Économie brésilienne sous la seconde administration Vargas (1951-1954)

La seconde administration Vargas a duré de 1951 à 1954, lorsque Getúlio Vargas est revenu au pouvoir après le gouvernement d’Eurico Gaspar Dutra. Le Brésil a alors affronté l’inflation, le déficit public et des crises de change. Les politiques monétaire, budgétaire et de change tournaient autour du même dilemme : le gouvernement voulait contenir l’inflation sans abandonner le développement dirigé par l’État, et il utilisait des instruments de change protectionnistes pour soutenir l’industrie nationale. Cette stratégie a protégé certains producteurs, mais elle a rendu la lutte contre l’inflation plus difficile. Le résultat fut une suite de crises monétaires, budgétaires et de change que Vargas n’a pas résolues avant son effondrement politique en 1954.

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Lorsque Vargas s’est présenté à l’élection présidentielle de 1950, il a proposé un gouvernement en deux étapes : « Après Campos Sales, Rodrigues Alves », selon ses mots. C’était une allusion à deux administrations de la Première République : la première associée à l’ajustement économique et la seconde à la reprise de projets destinés à stimuler la croissance.

La formule était politiquement utile, puisqu’elle promettait la discipline avant l’expansion, mais elle révélait aussi la contradiction centrale de la nouvelle administration. Vargas devait envoyer des signaux budgétaires prudents aux créanciers et aux importateurs, tandis que sa base électorale attendait de meilleurs salaires, un crédit plus facile et les infrastructures protégées par la politique industrielle. La politique économique devint donc un équilibre entre stabilisation et légitimité développementaliste, et cet équilibre ne resta jamais durablement solide. Chaque mesure d’ajustement devait coexister avec la promesse politique que l’État continuerait à guider la modernisation nationale.

Des ajustements économiques initiaux étaient nécessaires puisque le Brésil faisait face à l’inflation et au déficit public. Le ministère des Finances, dirigé par Horácio Lafer, a adopté des mesures monétaires et budgétaires restrictives. Deux facteurs ont affaibli cette ligne :

• Expansion du crédit : Ricardo Jafet, président de la Banque du Brésil, a insisté pour étendre l’octroi de crédit malgré les directives du gouvernement.
• Plan de rééquipement économique national (Plan Lafer, ou Plano Lafer): Formulé en novembre 1951, c’était une tentative de développer certains secteurs de l’économie: agriculture, industrie de base, infrastructure logistique et énergie. Pour investir dans ces secteurs, le gouvernement prévoyait d’augmenter les impôts et de lever des capitaux étrangers, principalement des États-Unis. L’argent pour le plan serait alloué au Fonds nouvellement créé pour le Rééquipement Économique.

À cette époque, la balance des paiements brésilienne semblait favorable. Le prix du café augmentait, et les autorités brésiliennes s’attendaient à ce que les États-Unis investissent en Amérique latine pour obtenir des appuis pendant la guerre de Corée. Washington ne prévoyait pas de tels investissements au Brésil. L’administration américaine se méfiait des politiques nationalistes de Vargas et était irritée par le refus brésilien d’envoyer des troupes dans la péninsule coréenne. Faute de capitaux étrangers, le Plan Lafer a perdu sa base financière. Le Congrès l’a approuvé malgré une forte résistance, et plusieurs de ses objectifs ne furent atteints que sous Juscelino Kubitschek.

En termes de politique de change, le Brésil a adopté un taux de change fixe et surévalué, et a levé certaines restrictions à l’importation. L’idée était d’utiliser le taux de change comme un mécanisme anti-inflationniste, d’attirer les investissements et de prévenir les difficultés potentielles à importer des produits dans le contexte de la guerre de Corée.

Les efforts pour contracter la base monétaire n’ont pas fonctionné, et l’inflation a persisté aux mêmes niveaux qu’auparavant. D’un autre côté, l’ajustement fiscal a fonctionné, résultant dans le premier excédent global des gouvernements fédéraux et des États depuis 1926.

Ce contraste comptait, car les politiques monétaire et budgétaire ne passaient pas par une chaîne de commandement unique. Le ministère des Finances pouvait annoncer la retenue, mais la Banque du Brésil, les organismes d’investissement public et les négociations politiques autour des projets de développement continuaient d’élargir la demande. Le gouvernement pouvait afficher une amélioration budgétaire sans créer un régime anti-inflationniste stable, car le crédit et les règles d’importation encourageaient encore des achats que l’économie intérieure ne pouvait pas aisément fournir. L’inflation restait donc liée non seulement aux budgets, mais aussi à la fragmentation institutionnelle.

