L’économie brésilienne sous le gouvernement Kubitschek

Le gouvernement de Juscelino Kubitschek (JK), qui s’étend de 1956 à 1961, marque un jalon dans l’histoire du Brésil. Ce fut une période de transformation industrielle intense et de modernisation rapide, durant laquelle le pays a tenté de changer sa base économique en quelques années. Pendant sa présidence, Kubitschek a mis en œuvre l’ambitieux Plano de Metas (Plan des Objectifs), dont la devise était « 50 ans en 5 », afin d’accélérer le développement national. Ce plan impliquait de nombreux investissements ambitieux, dont la construction de Brasília comme nouvelle capitale. Cependant, de telles initiatives ont également apporté des conséquences néfastes à la stabilité économique du pays, notamment des niveaux élevés de dette gouvernementale et d’inflation. Les problèmes découlant d’un développement non contrôlé ne seraient résolus que de nombreuses années plus tard.

La quête du développement national

En 1955, lors de sa campagne électorale pour la présidence, Juscelino Kubitschek (JK) a souligné la phase de transition par laquelle le Brésil passait. Le pays avançait d’un passé agraire vers un avenir imaginé comme industriel et urbain. Cela se reflétait dans les données économiques de l’époque: en 1956, le secteur agricole représentait une part du PIB similaire à celle du secteur industriel, environ 21 % du total.

En prenant le pouvoir en 1956, JK était confronté à un scénario économique difficile. L’inflation reculait, mais restait à des niveaux élevés, tandis que les changements structurels dans l’économie brésilienne devenaient urgents.

En réponse à ces défis, son gouvernement a adopté une stratégie national-développementiste. Cette approche cherchait à catalyser le développement national avec un accent particulier sur l’industrialisation. Ce mouvement était symbolisé par la devise ambitieuse de « 50 ans en 5 », reflétant l’intention d’accélérer de manière significative le développement du pays. Comme l’explique l’historien brésilien Boris Fausto, le national-développementisme se distingue du nationalisme traditionnel par son ouverture au capital étranger. Dans cette optique, promouvoir l’industrie nationale ne suffisait pas: l’industrialisation devait s’appuyer sur une économie mixte où coordination publique, entreprises brésiliennes et capital étranger agissaient ensemble.

Afin de structurer cette vision et d’assurer son exécution, JK a créé le Conseil du Développement (Conselho do Desenvolvimento) en 1956. C’était le premier organe permanent de planification économique du Brésil. Sous la direction de Lucas Lopes, également président de la Banque Nationale de Développement Économique (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE), le Conseil a réuni divers ministères et organismes gouvernementaux. Sa tâche était de simplifier la bureaucratie d’État, organiser la planification économique et identifier les secteurs à potentiel de croissance. Cet organe était directement subordonné à la Présidence et préparait le terrain pour une nouvelle ère de prospérité industrielle et urbaine.

Le Plan des Objectifs

Le Plano de Metas (Plan des Objectifs) a représenté la pierre angulaire du développementisme pendant le gouvernement de Juscelino Kubitschek. Il est reconnu comme l’ensemble d’investissements le plus complet et cohérent jamais planifié dans l’économie brésilienne. Élaboré par le Conseil du Développement, ce plan était un projet quinquennal élaboré par le Conseil du Développement et organisé autour des domaines clés suivants:

• Alimentation
• Éducation
• Énergie: avec 43 % des investissements totaux.
• Industrie lourde, en particulier la sidérurgie: 20 % du total.
• Transports, en particulier le transport routier, avec l’installation de constructeurs de véhicules étrangers au Brésil, mais aussi d’importants investissements dans l’industrie de la construction navale: 30 % du total.
• Construction d’une nouvelle capitale pour le pays: la ville de Brasília, considérée comme l’objectif ultime (meta-síntese). À l’origine, elle n’était pas incluse dans le plan, mais a été ajoutée plus tard comme le 31e et dernier objectif. Elle serait construite avec de l’argent en dehors du budget.

