L’image de couverture inscrit ce résumé de chapitre dans l’étude plus large de Kissinger sur la diplomatie et l’ordre international.
En 1994, Henry Kissinger a publié le livre Diplomatie. Il était un diplomate érudit et renommé qui a servi en tant que Conseiller à la Sécurité Nationale des États-Unis et Secrétaire d’État. Son livre offre un vaste panorama de l’histoire des affaires étrangères et de l’art de la diplomatie, avec un accent particulier sur le XXe siècle et le monde occidental. Kissinger, connu pour son alignement avec l’école réaliste des relations internationales, explore les concepts de l’équilibre des pouvoirs, de la raison d’État, et de la Realpolitik à travers différentes époques.
Son travail a été largement salué pour son envergure et sa complexité. Cependant, il a également été critiqué pour son accent sur les individus plutôt que sur les forces structurelles, et pour présenter une vision réductrice de l’histoire. De plus, les critiques ont également souligné que le livre se concentre excessivement sur le rôle individuel de Kissinger dans les événements, en exagérant potentiellement son impact. Quoi qu’il en soit, ses idées méritent d’être considérées.
Cet article présente un résumé des idées de Kissinger dans le quinzième chapitre de son livre, intitulé "L’Amérique à nouveau dans l’arène: Franklin Delano Roosevelt".
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Le leadership de Roosevelt et le contexte isolationniste
Kissinger présente Roosevelt comme l’un des rares présidents dont le leadership personnel a changé le cours de l’histoire américaine. Roosevelt hérita d’un pays ébranlé par la Grande Dépression et profondément hostile aux engagements internationaux associés à la Première Guerre mondiale. Dans le même temps, les démocraties semblaient faibles à l’étranger, tandis que les régimes antidémocratiques paraissaient énergiques et déterminés. Roosevelt restaura d’abord la confiance intérieure ; puis la crise mondiale l’obligea à défendre les valeurs démocratiques au-delà de l’hémisphère occidental.
Le chapitre insiste sur les qualités qui rendaient Roosevelt apte à cette tâche. Il avait été secrétaire adjoint à la Marine sous Wilson et candidat démocrate à la vice-présidence en 1920, mais sa préparation la plus profonde vint après la poliomyélite qui le frappa en 1921. Kissinger souligne la volonté de Roosevelt lorsqu’il maîtrisa l’apparence publique de mobilité et de dignité. La même discipline façonna un style politique fondé sur le charme, la distance et le contrôle.
Roosevelt apparaît à la fois comme visionnaire et manipulateur. S’appuyant sur Isaiah Berlin, Kissinger reconnaît la dureté et le cynisme de Roosevelt, mais il soutient que ces défauts furent compensés par l’imagination politique, le courage et la compréhension des forces nouvelles du XXe siècle. Roosevelt gouvernait davantage par instinct que par analyse et utilisait souvent l’ambiguïté comme méthode. Il vit les dangers avant que la plupart des Américains ne les acceptent, mais il comprit aussi qu’un président trop en avance sur la société deviendrait sans pertinence. Sa tâche consistait donc à conduire le public, le Congrès et le langage hérité de la politique étrangère américaine vers la politique que la nécessité imposait selon lui.
Des principes sans application dans les années 1920
L’ampleur de l’accomplissement de Roosevelt devient claire dans le tableau que Kissinger dresse de l’état d’esprit américain de l’entre-deux-guerres. Les Américains continuaient de parler en termes universels : liberté, diplomatie ouverte, morale démocratique, règlement pacifique et consensus international. Pourtant, ces principes justifiaient de plus en plus le retrait. Les États-Unis avaient encore du mal à croire que des événements extérieurs à l’hémisphère occidental puissent menacer leur sécurité. Versailles paraissait vindicatif, les réparations contre-productives et la diplomatie européenne moralement compromise.
Cette désillusion réduisit l’écart entre internationalistes et isolationnistes. Les internationalistes pouvaient soutenir la Société des Nations en théorie, mais ils rejetaient les mesures d’application et insistaient sur la priorité de la doctrine Monroe. Les isolationnistes poussaient la même logique plus loin en affirmant que la Société menaçait à la fois l’autonomie hémisphérique et le non-engagement à l’étranger. En pratique, les deux camps soutenaient l’arbitrage, le désarmement et les déclarations générales de principe seulement lorsqu’ils n’exigeaient aucune application.
