L’image de couverture inscrit ce résumé de chapitre dans l’étude plus large de Kissinger sur la diplomatie et l’ordre international.
En 1994, Henry Kissinger a publié le livre Diplomatie. Il était un diplomate érudit et renommé qui a servi en tant que Conseiller à la Sécurité Nationale des États-Unis et Secrétaire d’État. Son livre offre un vaste panorama de l’histoire des affaires étrangères et de l’art de la diplomatie, avec un accent particulier sur le XXe siècle et le monde occidental. Kissinger, connu pour son alignement avec l’école réaliste des relations internationales, explore les concepts de l’équilibre des pouvoirs, de la raison d’État, et de la Realpolitik à travers différentes époques.
Son travail a été largement salué pour son envergure et sa complexité. Cependant, il a également été critiqué pour son accent sur les individus plutôt que sur les forces structurelles, et pour présenter une vision réductrice de l’histoire. De plus, les critiques ont également souligné que le livre se concentre excessivement sur le rôle individuel de Kissinger dans les événements, en exagérant potentiellement son impact. Quoi qu’il en soit, ses idées méritent d’être considérées.
Cet article présente un résumé des idées de Kissinger dans le troisième chapitre de son livre, intitulé "De l’universalité à l’équilibre : Richelieu, Guillaume d’Orange et Pitt".
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De la monarchie universelle au système fragmenté des États
Kissinger commence par situer le système de l’équilibre des puissances dans les décombres de l’aspiration médiévale à l’universalité. L’Europe médiévale avait hérité de Rome et de l’Église catholique l’idée selon laquelle l’ordre terrestre devait refléter l’ordre céleste. Elle imaginait un seul Dieu au ciel, un seul empereur dans le monde séculier et un seul pape à la tête de l’Église universelle. Si le Saint-Empire romain avait centralisé les territoires féodaux d’Allemagne et d’Italie du Nord, la France et l’Angleterre auraient affronté une structure continentale écrasante.
Cette issue ne s’est jamais réalisée. Une partie de l’explication était pratique : les communications et les transports pouvaient difficilement soutenir un pouvoir centralisé sur des territoires aussi variés. La raison plus profonde était constitutionnelle et religieuse. En Europe occidentale, le pape et l’empereur revendiquaient des formes d’autorité différentes, et aucun ne pouvait absorber complètement l’autre. Leur rivalité donnait aux seigneurs féodaux un espace pour négocier, contourner l’obéissance et élargir leur autonomie. L’Europe centrale est ainsi devenue une mosaïque de juridictions séculières et ecclésiastiques. Duchés, comtés, villes et évêchés fonctionnaient avec une autonomie pratique. L’empereur conservait le langage du pouvoir universel, mais la machine de la monarchie universelle avait disparu.
Les Habsbourg ont brièvement semblé capables d’inverser cette fragmentation. En obtenant au XVe siècle une prétention presque permanente à la couronne impériale, puis en acquérant la couronne d’Espagne par mariage dynastique, ils ont réuni des ressources capables de transformer les prétentions impériales en réalité politique. Sous Charles Quint, dans la première moitié du XVIe siècle, un empire d’Europe centrale dirigé par les Habsbourg a paru possible. Il aurait uni l’Allemagne et l’Autriche à l’Italie du Nord, aux Pays-Bas, à la Hongrie, à la Bohême et à certaines parties de la France orientale. Une telle formation aurait empêché l’émergence d’un équilibre européen en donnant à une seule dynastie les moyens de dominer le continent.
Pourtant, la Réforme a miné ce projet au moment où la puissance des Habsbourg semblait la plus redoutable. Lorsque la Papauté avait été forte, elle avait rivalisé avec l’empereur ; affaiblie par la révolte protestante, elle lui a nui d’une autre manière. Les princes protestants ne voyaient plus l’obéissance à l’empereur Habsbourg comme un devoir religieux. À leurs yeux, l’empereur apparaissait moins comme l’agent de Dieu que comme un souverain autrichien lié à une autorité pontificale compromise. Leur rupture avec Rome est donc devenue à la fois religieuse et politique. L’effondrement de l’unité a forcé les États émergents à chercher de nouveaux principes d’indépendance et de diplomatie.