Les racines du Plano de Metas remontent aux idées discutées à l’Institut Supérieur des Études Brésiliennes (Instituto Superior de Estudos Brasileiros, ISEB), une institution liée au Ministère de l’Éducation et créée en 1955. Les intellectuels, professeurs, militaires et politiciens associés à l’ISEB défendaient la combinaison du capital domestique et du capital étranger comme moyen de surmonter le sous-développement. Cette vision a été renforcée par le rapport du Groupe CEPAL-BNDE de 1955. Bien qu’il n’ait pas été mis en œuvre, le rapport a fortement influencé le Plano de Metas en identifiant les domaines clés pour l’investissement et les goulots d’étranglement potentiels dans l’économie.

Le Plano de Metas était basé sur une triade économique, avec la répartition suivante des compétences entre les entités impliquées:

• 50 % du capital investi proviendrait de l’État, visant principalement l’infrastructure et les biens d’équipement. Le montant budgétisé pour le plan représentait environ 5 % du PIB réel estimé pour le Brésil sur la période de 1957 à 1961.
• 35 % proviendraient du capital privé national, concentré sur les biens non durables — même si les entreprises brésiliennes avaient des difficultés à remplacer leurs machines amorties, en raison du contexte inflationniste.
• 15 % proviendraient du capital étranger, concentré sur les biens durables, souvent avec le soutien du financement public.

Pendant le gouvernement de JK, l’un des éléments qui a le plus encouragé l’établissement des entreprises multinationales au Brésil était l’Instruction 70 de la SUMOC, mesure de la banque centrale introduite en octobre 1953 par Getúlio Vargas. Elle mettait en place un protectionnisme par taux de change multiples favorable aux entreprises installées au Brésil. En pratique, l’accès au marché brésilien en croissance était largement réservé aux entreprises opérant dans le pays.

Financement et mise en œuvre

Lorsque le gouvernement brésilien a lancé le Plano de Metas, il a choisi de ne pas divulguer initialement les détails sur son financement. Cette décision stratégique visait à contourner les critiques attendues qui surgiraient dans le secteur privé face à un plan aussi ambitieux. Avec le temps, les principales sources de financement du plan sont devenues claires.

L’une d’entre elles était l’émission de monnaie, une ressource utilisée par le gouvernement parce qu’il avait du mal à lever suffisamment d’argent par la vente d’obligations, rendant l’émission monétaire un composant crucial pour le financement du plan.

Les ressources en monnaie nationale brésilienne provenaient de plusieurs canaux. Le budget du gouvernement fédéral fournissait environ 40 %, y compris la réaffectation de fonds d’autres domaines. Les budgets des gouvernements des États fournissaient 10 %, tandis que les entreprises privées et publiques apportaient 35 %. Les banques publiques apportaient les 15 % restants au moyen de crédits à long terme favorables, avec des taux bas et des périodes de grâce. Considérant le scénario inflationniste de l’époque, ces prêts étaient caractérisés par des taux d’intérêt réels négatifs.

Quant aux ressources en devises étrangères, elles provenaient de prêts auprès d’organisations internationales et d’entités officielles étrangères. Elles provenaient aussi des investissements effectués sous les directives de l’Instruction 113 de la SUMOC, promulguée en janvier 1955 pendant le gouvernement de Café Filho. Cette instruction permettait à plus de la moitié des investissements étrangers pendant le gouvernement de JK de se faire par l’importation de biens d’équipement sans couverture de change — c’est-à-dire sans les mouvements de capitaux en devises étrangères.

Le Conseil du Développement était chargé de l’exécution des investissements prévus dans le Plano de Metas, par la supervision de ses groupes exécutifs internes. Ces groupes fonctionnaient comme une structure parallèle à la bureaucratie étatique traditionnelle et étaient responsables de la révision des objectifs du Plan au fur et à mesure de leur réalisation ou face à d’éventuels contretemps.