La conférence navale de Washington de 1921-1922 révéla l’écart entre principe et engagement. Elle limita les armements navals, confirma les États-Unis comme grande puissance du Pacifique aux côtés du Japon et produisit le traité des Quatre Puissances entre le Japon, les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France. Pourtant, le président Harding et le secrétaire d’État Charles Evans Hughes assurèrent au Sénat que le traité n’imposait aucune obligation d’utiliser la force, et le Sénat ajouta des réserves en ce sens. Kissinger présente cela comme une proposition extraordinaire : un traité solennel ne produisait aucune conséquence pratique s’il était violé.
Le pacte Kellogg-Briand répéta le même schéma. Les dirigeants américains célébrèrent la renonciation à la guerre par des dizaines de nations, mais ils rejetèrent les définitions de l’agression, les sanctions et les mécanismes d’application. Kellogg et Stimson comptaient sur l’opinion publique mondiale comme sanction. Le Sénat approuva le Pacte tout en préservant la légitime défense, la doctrine Monroe et l’absence de toute obligation d’aider les victimes. Les États-Unis voulaient le crédit moral des principes universels sans les charges nécessaires pour les défendre.
La dépendance européenne et le juridisme américain
Kissinger oppose l’isolationnisme américain à l’ancienne « splendide isolation » britannique. La Grande-Bretagne s’était tenue à l’écart des querelles européennes ordinaires, mais elle acceptait que sa sécurité dépende de l’équilibre européen des puissances et se préparait à défendre cet équilibre. Les États-Unis, à l’inverse, n’acceptèrent jamais l’équilibre des puissances comme légitime ou nécessaire. Ils se voyaient protégés par la géographie et la supériorité morale, et lorsqu’ils agissaient internationalement, ils préféraient les formules publiques, juridiques et idéologiques à l’engagement diplomatique quotidien.
Le résultat fut dommageable pour l’Europe. La France et les nouveaux États d’Europe orientale se méfiaient des idées américaines de sécurité collective, mais ils savaient que l’Allemagne n’avait été vaincue qu’avec l’aide américaine. La Grande-Bretagne adopta de plus en plus le langage moral américain, tout en ayant peu d’expérience pour élaborer une politique sur cette base. L’effet pratique fut un double veto : la France n’agirait pas sans la Grande-Bretagne, et la Grande-Bretagne n’agirait pas contre des opinions fortement ancrées à Washington, alors même que Washington insistait sur son refus de risquer une guerre pour des questions européennes.
L’invasion japonaise de la Mandchourie en 1931 annonça la crise à venir. Les États-Unis condamnèrent l’action japonaise, mais refusèrent l’application collective. Stimson annonça plutôt que les États-Unis ne reconnaîtraient pas les changements territoriaux obtenus par la force. À l’époque, cette politique paraissait évasive. Entre les mains de Roosevelt une décennie plus tard, elle devint une arme, car les États-Unis invoquèrent la non-reconnaissance en 1941 pour exiger que le Japon se retire de Mandchourie et de ses autres conquêtes.
Hitler devint chancelier allemand le 30 janvier 1933, et Roosevelt entra en fonction un peu plus de quatre semaines plus tard. Pourtant, le premier mandat de Roosevelt répéta surtout les formules de l’entre-deux-guerres. Il proposa d’abolir les armes offensives et de renoncer à l’invasion territoriale, l’opinion publique servant de nouveau de remède implicite, même si l’Allemagne avait déjà quitté la Conférence du désarmement. Dans le même temps, la commission Nye et une littérature révisionniste populaire diffusèrent l’idée que les États-Unis étaient entrés dans la Première Guerre mondiale à cause des fabricants d’armes et de manipulations plutôt que pour des intérêts stratégiques. Le Congrès répondit par les lois de neutralité de 1935-1937, qui interdisaient les prêts et les ventes d’armes aux belligérants et appliquaient les mêmes restrictions aux agresseurs et aux victimes. La neutralité devint un concept juridique détaché de l’équilibre stratégique.