Ces principes étaient la raison d’État et l’équilibre des puissances. La raison d’État affirmait que le bien-être de l’État justifiait les moyens nécessaires pour l’assurer, remplaçant la morale chrétienne universelle par l’intérêt national. L’équilibre des puissances offrait une consolation plus large : si chaque État poursuivait son propre intérêt, les autres pourraient empêcher la domination et préserver la liberté générale. Dans le récit de Kissinger, les deux doctrines dépendaient l’une de l’autre. La raison d’État expliquait pourquoi les États agissaient pour eux-mêmes ; l’équilibre des puissances expliquait comment ces actions égoïstes pouvaient être empêchées de finir en empire.
Richelieu et la sécularisation de la politique française
La France avait la raison la plus forte de développer la nouvelle approche. Elle était déjà l’un des premiers États-nations d’Europe, mais elle était aussi encerclée par la puissance des Habsbourg. L’Espagne se trouvait au sud, l’influence espagnole dominait l’Italie du Nord, la Franche-Comté se dressait à l’est et les Pays-Bas espagnols se trouvaient au nord. D’autres frontières exposées touchaient des territoires liés aux Habsbourg d’Autriche, notamment la Lorraine et des zones stratégiques le long du Rhin. Si l’Allemagne du Nord était elle aussi consolidée sous le pouvoir des Habsbourg, la France serait réduite à une position secondaire.
L’architecte de la réponse française fut Armand Jean du Plessis, cardinal de Richelieu, Premier ministre de 1624 à 1642. Kissinger le traite comme l’un des fondateurs du système étatique moderne parce qu’il fit de la raison d’État le principe opératoire de la politique étrangère française. La position de Richelieu était paradoxale. Comme cardinal catholique, il aurait pu être censé accueillir favorablement la Contre-Réforme et l’effort de l’empereur Habsbourg pour restaurer l’orthodoxie catholique. Comme homme d’État français, il voyait ce même effort comme un danger géopolitique. La tentative de Ferdinand II d’écraser le protestantisme et de renforcer le contrôle impérial sur l’Europe centrale menaçait d’entourer la France d’un empire Habsbourg rétabli.
La guerre de Trente Ans a fourni le cadre dans lequel la doctrine de Richelieu est devenue politique. La guerre a commencé à Prague en 1618 et a rapidement entraîné les territoires allemands dans une lutte entre camps protestant et catholique. Les armées danoise et suédoise sont intervenues, l’Allemagne a été dévastée et, en 1648, l’Europe centrale avait perdu une part catastrophique de sa population. Kissinger présente cette guerre comme le creuset dans lequel Richelieu a greffé la raison d’État sur la diplomatie européenne.
Le contrepoint de Richelieu était l’empereur Ferdinand II, dont la vision restait enracinée dans l’universalité religieuse. Ferdinand voyait sa mission séculière comme une obéissance à Dieu et traitait tout compromis avec le protestantisme comme une trahison du devoir divin. En 1629, après onze ans de guerre, il aurait pu assurer la prépondérance politique des Habsbourg en acceptant l’autonomie religieuse protestante et la possession des terres ecclésiastiques saisies. Il publia au contraire l’édit de Restitution, exigeant le retour des terres prises depuis 1555. Pour Kissinger, c’était le zèle qui l’emportait sur l’expédient. Ferdinand préserva la cohérence religieuse, mais il s’assura que le conflit continuerait.
