Inauguration de Dutra en tant que Président du Brésil, en 1946. Image du domaine public, par un auteur inconnu, appartenant à la collection de l’Arquivo Nacional.
L’administration d’Eurico Gaspar Dutra s’est déroulée de 1946 à 1951, suivant quinze années pendant lesquelles Getúlio Vargas était à la tête de la nation. Dutra a pris le pouvoir dans un pays en cours d’industrialisation et réduisant sa dépendance aux exportations de café. En termes de politique économique, il devait aborder le déséquilibre fiscal et l’inflation, et croyait que le capital étranger — en particulier le capital américain — aiderait dans cette entreprise. Cependant, cette perception s’est avérée être une illusion, car les États-Unis n’étaient pas disposés à financer le développement du Brésil. En conséquence, l’administration Dutra a dû modifier sa politique économique : du libéralisme commercial avec orthodoxie au protectionnisme commercial avec hétérodoxie.
L’administration Dutra a commencé dans des circonstances favorables, les mesures de Vargas ayant conduit à une forte industrialisation du Brésil. Cela se reflétait dans le PIB du pays, qui a connu une croissance considérable, et dans la balance commerciale, qui était assez favorable — cette fois, pas uniquement grâce aux exportations de café. De plus, la dette étrangère du Brésil avait été correctement renégociée avec les créanciers, grâce à l’Accord définitif signé en 1943. Pourtant, deux problèmes majeurs restaient : le déséquilibre fiscal et l’inflation. Le premier résultait de la croyance de Getúlio Vargas dans le rôle essentiel de l’État comme moteur économique, en particulier à travers les entreprises d’État. Les pressions inflationnistes, quant à elles, avaient de multiples causes :
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En raison de la destruction causée par la Seconde Guerre mondiale, il y avait une diminution de la disponibilité des produits étrangers au Brésil.
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Les produits étrangers qui atteignaient le Brésil étaient désavantagés par le fait que l’économie brésilienne était fermée au monde extérieur — c’est-à-dire, les quelques produits importés qui arrivaient ne pouvaient pas être moins chers que les produits domestiques.
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Le gouvernement avait l’habitude d’imprimer des quantités excessives d’argent — initialement pour soutenir les prix élevés du café, plus tard pour financer les déficits fiscaux.
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La création et l’augmentation des taxes sur le travail ont conduit à des coûts de production plus élevés, qui étaient répercutés sur les consommateurs.
Quand le mandat de Dutra a commencé, ses décideurs économiques étaient influencés par les idées prônées lors de la Conférence de Bretton Woods (1944). Là, des principes libéraux et orthodoxes étaient promus, destinés à guider la gestion de l’économie mondiale. Sur cette base, le ministre des Finances Pedro Luís Correa e Castro a adopté les mesures suivantes pendant son mandat :
- Politique budgétaire restrictive : Elle a été assez efficace pour transformer les déficits successifs du Brésil en excédents.
- Politique monétaire restrictive : Elle a été moins efficace, car alors que le ministère des Finances travaillait à réduire la base monétaire, la Banque du Brésil (Banco do Brasil), dirigée par Guilherme da Silveira, augmentait la disponibilité du crédit.
- Assouplissement des contrôles des changes : Les gens étaient autorisés à acheter et vendre librement des devises étrangères, et le taux de change serait fixe et surévalué, conformément à ce qui avait été établi à Bretton Woods.
Le changement de politique de change initié par l’administration Dutra visait à attirer les investissements directs étrangers et à faciliter les importations. Le capital externe était considéré comme essentiel pour rééquiper l’industrie nationale, mais les investisseurs de cette époque préféraient placer leur argent en Europe et en Asie. Un taux de change fixe et surévalué était censé attirer ceux initialement désintéressés par l’investissement au Brésil. De plus, en facilitant l’importation de biens étrangers, le gouvernement répondait aux demandes de la classe moyenne tout en augmentant la concurrence sur le marché national, aidant ainsi à freiner l’inflation.
Les décideurs économiques croyaient que la sortie de devises étrangères due aux importations serait compensée par l’entrée provenant des investissements directs étrangers. En particulier, ils pensaient que le Brésil méritait des investissements américains substantiels en gratitude pour sa contribution militaire aux Alliés pendant la Seconde Guerre mondiale. Toutefois, ces hypothèses ne se sont pas réalisées :
- Les États-Unis, le Japon et les pays européens ont progressivement abandonné les principes de Bretton Woods — en d’autres termes, le Brésil était le seul à maintenir des taux de change fixes et surévalués, n’attirant donc pas autant d’investissements que d’autres pays.
- Les pays affectés par la guerre étaient lents à récupérer leurs niveaux d’investissement, car ils étaient complètement dévastés.
