L’image de couverture inscrit ce résumé de chapitre dans l’étude plus large de Kissinger sur la diplomatie et l’ordre international.
En 1994, Henry Kissinger a publié le livre Diplomatie. Il était un diplomate érudit et renommé qui a servi en tant que Conseiller à la Sécurité Nationale des États-Unis et Secrétaire d’État. Son livre offre un vaste panorama de l’histoire des affaires étrangères et de l’art de la diplomatie, avec un accent particulier sur le XXe siècle et le monde occidental. Kissinger, connu pour son alignement avec l’école réaliste des relations internationales, explore les concepts de l’équilibre des pouvoirs, de la raison d’État, et de la Realpolitik à travers différentes époques.
Son travail a été largement salué pour son envergure et sa complexité. Cependant, il a également été critiqué pour son accent sur les individus plutôt que sur les forces structurelles, et pour présenter une vision réductrice de l’histoire. De plus, les critiques ont également souligné que le livre se concentre excessivement sur le rôle individuel de Kissinger dans les événements, en exagérant potentiellement son impact. Quoi qu’il en soit, ses idées méritent d’être considérées.
Cet article présente un résumé des idées de Kissinger dans le dixième chapitre de son livre, intitulé "Le dilemme des vainqueurs".
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Sécurité collective sans résolution collective
À la fin de la guerre, l’ampleur de la destruction rendit de nombreux hommes d’État et publics réceptifs à l’idée que le droit et l’éthique pouvaient remplacer les méthodes d’équilibre des puissances tenues pour responsables de la catastrophe européenne. Les États-Unis fournirent le principal langage de cette nouvelle diplomatie au moment même où ils se retiraient des responsabilités qu’un tel système exigeait. L’influence de Wilson conduisit l’Europe à tenter de préserver la stabilité par la sécurité collective plutôt que par les alliances, la dissuasion et les engagements explicites. L’Europe adopta cette approche avec les États-Unis absents, tandis que l’Allemagne restait exclue du système et que l’Union soviétique demeurait en dehors.
Kissinger distingue la sécurité collective de la diplomatie d’alliance. Une alliance identifie une menace potentielle, lie un groupe défini d’États et crée des obligations plus prévisibles qu’un nouveau calcul d’intérêt à chaque crise. La sécurité collective ne nomme aucun ennemi précis, ne protège à l’avance aucun État particulier et affirme défendre le droit international contre tout violateur. Elle suppose que toutes les puissances pertinentes partagent un intérêt commun à résister à l’agression et accepteront des risques comparables lorsqu’une agression se produira. Dans la pratique, l’application dépendait donc de l’humeur politique, de l’intérêt national et de la volonté des gouvernements d’interpréter chaque crise de la même manière.
Cette distinction reflétait une différence plus profonde entre les visions wilsonienne et européenne du conflit international. La diplomatie traditionnelle supposait que les intérêts nationaux entraient souvent en conflit et que l’art de gouverner consistait à les concilier par des incitations, des pénalités et l’équilibre. Wilson supposait que la discorde venait largement de mauvais calculs d’hommes d’État et que les peuples du monde avaient un intérêt naturel à l’harmonie. À Versailles, pourtant, la conduite des vainqueurs contredit son attente. Chaque grande puissance européenne défendit ses propres revendications, tandis que Wilson défendait des principes universels en partie parce que les intérêts territoriaux directs des États-Unis se situaient hors d’Europe.
L’influence des idéaux de Wilson fut la plus forte en Grande-Bretagne, le pays doté de la tradition d’équilibre des puissances la plus ancienne. Les dirigeants britanniques utilisèrent d’abord le langage wilsonien pour préserver le soutien américain pendant la guerre, mais dans les années 1920 et 1930 la sécurité collective était devenue une conviction réelle dans l’opinion publique britannique. Les défenseurs britanniques de la Société des Nations accordaient une confiance extraordinaire à l’opinion mondiale comme sanction ultime contre l’agression. Kissinger juge cette conversion décisive parce qu’elle rendit la Grande-Bretagne de plus en plus mal à l’aise avec les engagements concrets nécessaires au maintien du règlement.