Richelieu exploita cette ouverture. À l’intérieur, il réduisit le danger de guerre civile religieuse en accordant aux protestants français la liberté de culte par la grâce d’Alès de 1629. À l’extérieur, il subventionna les princes protestants allemands et Gustave-Adolphe de Suède contre l’empereur catholique. Plus tard, il était prêt à travailler même avec l’Empire ottoman si cela affaiblissait les Habsbourg. Ses alliances étaient jugées selon leur utilité pour la sécurité et la puissance de la France. La France restait officiellement catholique, mais sa politique étrangère traitait la religion comme un instrument plutôt que comme une règle contraignante.
En 1635, lorsque l’épuisement menaça de conduire la guerre à un compromis avant que la France n’ait atteint ses objectifs, Richelieu persuada Louis XIII d’entrer directement en guerre. Il avait passé des années à utiliser subventions et alliances pour faire pression sur les Habsbourg tout en préservant la force française. Une fois ces alliés incapables de continuer sans soutien français, Richelieu soutint que l’intervention ouverte était devenue nécessaire. Sa conduite illustrait une difficulté centrale de la raison d’État : le succès dépendait d’une mesure exceptionnellement précise de la puissance, du moment, des moyens et des fins. Kissinger lui attribue cette précision à un degré rare.
Le défi moral et le coût stratégique du succès de Richelieu
La politique de Richelieu provoqua des critiques parce qu’elle détachait la diplomatie des normes morales que beaucoup d’Européens jugeaient encore obligatoires. Jansenius condamna l’idée qu’un État périssable puisse l’emporter sur les revendications de la religion et de l’Église, tandis que Mathieu de Morgues accusa Richelieu de manipuler la religion à la manière de Machiavel. Ces critiques identifiaient l’essence de la révolution de Richelieu, mais elles ne la vainquirent pas. Les défenseurs de Richelieu répondirent que servir la France revenait à servir le catholicisme, parce que la France était la puissance catholique la plus pure. Daniel de Priezac poussa l’argument plus loin : si l’intention du roi était juste et si la sécurité de la France était en jeu, des moyens sévères pouvaient être excusés.
Kissinger insiste sur le fait que les critiques de Richelieu ne le comprenaient pas mal. Richelieu subordonnait bien la religion et la morale conventionnelle aux besoins de l’État. Son accomplissement consistait à utiliser les forces disponibles pour atteindre ses objectifs. Avec la paix de Westphalie en 1648, la France était devenue la puissance dominante en Europe. La raison d’État avait commencé à remplacer les prétentions morales universelles comme langage pratique de la diplomatie.
Les conséquences pour l’Europe centrale furent immenses. Richelieu empêcha les Habsbourg d’unifier l’Allemagne sous direction impériale, et Kissinger suggère qu’il retarda l’unification allemande d’environ deux siècles. Le Saint-Empire romain resta divisé entre plus de 300 entités souveraines, chacune menant sa propre politique étrangère. L’Allemagne se replia vers l’intérieur, demeura absorbée par des querelles dynastiques, devint le champ de bataille de guerres européennes ultérieures et manqua une grande partie de la première expansion européenne outre-mer. Lorsque l’Allemagne finit par s’unifier sous Bismarck, elle manquait d’une longue expérience dans la définition d’un intérêt national, carence que Kissinger relie à des catastrophes ultérieures.
Le succès de Richelieu comportait aussi un danger pour la France. Son analyse de l’encerclement par les Habsbourg était juste, mais la raison d’État n’avait pas de point d’arrêt naturel. Si l’intérêt de l’État justifiait la sécurité, il pouvait aussi justifier l’expansion au nom d’une sécurité accrue. Louis XIV hérita d’une France forte, d’une Allemagne divisée et d’une Espagne en déclin, mais il traita cette position comme une invitation à la conquête plutôt que comme une base de retenue. Le résultat fut la surextension. Les efforts français pour dominer l’Europe inquiétèrent les autres puissances et produisirent les coalitions qui bloquèrent l’hégémonie française.