- Avec la disparition du risque de sympathies envers le nazisme et le fascisme en Amérique latine, les États-Unis n’étaient pas intéressés à financer généreusement les pays voisins. Un exemple clair était le rapport de 1949 de la Commission Technique Mixte Brésil-États-Unis (également connue sous le nom de Missão Abbink, ou Mission Abbink), qui déclarait que le Brésil devrait attirer le capital international privé — au lieu de compter sur les fonds gouvernementaux américains.
Ainsi, le Brésil faisait face à un scénario où plus de devises étrangères sortaient du pays qu’elles n’y entraient. Avec le temps, la condition de l’économie brésilienne s’est aggravée en raison des déficits de la balance commerciale. D’une part, il y avait une hausse des importations, qui avaient été restreintes pendant des années. D’autre part, les exportations brésiliennes augmentaient peu, alors que le reste du monde récupérait ses niveaux de production d’après-guerre. Ce processus était aggravé par le fait que la majorité des réserves internationales du Brésil étaient généralement inutilisables. La plupart étaient libellées en or, une réserve d’urgence, et en livres, qui ne pouvaient être utilisées que pour les paiements à l’Angleterre (selon les termes de l’Accord de Paiement anglo-brésilien de 1940). Néanmoins, la majorité de la dette étrangère du Brésil était en dollars américains.
Même face à une crise monétaire, le gouvernement était réticent à dévaluer le taux de change. Une monnaie surévaluée aidait à maintenir des prix élevés pour le café et à combattre l’inflation, mais elle rendait aussi l’ajustement plus difficile. De plus, si la monnaie brésilienne se dévaluait, les exportations les plus favorisées seraient celles ayant une élasticité de la demande de prix plus élevée — c’est-à-dire, celles qui augmenteraient significativement lorsque les prix baisseraient. Ces produits étaient généralement destinés à des régions avec des monnaies non convertibles, ce qui ne résoudrait pas les problèmes avec les devises étrangères convertibles dans la balance des paiements du Brésil.
Ainsi, en 1947 et 1948, le gouvernement a mis en œuvre deux mesures pour aborder la crise monétaire sans recourir à la dévaluation :
- Rétablissement des contrôles des changes : 30 % des devises étrangères achetées par les banques devaient être vendues à la Banque du Brésil, au taux d’achat officiel. Ces devises répondraient d’abord aux besoins du gouvernement, puis aux importations privées (en fonction de leur caractère essentiel).
- Rétablissement des contrôles des importations : L’importation de produits nécessitait une approbation préalable du gouvernement, la « licence d’importation ».
Selon l’économiste brésilien Sérgio Viana, la combinaison d’un taux de change fixe et surévalué avec des contrôles des changes et des importations avait des effets opposés :
- D’une part, le taux de change surévalué et les contrôles des importations favorisaient indirectement l’industrie brésilienne, en particulier dans le secteur privé. Cela se produisait parce qu’il était moins coûteux d’importer des intrants industriels, et parce qu’il existait des restrictions sur l’importation de biens concurrentiels ayant un équivalent national.
- D’autre part, le taux de change surévalué constituait un obstacle clair aux exportations, car il faisait perdre aux entreprises brésiliennes leur compétitivité internationale à mesure que les économies européennes se réorganisaient après-guerre. Pour atténuer ce problème, l’administration a introduit les operações vinculadas (« opérations liées ») en 1948 : un mécanisme permettant aux exportateurs moins compétitifs de vendre des devises étrangères à un taux plus favorable aux importateurs. Cela facilitait les ventes internationales de produits qui n’auraient pas été suffisamment compétitifs pour se vendre au taux de change officiel (« produits onéreux »), tout en facilitant en même temps les importations de biens de consommation durables (pour lesquels la demande était si forte que ces importations se seraient produites de toute façon).
Cependant, à partir de juillet 1949, il y a eu un changement dans la politique économique domestique, avec la nomination de Guilherme da Silveira à la tête du ministère des Finances. Ce changement était motivé par l’imminence de l’élection présidentielle, suscitant le désir de stimuler l’économie pour plaire aux électeurs. À cet égard, le gouvernement a commencé à augmenter significativement les dépenses publiques, l’émission de monnaie et la fourniture de crédit par la Banque du Brésil. Simultanément, le Brésil a bénéficié d’une augmentation des prix du café, avec la reprise des achats de stocks par les importateurs américains, qui s’attendaient à une dévaluation de la monnaie brésilienne — chose qui ne s’est pas produite.
Un exemple de la nouvelle politique de l’administration était le Plan Salte (Plano Salte) : une tentative d’expansion et de coordination des investissements publics dans la santé, l’alimentation, le transport et l’énergie. L’objectif était que l’intervention de l’État facilite le développement économique du pays, suivant le modèle déjà adopté pendant l’ère Vargas. Pourtant, cette initiative a été un échec retentissant, car elle n’a pas pris en compte les sources de financement de tous les investissements prévus. Le Plan Salte serait maintenu dans la seconde administration Vargas (1951-1954), sans avoir de résultats concrets, et serait finalement aboli pendant l’administration Café Filho (1954-1955).