La faiblesse de la sécurité collective apparaissait chaque fois qu’il fallait définir une agression et y résister. En Mandchourie, en 1932, la Société ne disposait d’aucun mécanisme de sanctions. Contre l’invasion italienne de l’Abyssinie, elle approuva des sanctions, mais évita l’embargo pétrolier sous la formule de « toutes les sanctions sauf la guerre ». Lorsque l’Autriche fut absorbée par l’Allemagne et que la Tchécoslovaquie fut détruite, la Société resta inactive. Son dernier acte fut d’exclure l’Union soviétique après l’attaque contre la Finlande en 1939, geste qui laissa la politique soviétique inchangée. Kissinger étend ce schéma aux Nations unies, capables d’offrir un forum et d’assurer des fonctions techniques. Face à l’agression d’une grande puissance, elles se heurtaient aux vetos, à la peur et aux intérêts divergents qui bloquaient l’action commune.
La guerre du Golfe de 1991, dans son interprétation, confirma le point plutôt qu’elle ne le réfuta. Les Nations unies ratifièrent l’action contre l’Irak, mais les États-Unis avaient déjà déployé une force majeure et transformé la coalition en entreprise dirigée par Washington. La sécurité collective légitima une politique appuyée par la puissance ; elle ne créa pas elle-même la volonté et la capacité d’imposer la paix.
La victoire française et l’insécurité stratégique
Le pays le plus exposé par cette contradiction fut la France victorieuse. Ses dirigeants savaient que le traité de Versailles ne pouvait maintenir durablement la faiblesse allemande. Des règlements antérieurs avaient montré la rapidité avec laquelle les puissances vaincues pouvaient revenir dans le système diplomatique. Le jugement du maréchal Ferdinand Foch selon lequel Versailles était un armistice de vingt ans résumait la crainte française que la victoire n’ait fait que différer le problème allemand. La sécurité recherchée par la France partait de la peur que les restrictions du traité s’érodent à mesure que l’Allemagne se relèverait.
Au milieu des années 1920, même les planificateurs militaires britanniques reconnaissaient que l’Allemagne pouvait redevenir une menace et que la France serait vulnérable sans alliance avec une puissance de premier rang. Les dirigeants politiques britanniques rejetèrent cette conclusion. Ils voyaient de plus en plus la France comme la puissance continentale potentiellement dominante et l’Allemagne comme l’État lésé dont les griefs appelaient une conciliation. La France voulait une alliance militaire avec la Grande-Bretagne pour remplacer la garantie anglo-américaine disparue lorsque le Sénat des États-Unis avait refusé de ratifier le règlement de paix. La Grande-Bretagne traita au contraire la pression française sur la Rhénanie, les réparations et les alliances d’Europe orientale comme le signe d’une ambition française renouvelée.
Pour Kissinger, cette lecture était gravement erronée. La politique française était moins portée par l’arrogance que par la peur de la supériorité démographique, industrielle et stratégique de l’Allemagne. La Grande-Bretagne avait raison de penser qu’un ordre stable exigeait le retour final de l’Allemagne dans la communauté des nations. L’équilibre exigeait aussi autre chose que des concessions à l’Allemagne, car le rapport de forces se déplaçait régulièrement en faveur de Berlin. La France exagérait ce qu’elle pouvait obtenir par la contrainte, tandis que la Grande-Bretagne exagérait la force française et sous-estimait le potentiel révisionniste allemand. Pendant ce temps, l’Allemagne et l’Union soviétique se tenaient hors du système, nourrissaient du ressentiment contre le règlement et constataient de plus en plus clairement la division des démocraties victorieuses.