Malgré les défis et les obstacles, la plupart des objectifs du Plano de Metas ont été atteints, tant dans le secteur public que dans le secteur privé. Les résultats les plus solides sont apparus dans les secteurs directement liés à l’industrialisation et au transport. La construction d’autoroutes a dépassé les prévisions de 38 %, la génération d’énergie électrique a atteint 72 % de l’objectif, et la production de véhicules a atteint 78 %. Néanmoins, le charbon, le raffinage du pétrole et les chemins de fer sont restés bien en dessous de leurs objectifs. La production de charbon n’a atteint que 23 % de l’objectif. Le raffinage du pétrole a atteint 26 %, et la construction de chemins de fer 32 %, malgré la création du Réseau Fédéral des Chemins de Fer (RFFSA), généralement considérée comme un résultat positif.

Le Programme de Stabilisation Monétaire (PEM)

En octobre 1958, face à un scénario économique marqué par une inflation croissante, le gouvernement brésilien a décidé d’introduire une stratégie d’intervention appelée « Programme de Stabilisation Monétaire » (Plano de Estabilização Monetária, PEM). Ce plan a été développé par Lucas Lopes, qui venait de prendre ses fonctions de ministre des Finances, en collaboration avec Roberto Campos, président de la Banque Nationale de Développement Économique (BNDE). L’objectif du PEM était d’appliquer progressivement des mesures restrictives tout en préservant l’agenda de développement. Il visait une stabilisation économique sans entraver le développement du pays.

Le PEM était structuré en deux phases principales. La première était une période de transition et d’ajustement qui durerait jusqu’à la fin de 1959. Elle visait à corriger les distorsions inflationnistes et à rendre réels les ajustements salariaux, plutôt que simplement nominaux, en réponse à une demande sociale croissante pour plus d’équité. La seconde phase se concentrerait sur la stabilisation elle-même, avec pour objectif de limiter l’expansion de la masse monétaire à ce qui était strictement nécessaire pour assurer une croissance durable du Produit Intérieur Brut (PIB).

Parmi les mesures proposées par le PEM, l’établissement de limites à l’expansion monétaire et à l’octroi de prêts par la Banque du Brésil se démarquait. Le programme proposait aussi des réformes fiscales et administratives visant une plus grande progressivité et une plus grande efficacité dans le service public. La réforme salariale devait lier les ajustements dans les entreprises publiques aux augmentations tarifaires et contenir les salaires dans le secteur privé. Des restrictions indirectes sur les importations étaient également proposées, dans le but de résoudre les déséquilibres de la balance des paiements.

Pourtant, dès que le PEM a été envoyé au Congrès, il est devenu l’objet de controverses intenses et a rencontré l’opposition de groupes menacés par la restriction du crédit et la discipline budgétaire. Les entreprises résistaient à l’idée d’une coupe dans le crédit bancaire, sur lequel elles comptaient pour financer leur fonds de roulement. Les producteurs de café, de leur côté, voyaient d’un mauvais œil toute mesure susceptible d’affecter la politique d’achat de café du gouvernement. Sebastião Paes de Almeida, président de la Banque du Brésil à l’époque, s’opposait à la réduction du crédit aux industries. Les maires et les gouverneurs rejetaient le plan parce que la prospérité économique soutenait leurs avantages politiques locaux. Sur la scène internationale, le Fonds Monétaire International (FMI) critiquait l’approche gradualiste du PEM, préconisant un ajustement plus radical. Enfin, les syndicats craignaient les effets contractants du plan sur les salariés, soupçonnant un arrangement entre le gouvernement brésilien et les « impérialistes », théoriquement représentés par le FMI.

Le PEM a commencé à être mis en œuvre en janvier 1959, avec des mesures telles que la coupe dans les subventions pour l’importation de blé et de pétrole. Ces actions, bien qu’orientées vers la stabilisation économique, avaient des impacts immédiats sur le coût de la vie, car elles augmentaient les prix de produits essentiels tandis que la Banque du Brésil résistait à une adhésion complète au programme. La Banque du Brésil est donc restée une source de résistance au plan.