Les plus gros problèmes de l’économie brésilienne sont devenus liés à la balance des paiements. Le taux de change surévalué a conduit à une flambée des importations, en particulier de biens d’équipement et d’autres biens de production, tandis que les exportations chutaient substantiellement. Pour aggraver le scénario, il y a eu une crise mondiale dans le secteur textile, qui a nui à la production de coton brésilienne. Immédiatement, l’administration a été forcée de rétablir les contrôles à l’importation, limitant l’octroi de licences d’importation. Or, comme les licences déjà émises étaient valables de 6 à 12 mois, le Brésil a encore fait face à des problèmes de change en conséquence. Les déficits croissants dans la balance commerciale ont conduit à l’épuisement des réserves internationales en devises convertibles et à l’accumulation d’arriérés commerciaux. En fin de compte, la crise a rendu difficile pour le gouvernement d’encourager la croissance du pays.

La contrainte extérieure a aussi changé le sens du protectionnisme. Les contrôles à l’importation n’étaient pas seulement un choix nationaliste ; ils répondaient à une pénurie de devises convertibles. Pourtant, la protection avait ses propres coûts : les entreprises dépendantes de machines ou d’intrants importés devaient composer avec des retards administratifs et des règles de licences de change instables. La politique industrielle devint inséparable du rationnement des devises, de sorte que les mêmes mesures qui abritaient les producteurs nationaux pouvaient augmenter les coûts tout en limitant l’offre et en nourrissant les pressions inflationnistes.

En juin 1952, la Banque nationale de développement économique (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE) a été créée. Elle devait gérer le Fonds de rééquipement économique et recevoir des contributions du gouvernement et d’autres pays pour financer des projets de développement national. En 1953, cependant, le républicain Dwight D. Eisenhower est arrivé à la présidence des États-Unis et a commencé à négliger les demandes financières de l’Amérique latine. Comme le Brésil ne pouvait plus compter sur le crédit américain, la politique économique dut changer au début de 1953.

Dès lors, une politique budgétaire expansionniste a été adoptée, avec des travaux d’infrastructure et l’octroi de primes aux fonctionnaires. Une politique commerciale protectionniste a aussi été lancée par la loi du Marché libre du 17 janvier 1953. Cette réglementation a introduit un modèle de taux de change multiples pour relier encouragement des exportations, freinage des importations non essentielles et attraction de capitaux étrangers. En pratique, les résultats furent décevants.

La loi du Marché libre montrait la difficulté de concevoir des incitations de change dans une économie très contrainte. Le gouvernement voulait rendre les exportations plus attractives et les importations non essentielles plus coûteuses sans abandonner entièrement la structure officielle du change. Les taux multiples donnaient aux responsables un moyen de répartir des devises rares selon des priorités politiques et économiques, mais ils rendaient aussi les prix moins transparents. Importateurs, exportateurs et organismes publics devaient agir dans un système où la rentabilité dépendait autant de la classification administrative que de la production.

En octobre 1953, bien que l’industrie brésilienne ait continué à croître de manière significative, le pays faisait face à des problèmes monétaires, fiscaux et de change. Cela nécessitait une reformulation des politiques monétaires et de change sous deux aspects :

• Instruction 70 de la SUMOC : La SUMOC était la Surintendance de la monnaie et du crédit, qui remplissait des fonctions de banque centrale au Brésil. Selon cette instruction, la Banque du Brésil devait monopoliser la vente de devises étrangères, tandis que le contrôle quantitatif des importations serait aboli. L’autorisation préalable d’importer ne serait donc plus nécessaire. Le système de taux de change multiples fut aussi remplacé par un système de primes ajoutées au taux officiel. En pratique, il devait y avoir cinq taux de change : trois pour les importations et deux pour les exportations, dans une logique protectionniste.

• Programme Aranha (Programa Aranha) : Ce plan économique visait surtout à freiner l’inflation par la contraction monétaire et budgétaire. Il prévoyait que la Banque du Brésil serait subordonnée au ministère des Finances, afin d’éviter des mesures contradictoires entre les deux institutions, comme lorsque Ricardo Jafet dirigeait la banque. Il prévoyait aussi une politique budgétaire mieux définie pour limiter l’excès de dépenses publiques.

L’Instruction 70 de la SUMOC a entraîné une dévaluation du taux de change et une augmentation des recettes publiques. Le taux de change déprécié a favorisé les exportations brésiliennes et contribué à des excédents commerciaux. La collecte fiscale augmentait aussi parce que les devises destinées à la plupart des importations étaient vendues aux enchères, avec une prime perçue par le gouvernement. Une autre conséquence fut la « confiscation des changes » (confisco cambial) : les exportateurs de café recevaient moins de revenus en monnaie brésilienne. Ce mécanisme tenait au fait que le taux de change fixé pour les exportations de café restait légèrement surévalué afin de décourager une offre excessive des producteurs. La mesure fut vivement critiquée par ce secteur, mais elle ne fut pas révoquée.