Pendant deux siècles après Richelieu, la France resta le pays le plus influent d’Europe. Cependant, l’avantage dont Richelieu avait bénéficié disparut lorsque d’autres souverains adoptèrent des prémisses semblables. Ferdinand avait été limité par un principe religieux ; ses adversaires ultérieurs ne l’étaient pas. À mesure que tous les États apprenaient à raisonner en termes d’intérêt, la France entra dans un cycle d’expansion, de coalition et d’épuisement. La raison d’État expliquait la conduite individuelle, mais elle ne créait pas à elle seule l’ordre international. Elle pouvait conduire soit à la primauté, soit à l’équilibre, selon la capacité des autres à résister à l’État le plus fort.
L’équilibre des puissances comme pratique avant d’être une théorie
Kissinger souligne que l’équilibre des puissances n’a pas commencé comme un système pleinement conscient. Dans le monde inauguré par Richelieu, les États forts recherchaient l’avantage et les États plus faibles formaient des coalitions pour résister à la domination. Si la coalition était assez forte, l’équilibre apparaissait ; sinon, l’hégémonie suivait. L’Europe aurait pu devenir un empire français, un empire allemand ou un véritable équilibre. L’issue s’est réglée par des conflits répétés, et non par un accord sur une théorie abstraite.
Les philosophes du XVIIIe siècle décrivaient souvent l’équilibre des puissances de manière plus harmonieuse que les hommes d’État ne le pratiquaient. Voltaire imaginait l’Europe comme une république d’États partageant des principes de droit public et maintenant l’équilibre. Montesquieu traitait l’Europe comme un corps unique de parties interdépendantes, et Vattel écrivait que les négociations liaient des États indépendants pour l’ordre et la liberté. Kissinger soutient que ces auteurs confondaient le résultat avec l’intention. Les souverains européens ne menaient pas des guerres de succession et des luttes territoriales pour mettre en œuvre un ordre philosophique. Ils poursuivaient la sécurité dynastique, l’expansion territoriale et l’avantage immédiat.
Le système devint encore plus difficile à gérer parce que ses composantes changeaient sans cesse. L’Espagne et la Suède déclinèrent au rang de puissances secondaires. La Pologne se dirigea vers l’extinction. La Russie, absente de la paix de Westphalie, accéda au statut de grande puissance. La Prusse passa de l’insignifiance au même rang. L’Europe centrale demeurait affaiblie par la guerre de Trente Ans, et la France, la Russie et la Prusse s’engouffraient dans ce vide. Dans ces conditions, calculer l’équilibre devenait difficile parce que les forces relatives changeaient sans cesse.
La conquête de la Silésie par Frédéric le Grand aux dépens de l’Autriche montra la raison d’État sous sa forme pure de risque et de récompense. La Prusse entretenait des relations amicales avec l’Autriche et avait des obligations conventionnelles de respecter son intégrité territoriale, mais Frédéric jugea que l’occasion militaire et les circonstances diplomatiques favorisaient l’action. Il calcula comment l’Angleterre, la France, la Hollande, la Russie et d’autres puissances pourraient réagir. Il conclut ensuite que la résistance pouvait être maîtrisée ou neutralisée. La retenue morale comptait à peine. La conquête de la Silésie fit de la Prusse une grande puissance et déclencha les efforts d’autres États pour s’adapter à son ascension. La guerre de Succession d’Autriche de 1740 à 1748 et la guerre de Sept Ans de 1756 à 1763 montrèrent que les alliances se déplaçaient désormais selon des calculs immédiats plutôt que selon des principes permanents.
Même ainsi, l’équilibre est progressivement apparu parce qu’aucun État n’était assez fort pour imposer sa volonté à tous les autres. Ces guerres du XVIIIe siècle n’ont pas reproduit la dévastation des guerres de religion antérieures, en partie parce que les monarques absolus ne pouvaient pas mobiliser les sociétés aussi complètement que la religion, l’idéologie ou, plus tard, le gouvernement populaire. Leur portée fiscale et leur technologie militaire demeuraient limitées. L’équilibre fonctionnait par le conflit, mais le conflit restait assez borné pour que le système continue.