Avec le temps, le PEM n’a pas atteint ses objectifs de stabilisation monétaire, principalement parce que le gouvernement a choisi de donner la priorité au Plano de Metas. On pensait que la meilleure stratégie pour attirer les investissements étrangers était une politique agressive d’investissements, soutenant l’idée que le Brésil devait faire face à un certain niveau d’inflation pour devenir plus industrialisé.

Au vu des difficultés rencontrées par le PEM, la direction économique du pays a changé à mi-1959. Lucas Lopes a quitté le ministère des Finances et Sebastião Paes de Almeida l’a remplacé. À la BNDE, Lúcio Meira a remplacé Roberto Campos. Ces changements reflétaient le mécontentement vis-à-vis du PEM et la préférence du gouvernement pour d’autres approches économiques.

Dans ce contexte de changement de politiques économiques, le gouvernement de Juscelino Kubitschek a également décidé de rompre avec le FMI. Cette décision a été prise après que le Brésil eut espéré, sans recevoir, un soutien crucial du Fonds dans la facilitation des négociations de prêts privés. Le gouvernement JK a publiquement annoncé cette position comme une rupture avec l’institution, et non seulement avec les négociations qui étaient en cours. Le geste a été bien accueilli par différents secteurs politiques, industriels et militaires de la société brésilienne. Le soutien venait du Parti Travailliste Brésilien (PTB), du Parti Communiste Brésilien (PCB), alors interdit, de la Fédération des Industries de l’État de São Paulo (Fiesp) et du commandement militaire.

Cependant, il est important de noter que malgré cette position confrontante, le Brésil n’a pas cessé d’être membre du FMI. En pratique, ce qui s’est passé était un geste de protestation contre l’institution, sans rupture formelle. De plus, il n’a pas fallu longtemps avant que les relations entre le Brésil et le FMI soient normalisées. L’année suivante, dans le contexte de la visite du président américain Dwight Eisenhower au Brésil, le pays a repris les négociations avec le Fonds, à des conditions considérées comme plus favorables pour l’économie brésilienne.

Conclusion

Pendant le gouvernement de Juscelino Kubitschek, le Brésil a connu des transformations qui ont orienté les décennies suivantes. La croissance économique a dépassé la moyenne de l’Amérique latine et du monde; après seulement 2,9 % en 1956, elle a atteint des pics entre 7,7 % et 10,8 % jusqu’en 1961. Cette expansion a favorisé l’intégration du territoire national et laissé des bases importantes pour l’infrastructure.

La structure productive a également changé. L’industrie a dépassé l’agriculture pour la première fois dans le PIB, même si les services sont restés plus importants que les deux secteurs. Le café a perdu son poids interne tout en demeurant essentiel au commerce extérieur; en même temps, les biens durables et les biens d’équipement ont gagné en importance. L’espérance de vie, la mortalité infantile et l’alphabétisation se sont améliorées, sans atteindre un niveau satisfaisant.

Le coût de ce modèle a toutefois laissé un héritage difficile. L’agriculture et l’éducation de base ont reçu peu d’attention, tandis que la concentration des revenus et de la production régionale a renforcé les inégalités. Les accusations de corruption, surtout dans le secteur de la construction, et une inflation moyenne de 23,8 % révélaient aussi les distorsions économiques de cette expansion.

Les déficits budgétaires ont été importants et la dette publique a doublé en termes réels, même si elle est restée proche d’un tiers des recettes fédérales. La balance des paiements a souffert de la chute des prix du café et d’exportations en baisse de près de 15 % entre 1956 et 1960. L’afflux de capitaux étrangers n’a pas suffi à compenser les importations, sauf en 1961, lorsque le compte extérieur n’a pas enregistré de déficit.

Cette dualité marque l’héritage du gouvernement JK, caractérisé à la fois par des avancées significatives en matière d’infrastructure et d’industrialisation et par des défis sociaux et économiques qui influenceraient le développement du Brésil à l’avenir.