Le discours de la quarantaine et les limites de l’éducation du public
Après sa réélection triomphale de 1936, Roosevelt commença à dépasser les formules héritées. Kissinger soutient que Roosevelt, malgré ses préoccupations intérieures, comprenait le défi des dictateurs plus clairement que tout dirigeant européen à l’exception de Churchill. Sa première tâche était d’énoncer un engagement moral envers les démocraties sans provoquer un retour de bâton qui fermerait ses options. Le résultat fut le discours de la quarantaine du 5 octobre 1937, prononcé sur fond d’agression japonaise en Chine et d’Axe Berlin-Rome. Roosevelt avertit que l’illégalité mondiale se répandait et suggéra que les agresseurs pourraient devoir être mis en quarantaine.
Le discours était délibérément ambigu. Roosevelt ne définit pas la quarantaine et ne nomma aucune mesure précise, car une action concrète aurait heurté les lois de neutralité. Les isolationnistes comprirent néanmoins le danger pour leur position, puisque distinguer les nations pacifiques des nations belliqueuses impliquait que la neutralité ne pouvait plus traiter tous les belligérants de la même manière. Roosevelt refusa de nier qu’il avait une nouvelle approche. Il laissa plutôt entendre que des mesures allant au-delà de la condamnation morale pourraient être possibles, tout en refusant de les identifier. Kissinger y voit un Roosevelt caractéristique : l’homme d’État avertissait du danger, tandis que le chef politique gardait ses options ouvertes face à un public divisé.
Roosevelt tenta ensuite de parler à plusieurs publics à la fois. Dans une causerie au coin du feu du 12 octobre 1937, il mit l’accent sur la paix et la coopération tout en laissant entendre que son expérience sous Wilson lui avait appris à la fois ce qu’il fallait faire et ce qu’il fallait éviter. Kissinger interprète cela comme l’intention de poursuivre des fins wilsoniennes par des méthodes plus réalistes. En privé, Roosevelt dit au colonel Edward House que fermer les portes de l’Amérique rendrait la guerre plus dangereuse, parce que les États-Unis devraient utiliser leur influence contre l’agression qui s’étendait.
La réaction hostile imposa la prudence. En janvier 1938, la Chambre faillit adopter un amendement constitutionnel exigeant un référendum national avant toute déclaration de guerre, sauf en cas d’invasion. Roosevelt intervint personnellement pour l’arrêter. Il atténua ensuite les réponses américaines à l’Anschluss et nia à plusieurs reprises, pendant la crise de Munich, que les États-Unis rejoindraient un front uni contre Hitler. Même ses messages de septembre 1938 à Neville Chamberlain encouragèrent une conférence qui, dans ces circonstances, augmenta la pression sur la Tchécoslovaquie pour qu’elle cède.
Munich et le tournant vers le soutien matériel
Munich marqua le tournant de l’alignement de Roosevelt sur les démocraties européennes. Dès lors, selon Kissinger, l’engagement de Roosevelt à contrecarrer les dictateurs devint inexorable, même s’il devait encore avancer étape par étape. L’épisode définit aussi la conception kissingerienne du leadership démocratique. Un dirigeant qui se contente de refléter l’opinion publique gagne une popularité temporaire au détriment de l’avenir, tandis qu’un dirigeant qui avance trop loin devant le public devient sans pertinence. La grandeur de Roosevelt résida dans sa capacité à éduquer le public tout en acceptant la solitude et la ruse nécessaires pour franchir cette distance.
Moins d’un mois après Munich, Roosevelt revint au thème de l’agression et demanda un renforcement des défenses américaines. Publiquement, il continuait d’approuver le désarmement en principe, mais il affirmait que la prudence exigeait des armes tant que d’autres nations s’armaient massivement. En secret, il alla plus loin. À la fin d’octobre 1938, il proposa que des usines d’assemblage d’avions britanniques et français soient installées au Canada, près de la frontière américaine, les États-Unis fournissant les pièces et l’assemblage final ayant lieu hors du territoire américain. Le plan échoua parce qu’un projet d’une telle ampleur ne pouvait rester secret. Il montra néanmoins que le soutien de Roosevelt à la Grande-Bretagne et à la France ne serait limité que là où le Congrès et l’opinion publique ne pourraient être contournés ou surmontés.
