Résumé : Diplomatie par Kissinger — Chapitre 31 — Le nouvel ordre mondial reconsidéré

En 1994, Henry Kissinger a publié le livre Diplomatie. Il était un diplomate érudit et renommé qui a servi en tant que Conseiller à la Sécurité Nationale des États-Unis et Secrétaire d’État. Son livre offre un vaste panorama de l’histoire des affaires étrangères et de l’art de la diplomatie, avec un accent particulier sur le XXe siècle et le monde occidental. Kissinger, connu pour son alignement avec l’école réaliste des relations internationales, explore les concepts de l’équilibre des pouvoirs, de la raison d’État, et de la Realpolitik à travers différentes époques.

Son travail a été largement salué pour son envergure et sa complexité. Cependant, il a également été critiqué pour son accent sur les individus plutôt que sur les forces structurelles, et pour présenter une vision réductrice de l’histoire. De plus, les critiques ont également souligné que le livre se concentre excessivement sur le rôle individuel de Kissinger dans les événements, en exagérant potentiellement son impact. Quoi qu’il en soit, ses idées méritent d’être considérées.

Cet article présente un résumé des idées de Kissinger dans le trente et unième chapitre de son livre, intitulé "Le nouvel ordre mondial reconsidéré".

Vous pouvez trouver tous les résumés disponibles de ce livre, ou vous pouvez lire le résumé du chapitre précédent du livre, en cliquant sur ces liens.

---

Le triomphe wilsonien et le retour d’un ancien problème diplomatique

Au début des années 1990, le wilsonisme semblait avoir gagné le grand débat du XXe siècle. Le communisme avait été vaincu moralement comme idéologie, et la puissance soviétique s’était effondrée comme menace géopolitique. Comme ces deux luttes s’étaient confondues pendant la guerre froide, les États-Unis pouvaient aisément croire que la victoire de leurs principes et la victoire de leur stratégie formaient le même événement. Le président George H. W. Bush décrivit l’ordre à venir en termes de partenariat, de droit, d’action collective, de partage des charges, de démocratie, de prospérité, de paix et de réduction des armements. Le président Bill Clinton donna au même élan une nouvelle formule en appelant à l’élargissement de la communauté des démocraties de marché. Dans la lecture de Kissinger, les deux présidents parlaient à partir d’une conviction nettement wilsonienne : l’expérience intérieure américaine contenait des principes capables d’organiser le monde.

C’était la troisième fois au XXe siècle que les États-Unis tentaient de définir un nouvel ordre mondial en universalisant leurs propres valeurs. En 1918, Woodrow Wilson sembla dominer la Conférence de paix de Paris, en partie parce que les alliés de l’Amérique dépendaient trop de la puissance américaine pour exprimer ouvertement leurs doutes. Vers la fin de la Seconde Guerre mondiale, Franklin Roosevelt et Harry Truman semblaient eux aussi disposer des moyens de remodeler le système international selon des présupposés américains. Après la guerre froide, la tentation était encore plus forte, car les États-Unis étaient la seule superpuissance restante et possédaient la capacité d’agir dans toutes les régions. Kissinger soutient néanmoins que la situation nouvelle était moins simple que ne le suggérait la rhétorique américaine. La supériorité militaire restait réelle, mais la puissance était devenue plus diffuse, et le nombre de problèmes qu’une force militaire directe pouvait résoudre s’était réduit.

La guerre froide avait fourni une menace organisatrice qui simplifiait les choix américains. Une fois cette menace disparue, les États retrouvèrent davantage d’espace pour poursuivre des intérêts nationaux plus immédiats. Kissinger compare donc le monde de l’après-guerre froide moins à une communauté de droit dirigée par les États-Unis qu’au système européen des États des XVIIIe et XIXe siècles. Dans un tel monde, l’ordre ne naît pas automatiquement d’idéaux partagés. Il doit être produit par la réconciliation d’intérêts concurrents entre plusieurs grandes puissances et de nombreux États plus petits. Bush et Clinton parlaient comme si le nouvel ordre était presque présent, mais Kissinger insiste sur le fait qu’il était encore en formation et que sa structure finale ne serait pas visible avant des années.

Pour Kissinger, tout ordre international doit répondre à trois questions : quelles sont les unités fondamentales du système, comment elles interagissent et quels objectifs elles poursuivent. Ces questions étaient devenues particulièrement instables après la guerre froide. Le système westphalien avait duré environ un siècle et demi, le règlement de Vienne environ un siècle, et l’ordre de la guerre froide environ quatre décennies. Le règlement de Versailles avait à peine fonctionné comme système stable. La durée décroissante des systèmes internationaux suggérait une accélération du changement moderne. Plus encore, le monde de l’après-guerre froide modifiait à la fois les unités, les méthodes et les finalités de la diplomatie, et il le faisait à l’échelle mondiale.