Les substituts manqués d’une alliance
La réticence britannique à défendre le règlement oriental approfondit la fracture. Les dirigeants britanniques doutaient de la justice et de la durabilité de la nouvelle carte, surtout dans les différends concernant la Pologne, Dantzig et la Haute-Silésie. Ils craignaient qu’une alliance avec la France ne les entraîne dans des querelles obscures, dans des régions instables où la responsabilité serait difficile à attribuer. Les discussions sur une alliance anglo-française devinrent ainsi moins un projet de sécurité qu’un instrument tactique par lequel la Grande-Bretagne espérait calmer la France et réduire la pression sur l’Allemagne.
La France tenta alors de transformer la sécurité collective en quelque chose qui ressemblait à une alliance contraignante. En 1923, la Société examina un traité d’assistance mutuelle qui permettrait au Conseil de la Société d’identifier un agresseur et d’obliger les membres à aider la victime, par la force si nécessaire, au moins dans leur région. Le dispositif comportait des clauses d’échappement et dépendait d’un désarmement préalable, ce qui le rendait contradictoire. Il impliquait que les États seraient protégés parce qu’ils avaient désarmé, non parce que leur survie importait à l’équilibre des puissances. Comme la victime d’une agression était généralement la partie la plus faible, le système risquait de récompenser la vulnérabilité sans créer de protection fiable.
Les États-Unis et l’Union soviétique refusèrent de participer, l’Allemagne ne fut pas consultée et la Grande-Bretagne recula lorsqu’il devint clair que de telles obligations pourraient s’appliquer dans tout son empire. Le protocole de Genève de 1924 tenta une autre formule en imposant l’arbitrage et en définissant l’agression par le refus d’arbitrer, le refus d’accepter un règlement ou le recours à la guerre. Il échoua pour la même raison. La Grande-Bretagne voyait dans le protocole un moyen d’attirer la France vers le désarmement, tandis que la France y voyait une voie vers l’assistance mutuelle. Il allait trop loin pour la Grande-Bretagne et pas assez loin pour la France.
Ces expériences révélèrent l’abstraction débilitante de l’ordre d’après-guerre. Les démocraties tentèrent de faire dépendre la résistance à l’agression de définitions juridiques, de procédures d’arbitrage et de calendriers de désarmement, tout en évitant les engagements géopolitiques précis qui avaient traditionnellement protégé les régions vulnérables. La Grande-Bretagne continuait d’inventer des formules de sécurité collective parce qu’elles paraissaient moins contraignantes qu’une alliance avec la France. La France continuait de les poursuivre parce qu’elle n’avait aucun autre moyen de rechercher le soutien britannique. Le résultat fut un sentiment croissant que Versailles ne pouvait pas se défendre lui-même, dans un contexte dépourvu de sécurité et de désarmement réels.
Désarmement, réparations et érosion de Versailles
Les clauses de désarmement de Versailles aggravèrent la division anglo-française et facilitèrent finalement le retour de l’Allemagne à la parité militaire. Les Alliés imposèrent des limites militaires à l’Allemagne sans créer de vérification efficace. La Commission militaire interalliée de contrôle pouvait demander des informations à l’Allemagne. Son mandat excluait un droit indépendant d’inspection, et elle fut dissoute en 1926. Les violations allemandes commencèrent donc bien avant qu’Hitler ne répudie ouvertement le traité. Dans le même temps, les dirigeants allemands soutenaient que leur propre désarmement n’avait été que la première étape du désarmement général promis par le traité, et ils obtinrent de la sympathie britannique pour cette revendication.
L’argument plaça la France dans une position impossible. La Grande-Bretagne pouvait réduire son armée sans mettre en danger sa sécurité essentielle parce qu’elle reposait sur la puissance navale. La France dépendait d’une grande armée permanente pour compenser la population et la base industrielle supérieures de l’Allemagne. La pression en faveur du désarmement français ou du réarmement allemand inversait donc les conséquences militaires de la victoire alliée. Lorsque Hitler arriva au pouvoir, soutient Kissinger, les clauses militaires s’effondraient déjà et l’avantage géopolitique sous-jacent de l’Allemagne devenait visible.