Au début de 1939, Roosevelt identifia l’Italie, l’Allemagne et le Japon comme des nations agressives. Après l’occupation de Prague par l’Allemagne, il soutint que l’indépendance des petites nations affectait la sécurité et la prospérité américaines, et que la puissance aérienne et l’interdépendance économique avaient rendu la doctrine Monroe insuffisante. Son message d’avril 1939 demandant à Hitler et Mussolini des assurances qu’ils n’attaqueraient pas une longue liste de pays fut tourné en ridicule par Hitler. Il servit pourtant le but politique de Roosevelt. En ne demandant des assurances qu’aux dictateurs, il plaça sur eux le stigmate de l’agression devant le public américain.
Roosevelt avança aussi vers la coopération militaire. En avril 1939, un arrangement anglo-américain permit à la Royal Navy de se concentrer dans l’Atlantique tandis que les États-Unis transféraient une grande partie de leur flotte vers le Pacifique. Cette division du travail impliquait une responsabilité américaine pour les possessions britanniques en Asie face au Japon. Des isolationnistes comme Arthur Vandenberg continuaient d’affirmer que les océans protégeaient les États-Unis et que l’Amérique ne pouvait pas devenir le gendarme du monde. Les événements réduisirent néanmoins l’espace entre la sympathie pour les victimes et l’engagement stratégique.
De la neutralité à l’arsenal de la démocratie
Lorsque l’Allemagne envahit la Pologne et que la Grande-Bretagne déclara la guerre le 3 septembre 1939, Roosevelt dut invoquer les lois de neutralité. Dans le même temps, il entreprit de les réviser pour permettre à la Grande-Bretagne et à la France d’acheter des armes américaines. Le Congrès avait rejeté la révision plus tôt cette année-là, mais après le début de la guerre Roosevelt obtint l’adoption de la quatrième loi de neutralité en novembre 1939. Elle autorisait les belligérants à acheter des armes s’ils payaient comptant et les transportaient dans leurs propres navires ou dans des navires neutres. Comme le blocus britannique signifiait que seules la Grande-Bretagne et la France pouvaient le faire de manière réaliste, la neutralité devint de plus en plus technique.
Pendant la drôle de guerre, beaucoup d’Américains supposèrent que l’aide matérielle suffirait. L’armée française, la ligne Maginot et la Royal Navy étaient censées contenir l’Allemagne par la guerre défensive et le blocus. Roosevelt envoya Sumner Welles en Europe en février 1940, en partie pour explorer des possibilités de paix, mais Kissinger interprète surtout la mission comme une démonstration adressée aux isolationnistes que Roosevelt recherchait la paix et comme un moyen d’assurer un rôle américain si un règlement apparaissait. L’attaque allemande contre la Norvège mit fin à cette possibilité.
L’effondrement de la France transforma la posture publique de Roosevelt. Le 10 juin 1940, le jour où l’Italie entra en guerre contre la France, le discours de Roosevelt à Charlottesville abandonna la neutralité formelle sauf de nom. Il dénonça Mussolini, promit une aide matérielle aux adversaires de la force et appela au réarmement américain. Kissinger traite ce discours comme un tournant : tout président aurait pu reconnaître la Royal Navy comme essentielle à l’hémisphère occidental une fois la Grande-Bretagne menacée de défaite, mais Roosevelt eut la volonté de pousser un pays isolationniste vers tout ce qui était nécessaire pour vaincre l’Allemagne nazie.