En raison de l’adoption de politiques fiscales, monétaires et de crédit expansionnistes, une montée de l’inflation s’ensuivit. Cette situation était aggravée par l’urbanisation rapide du pays, qui mettait sous pression l’offre limitée de produits agricoles (entraînant des augmentations de prix), et par l’absence de capacités inutilisées dans l’économie brésilienne. L’inflation était le principal problème apporté par le changement de politiques économiques pendant l’administration Dutra, et elle ne ferait qu’empirer au cours des présidences suivantes — ne trouvant de solution qu’après 1964.
L’effet de ces choix ne se limitait pas à un ministère ni à une règle de change. La politique économique de Dutra exposait les limites du pouvoir de négociation du Brésil dans l’après-guerre, parce que le pays voulait simultanément des équipements industriels, des dollars et une reconnaissance politique. Dans les faits, l’ancienne base exportatrice ne pouvait pas financer toutes les ambitions industrielles héritées de Vargas. Le café restait important, mais il n’offrait plus une solution confortable aux besoins d’une économie plus urbaine et plus industrielle.
C’est pourquoi la question du change est devenue si centrale. Le refus de dévaluer protégeait les revenus du café et les prix à la consommation, mais il reportait aussi un ajustement qui réapparaîtrait ensuite à travers les contrôles, les pénuries et les autorisations sélectives. Les licences d’importation devinrent ainsi un substitut à la correction du taux de change que les responsables voulaient éviter. Au lieu d’un signal de prix clair, le gouvernement créa un système où les autorités décidaient quelles importations méritaient les rares devises convertibles.
Il y avait aussi une raison politique à cet arrangement. La politique mêlait un langage libéral à une intervention étatique de plus en plus sélective, permettant au gouvernement Dutra d’affirmer sa fidélité à l’orthodoxie d’après-guerre tout en protégeant l’industrie, en administrant la consommation urbaine et en répondant aux pressions électorales. Cette tension aide à comprendre pourquoi l’administration put commencer en louant l’ouverture et finir en s’appuyant sur des mécanismes qui orientaient les décisions privées par l’État.
Sur le plan institutionnel, l’épisode montrait que la politique économique était fragmentée. Les fonctions de banque centrale restaient dispersées, notamment à travers la Banque du Brésil, de sorte que la rigueur budgétaire du ministère des Finances pouvait être affaiblie par l’expansion du crédit ailleurs dans l’appareil public. Le résultat ne fut pas un passage cohérent du libéralisme à la planification, mais une suite de réponses improvisées à la rareté des devises, à l’inflation et au calendrier politique.
Vu sous cet angle, le Plan Salte était moins un échec isolé qu’un symptôme de la même contradiction. Le plan montrait comment des objectifs développementalistes pouvaient dépasser les outils fiscaux disponibles, surtout lorsque les ambitions d’investissement public n’étaient pas accompagnées d’un financement fiable. Le gouvernement Dutra laissa donc un héritage mixte : il préserva des éléments de l’agenda de stabilisation d’après-guerre, mais il démontra aussi que la stabilisation seule ne pouvait pas satisfaire les attentes sociales et industrielles créées pendant les années Vargas.
L’administration eut également de l’importance parce qu’elle clarifia les choix offerts aux gouvernements suivants. Le Brésil pouvait chercher des capitaux étrangers, conserver une monnaie surévaluée et protéger certaines industries, mais il ne pouvait pas tout faire sans coûts. Chaque solution déplaçait la pression ailleurs : l’ouverture tendait la balance des paiements, les contrôles renforçaient le pouvoir discrétionnaire de la bureaucratie et le crédit expansionniste ravivait l’inflation. Les années Dutra devinrent ainsi un pont entre l’industrialisation de guerre et le développementalisme plus explicite des années 1950, lorsque les responsables traiteraient la planification étatique, le financement extérieur et la substitution des importations comme des problèmes liés.
L’administration Dutra a commencé sur la base d’une « illusion de change », croyant à tort que le Brésil recevrait un capital étranger abondant et qu’il disposait de réserves internationales capables de soutenir des niveaux élevés d’importations. Cette illusion a été rapidement brisée, étant donné que d’autres pays n’ont pas adopté les principes de Bretton Woods, et les États-Unis ont cessé toute aspiration à financer le développement du Brésil. En fait, le soutien financier américain ne viendrait qu’après le déclenchement de la guerre de Corée, comme moyen de persuader les Brésiliens de participer au conflit. Sur le plan intérieur, la présidence Dutra a été caractérisée par une oscillation dans la politique économique : initialement, le libéralisme commercial avec orthodoxie fiscale et monétaire ; plus tard, le protectionnisme commercial avec hétérodoxie fiscale et monétaire. Ce pivot aurait des conséquences de longue durée.