Les réparations créèrent un schéma semblable de moralisme, d’impraticabilité et de retard. Les vainqueurs antérieurs avaient imposé des indemnités parce qu’ils avaient gagné. Après 1919, les Alliés se sentirent obligés de justifier moralement les réparations par l’article 231, la clause de culpabilité de guerre, tout en repoussant le montant réel à des commissions d’experts ultérieures. Cette combinaison fut politiquement désastreuse : la clause enflamma l’opinion allemande, et le montant encore indéterminé ouvrit des années de négociation pendant lesquelles le levier des vainqueurs déclina sans cesse.
Lorsque le chiffre des réparations fut finalement fixé en 1921 à 132 milliards de marks-or, il était trop élevé pour être réaliste. L’Allemagne invoqua l’insolvabilité, et aucun gouvernement démocratique allemand n’aurait pu survivre à l’acceptation complète des conditions. Son premier paiement, en 1921, fut effectué en imprimant des marks papier et en les vendant contre des devises, méthode qui accéléra l’inflation tout en transférant peu de richesse réelle. À la fin de 1922, l’Allemagne demanda un moratoire de quatre ans. Comme il n’existait aucun mécanisme d’exécution pour les réparations ni de vérification pour le désarmement, Versailles était devenu, selon la formule de Kissinger, moins un ordre qu’une sorte de guérilla internationale.
L’appel de Lloyd George à la conférence de Gênes en 1922 était une tentative raisonnable de traiter les réparations, les dettes de guerre et le redressement européen comme un seul problème. Gênes invita pourtant l’Allemagne et l’Union soviétique dans la diplomatie sans résoudre la méfiance qui les entourait. La France refusa que les réparations soient pleinement inscrites à l’ordre du jour parce qu’elle craignait des pressions pour réduire ses revendications. L’Allemagne voulait un allègement, et le gouvernement soviétique redoutait que les Alliés ne lient les dettes tsaristes aux réparations allemandes d’une manière préjudiciable à Moscou. Au lieu de restaurer l’ordre, la conférence créa le cadre dans lequel les deux puissances exclues pouvaient se trouver.
Coexistence soviétique et retour de la Realpolitik
Kissinger traite l’Union soviétique comme un nouveau type d’acteur diplomatique, comparable à la France révolutionnaire par sa force de rupture, mais plus radical dans son ambition. Les bolcheviks voulaient changer le caractère de l’État. Leur idéologie envisageait aussi la disparition éventuelle de l’État lui-même. Les premiers dirigeants soviétiques croyaient que la révolution mondiale suivrait bientôt la Révolution russe, si bien qu’ils disposaient de peu de théorie pour mener une politique étrangère ordinaire entre États souverains. Trotski imagina d’abord la diplomatie comme une tribune pour publier les traités secrets, lancer des appels révolutionnaires et discréditer les gouvernements capitalistes.
Les réalités de la puissance imposèrent un ajustement rapide. À Brest-Litovsk, en 1918, Trotski tenta d’éviter à la fois la paix et la poursuite de la guerre par la formule « ni guerre ni paix ». L’Allemagne répondit par de nouvelles opérations militaires plutôt que par un débat idéologique. Lénine soutint que la Russie révolutionnaire ne pouvait pas miser sa survie sur l’arrivée incertaine de la révolution en Allemagne. Les bolcheviks acceptèrent les dures conditions allemandes parce que l’alternative était la destruction. Cette expérience créa la doctrine soviétique de la coexistence pacifique, mais Kissinger souligne que la doctrine était tactique plutôt qu’une conversion à la paix permanente. La coexistence signifiait utiliser les divisions entre puissances capitalistes jusqu’à ce que le rapport de forces devienne plus favorable.