Guillaume d’Orange et le rôle britannique de balancier
Le facteur stabilisateur décisif fut l’ascension de l’Angleterre, puis de la Grande-Bretagne, comme gestionnaire de l’équilibre européen. L’Angleterre n’avait pas besoin d’expansion territoriale sur le continent. Son intérêt était d’empêcher qu’une seule puissance mobilise les ressources de l’Europe contre les îles Britanniques. Elle pouvait donc soutenir le camp le plus faible ou le plus menacé, ce qui faisait d’elle la grande puissance dont la raison d’État pointait vers l’équilibre plutôt que vers l’acquisition continentale.
Guillaume III donna à cette politique sa première forme durable. Né néerlandais et dirigeant les Pays-Bas comme stathouder, il avait déjà fait l’expérience des ambitions de Louis XIV avant de devenir roi d’Angleterre après la Glorieuse Révolution de 1688. L’Angleterre avait déposé le catholique Jacques II et s’était tournée vers le protestant Guillaume, marié à Marie, fille de Jacques. Avec lui, l’Angleterre importa un conflit continental centré sur les Pays-Bas espagnols, c’est-à-dire, approximativement, la Belgique actuelle. Pour Guillaume, le contrôle français des forteresses et des ports de cette région mettrait en danger l’indépendance néerlandaise, accroîtrait la domination française et finirait par menacer l’Angleterre elle-même.
Guillaume organisa donc la résistance à Louis XIV. Il comprenait que si la France obtenait l’Espagne et ses possessions, elle deviendrait une superpuissance hors d’atteinte de toute coalition. La Suède, l’Espagne, la Savoie, l’empereur autrichien, la Saxe, la République néerlandaise et l’Angleterre répondirent par la Grande Alliance. De 1688 à 1713, Louis XIV mena presque continuellement la guerre contre elle. La France resta l’État européen le plus fort, mais elle fut empêchée de devenir dominante. Pour Kissinger, c’était l’équilibre dans sa forme pratique classique : les États s’opposaient à la domination parce que leur survie l’exigeait.
La politique antifrançaise de Guillaume n’était ni ethnique ni sentimentale. Il était prêt à négocier avec Louis XIV lorsque la négociation servait l’équilibre, et il se serait opposé aux Habsbourg s’ils avaient été la menace principale. Son objectif était de maintenir un équilibre approximatif entre la France des Bourbons et les Habsbourg. Comme la France était devenue la puissance expansionniste après Richelieu, l’Angleterre s’aligna sur les Habsbourg contre Louis XIV.
L’opinion publique britannique n’accepta pas immédiatement ce rôle continental. Beaucoup d’Anglais pensaient qu’un État insulaire pouvait attendre qu’une menace devienne directe. Guillaume dut convaincre une société essentiellement isolationniste que sa sécurité dépendait de la prévention de la domination au-delà de la mer avant qu’elle n’atteigne la Grande-Bretagne. Avec le temps, cependant, l’équilibre des puissances devint un principe reconnu de la politique britannique. Les désaccords portaient sur la méthode. Les whigs favorisaient l’intervention seulement lorsque l’équilibre était réellement menacé et seulement jusqu’à la disparition de la menace. Les tories soutenaient que la Grande-Bretagne devait façonner l’équilibre à l’avance, au moyen d’engagements plus permanents pour empêcher l’agression de devenir irréversible. Lord Carteret exprima plus tard la position tory en affirmant que la Grande-Bretagne devait soutenir l’Autriche comme principal contrepoids à la France des Bourbons.
Kissinger traite ce débat comme pratique plutôt que philosophique. Les whigs et les tories acceptaient que la Grande-Bretagne se soucie de l’équilibre européen ; ils divergeaient sur la marge de sécurité et le moment de l’engagement. Des arguments semblables apparurent plus tard aux États-Unis entre isolationnistes et globalistes. Dans les deux pays, l’opinion publique résistait aux engagements permanents jusqu’à ce que le danger paraisse inévitable.