La politique de Roosevelt combinait des objectifs élevés, des tactiques détournées et une audace constitutionnelle. Kissinger souligne que beaucoup de ses actions se situaient près de la limite de la constitutionnalité, mais Roosevelt voyait que la marge de sécurité américaine se réduisait. Si l’Axe contrôlait l’Europe et l’Atlantique, les États-Unis feraient face à un monde stratégique transformé. En septembre 1940, il transféra cinquante vieux destroyers à la Grande-Bretagne en échange de droits de base dans des possessions britanniques de Terre-Neuve à l’Amérique du Sud. Les destroyers étaient plus immédiatement importants pour la Grande-Bretagne que les bases pour l’Amérique, ce qui rendait l’arrangement nettement non neutre. Roosevelt agit sans approbation du Congrès et au début d’une campagne présidentielle. Il augmenta aussi les dépenses de défense et obtint la conscription en temps de paix, même si le renouvellement étroit de la conscription en 1941 montra la force persistante de l’isolationnisme.
Le prêt-bail, les Quatre Libertés et la Charte de l’Atlantique
Après l’élection de 1940, Roosevelt chercha à supprimer l’exigence de paiement comptant qui limitait encore les achats britanniques. Dans une causerie au coin du feu, il appela les États-Unis à devenir l’« arsenal de la démocratie ». La loi de prêt-bail donna au président un large pouvoir discrétionnaire pour prêter, louer, vendre ou échanger des articles de défense avec tout gouvernement dont il jugeait la défense vitale pour celle des États-Unis. Cordell Hull défendit la mesure stratégiquement : sans aide américaine massive, la Grande-Bretagne pourrait tomber et un contrôle hostile de l’Atlantique menacerait l’hémisphère occidental.
Les isolationnistes comprirent les implications. Robert Taft soutint que si la survie de la Grande-Bretagne était indispensable, l’Amérique ne pouvait éviter la guerre que si la Grande-Bretagne pouvait vaincre Hitler seule, ce que Churchill ne croyait pas. L’America First Committee organisa l’opposition, et Vandenberg avertit que le prêt-bail plaçait les États-Unis sur un chemin dont ils ne pourraient se retirer. Kissinger admet que Vandenberg saisissait la logique, mais il inverse le jugement : le monde avait imposé la nécessité, et le mérite de Roosevelt fut de la reconnaître.
Avant même l’adoption du prêt-bail, les planificateurs militaires britanniques et américains commencèrent à organiser les ressources et à préparer une éventuelle belligérance américaine. Les conversations ABC-1 supposaient que, si les États-Unis entraient en guerre, l’Allemagne recevrait la priorité. Roosevelt retint ses initiales formelles parce que les contraintes intérieures et constitutionnelles comptaient encore. Kissinger ne voit aucune ambiguïté dans son objectif. Les États-Unis se préparaient à entrer ; seul le moment restait indécis.
Roosevelt associa aussi la stratégie à un but moral. La conduite nazie effaçait de plus en plus la distinction entre combattre pour la sécurité américaine et combattre pour les valeurs américaines. En janvier 1941, Roosevelt énonça les Quatre Libertés : liberté d’expression, liberté de culte, liberté de vivre à l’abri du besoin et liberté de vivre à l’abri de la peur. Il comprenait que les Américains pouvaient se préparer à la guerre à cause du danger, mais qu’ils combattraient une guerre au nom d’idéaux. Il évita le langage de l’équilibre des puissances et rechercha une communauté mondiale compatible avec des idéaux démocratiques et sociaux.
Cette vision façonna la Charte de l’Atlantique, publiée après la rencontre de Roosevelt et Churchill au large de Terre-Neuve en août 1941. La Charte étendait les Quatre Libertés en incluant l’accès aux matières premières et la coopération internationale pour de meilleures conditions sociales. Kissinger souligne son caractère wilsonien : elle parlait de détruire la tyrannie nazie, de désarmer les nations agressives, de réduire les armements des peuples pacifiques et de fonder l’ordre d’après-guerre sur l’autodétermination. Elle ne contenait aucun dessein géopolitique. Pour Kissinger, cela révélait la nouvelle position de la Grande-Bretagne comme partenaire subalterne. Churchill avait surtout besoin de l’entrée américaine, si bien qu’il subordonna les préférences britanniques de long terme à la survie immédiate et accepta un cadre américain pour l’ordre d’après-guerre.