En 1920, les dirigeants soviétiques avaient reconnu qu’un modus vivendi avec le capitalisme était nécessaire pour le moment. La survie devint l’objectif immédiat, et l’intérêt national réapparut dans le langage révolutionnaire. La guerre russo-polonaise aiguisait ensuite les griefs soviétiques. L’avance polonaise vers Kiev fut repoussée, mais le règlement final laissa à la Pologne des territoires à l’est de la ligne Curzon, tandis que l’Allemagne gardait rancune des gains polonais en Haute-Silésie et du corridor vers la Baltique. La Pologne antagonisa ainsi ses deux voisins historiques. L’Union soviétique perdit aussi la plupart des anciennes marges frontalières tsaristes dans la Baltique, en Finlande, en Bessarabie et le long de la frontière turque, même si elle rétablit plus tard son contrôle sur l’Ukraine et la Géorgie.
L’Allemagne parvint à des conclusions parallèles. Le général Hans von Seeckt voyait la Pologne comme une création de l’Entente et estimait que l’Allemagne n’avait aucun intérêt à l’aider contre la Russie soviétique. Le nouveau règlement oriental, censé contenir à la fois l’Allemagne et la Russie, leur donna au contraire un adversaire commun et des griefs semblables. Après Versailles, elles étaient séparées par des États faibles, exclues des conseils internes du règlement et unies par le ressentiment envers l’ordre imposé par les vainqueurs.
Rapallo et la logique des exclus
Le traité de Rapallo de 1922 naquit de l’échec de la conférence de Gênes et de la mauvaise gestion, par les Alliés occidentaux, des deux puissances parias. Le ministre soviétique des Affaires étrangères, Gueorgui Tchitcherine, présenta la coexistence pacifique dans un langage de collaboration économique entre systèmes sociaux différents, tout en proposant de vastes plans de désarmement et des dispositifs internationaux que les gouvernements démocratiques ne pouvaient ni appliquer ni écarter facilement. Cette technique permettait à Moscou de paraître pacifique, de séduire l’opinion publique occidentale et de compliquer toute tentative d’organiser un front anticommuniste.
À Gênes, la délégation allemande fut elle aussi traitée comme extérieure. Les demandes allemandes de réunions avec Lloyd George furent repoussées, tandis que la France proposait des consultations avec la Grande-Bretagne et l’Union soviétique dont l’Allemagne serait exclue. L’Allemagne et l’Union soviétique craignaient toutes deux d’être utilisées l’une contre l’autre dans un règlement sur les dettes et les réparations. Lorsque l’adjoint de Tchitcherine invita les Allemands à Rapallo le 16 avril 1922, l’occasion convenait aux deux parties. L’accord établit des relations diplomatiques, renonça aux revendications mutuelles et accorda le traitement de la nation la plus favorisée.
Rapallo devint bientôt le symbole du danger d’une coopération soviéto-allemande. En moins d’un an, les deux pays discutaient d’arrangements militaires et économiques secrets. Kissinger traite néanmoins le traité comme à la fois accidentel et structurellement préparé. Il fut accidentel parce qu’aucun des deux camps n’avait planifié ce moment exact. Il était structurellement préparé parce que Versailles avait exclu les deux plus grandes puissances continentales, démembré leurs marges frontalières, placé entre elles des États faibles et hostiles et leur avait donné de puissantes incitations à réviser le règlement oriental.
Les démocraties occidentales furent myopes, mais Kissinger souligne que leurs choix étaient devenus redoutables une fois Versailles rédigé. Empêcher la coopération soviéto-allemande aurait exigé que la Grande-Bretagne et la France concluent un marché sérieux avec l’une des deux puissances exclues. Un accord avec l’Allemagne aurait exigé de réviser l’Europe orientale et peut-être d’accepter le réarmement allemand. Un accord avec l’Union soviétique aurait exigé des concessions dans la même région et la volonté de traiter la Russie bolchevique comme partenaire stratégique. Les vainqueurs n’avaient ni l’unité ni le courage de telles décisions. L’ordre de l’entre-deux-guerres resta donc une construction fragile, soutenue par des formules juridiques, une coopération hésitante et l’espoir que les puissances hostiles resteraient isolées. Au bout du compte, Hitler et Staline détruiraient ce château de cartes en se partageant l’Europe orientale plutôt qu’en rejoignant une coalition l’un contre l’autre.
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