Pitt, Napoléon et la conception consciente de l’équilibre
Au début du XIXe siècle, la Grande-Bretagne commença à transformer sa défense pragmatique de l’équilibre en conception consciente. La France força de nouveau la question. Après la Révolution, l’expansion française ne reposait plus sur la gloire royale ni sur le langage richelieuien de la raison d’État. Elle revint à une prétention universelle, désormais exprimée par les idéaux républicains. La France révolutionnaire, puis Napoléon, combattirent au nom de la liberté, de l’égalité et de la fraternité, en utilisant des armées de conscription et une ferveur idéologique pour projeter leur puissance à travers l’Europe. En 1807, la France avait créé des royaumes satellites le long du Rhin, en Italie et en Espagne. Elle avait aussi réduit la Prusse au rang de puissance secondaire et gravement affaibli l’Autriche. Seule la Russie demeurait capable de bloquer Napoléon.
La Russie inspirait toutefois à la fois espoir et crainte. Au XVIIIe siècle, sa frontière s’était déplacée de plusieurs centaines de kilomètres vers l’ouest, ses armées étaient apparues à Berlin pendant la guerre de Sept Ans et elle était devenue centrale dans le partage de la Pologne. L’autocratie rendait cette puissance plus inquiétante. La politique russe pouvait osciller selon les dispositions du tsar. Alexandre Ier illustra cette volatilité : brièvement influencé par le libéralisme des Lumières, il se tourna ensuite vers la réaction conservatrice.
En 1804, Alexandre approcha le Premier ministre britannique William Pitt le Jeune avec un plan de paix universelle. Il proposait une réforme constitutionnelle, la fin du féodalisme, la renonciation à la force et l’arbitrage des différends. Kissinger décrit l’autocrate russe comme un précurseur improbable de la croyance wilsonienne ultérieure selon laquelle les institutions libérales étaient des conditions préalables à la paix, tout en notant qu’Alexandre n’appliquait pas cette réforme chez lui.
Pitt avait besoin de la Russie contre Napoléon, mais il ne voulait pas remplacer la domination française par un arbitrage russe. Il ne pouvait pas non plus engager la Grande-Bretagne dans une guerre pour la réforme politique et sociale de l’Europe. La politique britannique ne se souciait du bouleversement continental que lorsqu’il affectait l’équilibre des puissances. Pitt ignora donc l’appel d’Alexandre à la réforme idéologique et exposa plutôt la structure d’un futur équilibre. Pour la première fois depuis Westphalie, un règlement général européen était imaginé, et il reposerait explicitement sur l’équilibre des puissances.
Pitt identifia la faiblesse de l’Europe centrale comme la principale source d’instabilité. La France avait exploité à plusieurs reprises la fragmentation de l’Allemagne et la vulnérabilité des Pays-Bas. Un règlement devait donc priver la France de ses conquêtes postrévolutionnaires, restaurer l’indépendance des Pays-Bas et consolider les centaines de principautés allemandes en plus grandes « masses ». Certains petits États seraient absorbés par la Prusse ou l’Autriche ; d’autres seraient combinés en groupements plus viables. Pitt évita de proposer un gouvernement européen. Il voulait plutôt que les quatre principales puissances antifrançaises garantissent le nouveau règlement territorial par une alliance permanente contre l’agression française.
Kissinger présente le plan de Pitt comme le pont entre un équilibre accidentel et un ordre conçu. La peur de Napoléon poussa la Grande-Bretagne vers un type d’engagement continental auquel elle avait longtemps résisté. Pourtant, la leçon finale du chapitre est que la puissance seule ne peut pas soutenir l’ordre. Le calcul de la puissance est trop incertain, et la volonté des États de la défendre est trop variable. Un équilibre stable exige la légitimité aussi bien que la balance. La puissance empêche le renversement de l’ordre ; des valeurs partagées réduisent le désir de le renverser. Le Congrès de Vienne combina les deux éléments, créant un ordre européen qui évita la guerre générale pendant un siècle.
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