Les bouleversements antérieurs avaient suivi des transformations comparables dans la nature des unités politiques. La guerre de Trente Ans accompagna le mouvement vers la raison d’État. Les guerres révolutionnaires françaises marquèrent l’essor de l’État-nation. Les guerres du XXe siècle furent liées à l’effondrement impérial, à l’affaiblissement de la domination européenne et à la décolonisation. L’après-guerre froide appartenait à la même catégorie de transition, parce qu’il multipliait le nombre d’acteurs tout en affaiblissant d’anciennes hypothèses sur ce qu’était une nation.

De nouveaux types d’États dans un système mondial

Depuis le Congrès de Vienne, la diplomatie signifiait généralement des relations entre nations. Pourtant, l’État-nation européen du XIXe siècle était une forme historique particulière, non une règle universelle. Il supposait un lien relativement fort entre territoire, langue, culture, sécurité et vie économique. Même l’apparition d’une seule grande nation nouvelle, l’Allemagne unifiée, avait troublé l’Europe pendant des décennies. Après 1945, près d’une centaine de nouveaux États entrèrent dans le système international, beaucoup avec des fondements très différents de ceux de l’État-nation européen historique. L’effondrement de l’Union soviétique et de la Yougoslavie ajouta encore d’autres États, dont certains réveillèrent des griefs violents très antérieurs à la guerre froide.

Kissinger distingue trois grands types d’États qui se disent tous nations sans fonctionner comme le modèle européen du XIXe siècle. Le premier rassemble des fragments ethniques issus d’empires désintégrés, comme les États successeurs de la Yougoslavie et certaines parties de l’ancienne Union soviétique. Ces États sont souvent absorbés par l’identité, la mémoire, les revendications territoriales et les blessures historiques. Leurs dirigeants et leurs populations peuvent se soucier bien davantage de l’emporter dans des luttes ethniques locales que de contribuer à un ordre international plus large.

Le deuxième type se compose d’États postcoloniaux dont les frontières reflètent souvent la commodité administrative plutôt que la cohésion nationale. Kissinger utilise l’Afrique française et belge pour montrer l’arbitraire des frontières impériales : un empire divisa une longue façade maritime en de nombreuses unités, tandis qu’un autre gouverna l’immense Congo comme un seul territoire. Après l’indépendance, beaucoup de ces unités ne possédaient qu’une institution pouvant prétendre à une portée nationale : l’armée. Lorsque cette prétention de l’armée s’effondrait, la guerre civile suivait souvent. Si l’autodétermination wilsonienne ou les critères nationaux du XIXe siècle étaient appliqués littéralement, les révisions frontalières seraient radicales et imprévisibles. Pourtant, préserver les frontières existantes pouvait aussi enfermer les sociétés dans des États fragiles dont l’alternative était la fragmentation violente.

Le troisième type réunit des États continentaux appelés à occuper une place centrale dans le nouvel ordre mondial. L’Inde, la Chine, les États-Unis, l’Union soviétique et son successeur russe ne correspondent pas à l’ancien modèle européen. L’Inde contient de nombreuses langues, religions et nationalités ; la Chine est tenue ensemble moins par l’uniformité linguistique que par l’écriture, la civilisation et la mémoire historique ; les États-Unis ont créé une culture cohérente à partir d’une population diverse. L’Union soviétique était un empire de nationalités, et la Fédération de Russie hérita du danger d’une désintégration ou d’une nouvelle affirmation impériale. Ces grands États composites brouillent l’ancienne frontière entre politique intérieure et politique étrangère.

La portée mondiale de la technologie a aussi transformé la diplomatie. Des civilisations anciennes pouvaient exister avec peu d’interactions directes ; la puissance de la France et celle de la Chine, par exemple, ne pouvaient pas être comparées de façon significative tant qu’aucune des deux ne pouvait affecter directement l’autre. L’expansion européenne fit ensuite dépendre l’avenir d’autres continents des calculs européens. À la fin du XXe siècle, toutefois, aucun ordre antérieur n’avait contenu de grands centres de puissance répartis sur tout le globe. Jamais non plus des diplomates n’avaient agi dans un monde où les dirigeants et les publics pouvaient éprouver des événements lointains presque immédiatement et simultanément. Le problème dépassait donc le nombre accru d’États. Ces États interagissaient plus vite, plus largement et sous une pression publique plus forte qu’auparavant.