Le dernier passage vers la guerre
À la fin de 1941, les États-Unis avaient franchi une grande partie de la distance pratique vers la belligérance. En avril, Roosevelt autorisa l’occupation américaine du Groenland par un accord avec le représentant danois à Washington, même si le Danemark était sous occupation allemande. Il dit aussi à Churchill que des navires américains patrouilleraient l’Atlantique Nord à l’ouest de l’Islande et signaleraient l’emplacement de navires et d’avions potentiellement agresseurs. En juillet, des troupes américaines débarquèrent en Islande, remplaçant les forces britanniques, et Roosevelt déclara la zone partie du système de défense de l’hémisphère occidental sans approbation du Congrès.
La guerre navale devint bientôt explicite. Le 4 septembre 1941, le destroyer Greer fut torpillé alors qu’il signalait la position d’un sous-marin allemand à des avions britanniques. Roosevelt dénonça la piraterie allemande sans décrire pleinement les circonstances et ordonna à la Marine de couler à vue les sous-marins allemands ou italiens dans la zone de défense américaine. Pour Kissinger, les États-Unis étaient, à toutes fins pratiques, en guerre navale contre l’Axe.
Roosevelt augmenta simultanément la pression sur le Japon. Après l’occupation de l’Indochine par le Japon en juillet 1941, il mit fin au traité commercial américain avec le Japon, interdit les ventes de ferraille et encouragea le gouvernement néerlandais en exil à couper les exportations de pétrole depuis les Indes orientales néerlandaises. Les négociations commencèrent en octobre, mais Roosevelt ordonna aux négociateurs américains d’exiger que le Japon abandonne toutes ses conquêtes, y compris la Mandchourie, en invoquant l’ancienne doctrine de non-reconnaissance. Kissinger conclut que Roosevelt devait savoir que le Japon n’accepterait pas. Le 7 décembre 1941, le Japon attaqua Pearl Harbor. Quatre jours plus tard, Hitler déclara la guerre aux États-Unis, libérant Roosevelt pour concentrer la stratégie américaine sur l’Allemagne, l’ennemi qu’il avait toujours considéré comme principal.
L’entrée des États-Unis dans la guerre acheva l’entreprise diplomatique de Roosevelt. En moins de trois ans, il avait conduit un peuple profondément isolationniste dans une lutte mondiale. L’opinion publique avait changé brutalement : aussi tard qu’en mai 1940, la plupart des Américains préféraient préserver la paix plutôt que vaincre les nazis, mais en décembre 1941 les proportions s’étaient inversées. Roosevelt ne recherchait pas la guerre pour elle-même. Kissinger soutient qu’il recherchait la défaite du nazisme, et qu’en 1941 cette défaite exigeait la belligérance américaine.
La soudaineté ressentie par les Américains après Pearl Harbor reflétait leur expérience limitée des engagements de sécurité au-delà de l’hémisphère occidental, leur croyance que les démocraties européennes pourraient gagner seules et leur faible compréhension de la diplomatie précédant l’attaque japonaise et la déclaration de guerre de Hitler. Les décisions de l’Axe résolurent le dernier dilemme politique de Roosevelt. Si le Japon s’était limité à l’Asie du Sud-Est et si Hitler avait évité de déclarer la guerre, Roosevelt aurait fait face à une tâche plus difficile, mais Kissinger laisse peu de doute sur le fait qu’il aurait trouvé un moyen d’engager les États-Unis. Roosevelt croyait que l’avenir de la liberté et la sécurité américaine étaient liés.
Le chapitre se termine en pesant les méthodes de Roosevelt face aux attentes ultérieures de franchise présidentielle. Kissinger reconnaît que les générations suivantes ont exigé plus d’ouverture des chefs de l’exécutif. Pourtant, il compare Roosevelt à Lincoln dans sa capacité à sentir que la survie des valeurs du pays était en jeu et que l’histoire jugerait le résultat de décisions solitaires plus sévèrement que la pureté procédurale de l’hésitation. Le passage de Roosevelt de la neutralité à la guerre connut un tel succès que les générations ultérieures tiennent souvent sa sagesse pour acquise. Pour Kissinger, c’est la mesure de la dette envers Roosevelt : il rendit l’engagement permanent des États-Unis apparemment inévitable seulement après avoir porté le pays à travers la distance politique et morale qui le rendit possible.
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