La controverse avec les exportateurs de café fut particulièrement importante, car le café soutenait encore les comptes extérieurs du Brésil. En retenant une partie du gain de change, l’État pouvait renforcer ses recettes et contenir un boom exportateur susceptible de faire baisser les prix. Les planteurs de café voyaient toutefois cette politique comme un transfert forcé de leur secteur vers le gouvernement fédéral. L’Instruction 70 améliora les finances publiques à court terme tout en approfondissant le conflit avec un groupe exportateur politiquement influent, ce qui réduisit la marge de manœuvre du gouvernement.

Le Programa Aranha n’a pas réussi à contrôler l’inflation, car la stabilisation exigeait moins d’investissement public et des importations moins chères que la coalition gouvernementale n’acceptait pas.

La faiblesse du plan n’était pas seulement technique. Pour rendre crédible la contraction monétaire et budgétaire, Vargas aurait dû accepter des travaux publics plus lents, un crédit plus strict et une relation plus conflictuelle avec les groupes qui attendaient l’appui de l’État. Ces choix auraient fragilisé la coalition développementaliste qui l’avait ramené au pouvoir. L’administration continuait donc à combattre l’inflation avec des instruments qui exigeaient des sacrifices politiques qu’elle ne voulait pas ou ne pouvait pas consentir, si bien que chaque tentative de stabilisation resta partielle.

Ainsi, au début de 1954, le Brésil faisait face à une situation d’inflation, de déficit fiscal et de dévaluation monétaire. Tout au long de cette année, la situation s’est aggravée:

• L’inflation et le déficit budgétaire se sont aggravés : Le 1er mai 1954, le gouvernement a accordé une hausse de 100 % du salaire minimum pour l’ensemble de la population. Cet ajustement dépassait largement ce qui aurait été nécessaire pour compenser les pertes salariales causées par l’inflation (53 %). Il contredisait directement les idées de responsables comme Sousa Dantas, président de la Banque du Brésil, qui proposait un ajustement de 33 %.
• La situation de la balance des paiements s’est aggravée: Face à une hausse des prix internationaux du café, certains consommateurs aux États-Unis ont décidé de boycotter ce produit. À leur avis, le Brésil adoptait des pratiques monopolistiques sur le marché du café. En réaction, ils ont brusquement cessé d’acheter du café, provoquant une chute immédiate des exportations brésiliennes.

Ces pressions se renforçaient mutuellement. La hausse salariale augmentait le revenu des ménages au moment où le gouvernement tentait d’afficher une discipline anti-inflationniste, tandis que le conflit autour du café affaiblissait le canal d’exportation qui fournissait des devises. La politique budgétaire, la politique du travail et la politique de change n’étaient plus des fronts séparés de la gestion économique ; chacune affectait la crédibilité des autres. Au milieu de 1954, les responsables faisaient face à un conflit direct entre dépenses de développement et revendications salariales. La pression du change les obligeait à apaiser les exportateurs tout en défendant la monnaie, car le choc du café avait transformé le compte extérieur en problème politique. La décision salariale et le choc du café transformèrent la stabilisation de programme technique en épreuve politique. Cette combinaison rendait de moins en moins probable un programme cohérent de stabilisation.

Le 14 août 1954, le gouvernement a même tenté de faire face à la détérioration de l’économie brésilienne, par l’émission de l’Instruction 99 de la SUMOC. Cette loi permettait la vente d’une partie de la devise étrangère obtenue des exportations de café sur le marché libre, sans surtaxes, comme moyen de réduire le prix minimum du café. Cela a causé une dévaluation de la monnaie de 27 % mais était inefficace pour aider le secteur du café. Néanmoins, les problèmes économiques seraient laissés en héritage pour l’administration suivante, car Getúlio Vargas, confronté à des problèmes politiques, a décidé de se suicider le 24 août 1954. Pour une brève période, le Brésil serait gouverné par le vice-président de l’époque, Café Filho.

L’héritage économique de la seconde administration Vargas fut donc mixte, plutôt que simplement expansionniste ou simplement instable. Elle renforça des institutions et des instruments que les gouvernements suivants utiliseraient, notamment la banque de développement et une gestion plus active du change. En même temps, elle laissa sans solution l’inflation, les tensions budgétaires, la vulnérabilité extérieure et le conflit sur le financement de l’industrialisation. La dernière administration Vargas rendit le développement dirigé par l’État plus ambitieux, mais elle révéla aussi les limites financières et politiques de ce modèle dans le Brésil du début des années 1950. Le problème le plus profond était que l’administration ne parvenait pas à décider qui absorberait le coût de ce modèle : contribuables, consommateurs frappés par l’inflation, exportateurs perdant du revenu de change ou groupes industriels protégés de la concurrence étrangère. Ce conflit distributif non résolu rendit la stabilisation politiquement explosive, et non seulement administrative, ce qui aide à expliquer pourquoi les gouvernements suivants héritèrent à la fois d’outils de développement plus forts et des mêmes contraintes macroéconomiques.