baisse. Il a alors établi un plan avec les concurrents du Brésil pour contracter l’offre de café, mais cela a été rejeté par le gouvernement et a abouti à son limogeage.

Projet de réforme des changes

La priorité de Whitaker était de mettre fin à la « confiscation des changes » (confisco cambial), en instituant un taux de change flottant unique, qui serait dévalué, pour tout type d’importation ou d’exportation. Bien que cela puisse potentiellement exacerber l’inflation, le ministre était convaincu que c’était la bonne chose à faire. Pour préparer la réforme, il a donné l’autonomie à Roberto Campos, surintendant de la Banque Nationale de Développement Économique (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE).

Campos savait que pour unifier les taux de change, le Brésil devait réduire les pressions sur la balance des paiements. Cela se ferait à travers trois mesures :

• Consolider les dettes à court terme en une seule dette à long terme.
• Obtenir une ligne de crédit de réserve pour stabiliser le marché des changes.
• Réformer les tarifs d’importation pour protéger l’industrie nationale des effets néfastes de la dévaluation du taux de change anticipée. À cette fin, le Brésil a notifié à l’Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce (GATT) son intention de remplacer ses tarifs spécifiques à partir de 1956. Ces tarifs spécifiques prélevaient un montant fixe par quantité de produit importé; l’alternative était des tarifs ad valorem, c’est-à-dire des pourcentages ajustés aux prix des produits importés.

En juin 1956, le directeur du FMI, Edward Bernstein, a publié un rapport sur la réforme de la politique de devise étrangère du Brésil. Le rapport proposait deux voies pour réduire les distorsions de change tout en protégeant des réserves rares. L’une maintenait un taux de change fixe, mais le dévaluait et unifiait la plupart des taux. L’autre adoptait un taux de change flottant, avec des taux uniques pour les importations et les exportations ainsi que des surtaxes pour les importations.

Sur la base du rapport Bernstein, Roberto Campos a rédigé une instruction de la SUMOC envisageant d’adopter un taux de change flottant et d’unifier les taux de change. Le dispositif liait l’unification des changes à une transition graduelle pour les exportations de café et la gestion des réserves. L’exception à cela serait le taux de change pour les exportations de café, qui serait progressivement dévalué jusqu’à atteindre le niveau du taux unifié. Bien que José Maria Whitaker plaidait pour l’abolition immédiate de la ‘confiscation de change’ (confisco cambial), Roberto Campos l’a convaincu de soutenir une abolition graduelle, sur deux ans, pour éviter des perturbations dans le secteur du café. En outre, le revenu des caféiculteurs en monnaie brésilienne (le cruzeiro) serait soutenu par le gouvernement, car le rythme des dévaluations serait proportionnel à toute baisse potentielle du prix du café.

Le projet de Roberto Campos reflétait une vision critique de l’industrialisation par substitution d’importations — un modèle adopté en Amérique latine qui entravait les importations par des taux de change artificiellement surévalués. Pour le surintendant de la BNDE, cette politique affectait négativement la balance des paiements. Il n’est donc pas surprenant que le projet ait été approuvé avec enthousiasme par le FMI.

Néanmoins, le personnel du ministère des Finances et les élites économiques s’opposaient à une réforme aussi radicale dans une administration provisoire qui touchait à sa fin. Pour cette raison, Café Filho a décidé d’envoyer le projet de réforme des changes à l’évaluation du Congrès. En pratique, cela représentait l’abandon de tout espoir de mise en œuvre du projet.

Comme il n’a pas réussi à unifier le taux de change, Whitaker a démissionné du ministère des Finances et a été remplacé par Mário Câmara. Dans les trois derniers mois de l’administration de Café Filho, le nouveau ministre a adopté une contraction monétaire, par l’augmentation des taux de rediscote, mais cela a eu peu d’effet.

Conclusion

Pour une partie significative des historiens, l’administration de Café Filho est considérée comme une simple période intérimaire (interregnum) entre des présidents qui reflétaient les préférences du peuple brésilien à cette époque : Getúlio Vargas et Juscelino Kubitschek (JK), tous deux intéressés à stimuler le développement national. Café Filho a commencé à gouverner avec une politique économique contractionniste, menée par Eugênio Gudin, mais a été bientôt contraint de changer de cap en raison de la pression des caféiculteurs. Le nouveau ministre, José Maria Whitaker, a cherché à étendre la croissance économique et à unifier les taux de change, mais n’a réussi que dans le premier objectif. Le PIB brésilien a augmenté de 7,8 % en 1954 puis de 8,8 % en 1955. À partir de 1956, sous la direction de Juscelino Kubitschek, le pays connaîtrait une progression économique encore plus grande.