Ces changements posent la question de savoir si les idées wilsoniennes peuvent remplacer le containment comme principe directeur de la politique étrangère américaine. Kissinger répond par un jugement nuancé. Le wilsonisme a inspiré certaines des politiques américaines les plus constructives du XXe siècle lorsque la reconstruction, la défense alliée, le containment et l’organisation internationale furent traités comme des moyens liés de donner un but constructif à la puissance américaine. En même temps, le wilsonisme a produit de graves dangers. L’autodétermination ethnique, détachée des réalités de puissance, encourageait des revendications déstabilisatrices. La sécurité collective restait faible lorsqu’elle manquait de moyens d’exécution. Les renonciations juridiques à la guerre, comme le pacte Briand-Kellogg, échouaient face aux agresseurs armés. Le même élan missionnaire qui produisait de la créativité pouvait aussi conduire à des croisades, le Vietnam en étant l’avertissement central.

Puissance, démocratie et nécessité de choisir

La fin de la guerre froide encouragea le discours sur un monde unipolaire, mais Kissinger soutient que les États-Unis ne pouvaient pas dicter l’agenda mondial. Ils étaient plus prépondérants qu’auparavant, mais leur capacité à convertir la puissance en résultats avait diminué parce que la puissance elle-même s’était diffusée entre davantage d’acteurs et sous davantage de formes. La sécurité collective devint elle aussi plus difficile, non plus facile, après la victoire. En l’absence d’une menace dominante unique, les grandes puissances ne définissaient pas les dangers de la même manière et n’acceptaient pas les mêmes risques pour leur résister. La communauté internationale était plus à l’aise avec le maintien de la paix, compris comme la police d’un accord existant, qu’avec le rétablissement de la paix, qui exigeait de supprimer une remise en cause de l’ordre. Même Washington n’avait pas encore défini ce à quoi elle résisterait seule dans le monde de l’après-guerre froide.

La politique étrangère wilsonienne repose sur l’exceptionnalisme américain : la croyance que les États-Unis combinent une vertu inhabituelle et une puissance inhabituelle, ce qui leur permet de combattre pour des valeurs universelles à l’échelle mondiale. Kissinger ne nie pas l’importance de cette tradition, mais il soutient que le siècle à venir rendrait les États-Unis moins exceptionnels en pratique. Leur puissance militaire resterait sans rivale, mais la volonté de l’employer dans des conflits limités et ambigus comme la Bosnie, la Somalie ou Haïti serait restreinte. Leur économie resterait vaste, mais la richesse et les technologies de création de richesse se diffuseraient. L’Amérique resterait le pays le plus puissant, mais de plus en plus comme première parmi ses pairs plutôt que comme puissance solitaire au-dessus des contraintes ordinaires et normales.

Ce développement ne doit pas être pris pour une humiliation ou un déclin. Pendant la majeure partie de leur histoire, les États-Unis furent une nation parmi d’autres plutôt qu’une superpuissance dominante. L’essor de l’Europe occidentale, du Japon et de la Chine ne devait pas effrayer les Américains. La politique américaine depuis le plan Marshall avait souvent cherché à aider d’autres sociétés à devenir plus fortes et plus prospères. Le problème était conceptuel : si l’exceptionnalisme wilsonien devenait moins pertinent et si ses instruments habituels devenaient moins praticables, les États-Unis avaient besoin d’un autre principe organisateur.

Kissinger trouve ce principe dans une combinaison d’intérêt national, d’équilibre des puissances et de finalité morale. Les Américains ont longtemps détesté la doctrine de la raison d’État de Richelieu, selon laquelle l’intérêt de l’État justifie les moyens employés pour le poursuivre. Ils ont aussi été mal à l’aise à l’idée d’admettre qu’ils pratiquaient une politique fondée sur l’intérêt, même lorsqu’ils l’avaient manifestement fait. La jeune république avait traité habilement avec les puissances européennes, et l’expansion vers l’ouest fut poursuivie dans le langage de la destinée manifeste. Pourtant, les dirigeants américains expliquaient généralement les guerres et les interventions comme des luttes de principe plutôt que d’intérêt. Kissinger affirme que cette réticence ne servirait plus bien le pays. Le siècle suivant exigerait de ses dirigeants qu’ils définissent publiquement les intérêts nationaux et expliquent comment les équilibres régionaux en Europe et en Asie servaient ces intérêts.

L’ordre moderne le plus durable, celui qui fut créé après le Congrès de Vienne, associait légitimité et équilibre. Des valeurs communes limitaient les demandes des États, tandis que l’équilibre des puissances limitait leur capacité à imposer leurs demandes aux autres. Kissinger voit cette combinaison comme l’élément manquant d’une politique purement wilsonienne. La croissance de la démocratie devait rester une aspiration américaine dominante, mais la démocratie apparaît dans des conditions sociales qui varient fortement selon les régions. La démocratie occidentale s’est développée dans des sociétés relativement cohésives où la nation, ou au moins un fort consensus social, précédait l’État moderne. Les partis politiques pouvaient donc alterner au pouvoir parce qu’ils acceptaient un cadre national sous-jacent.

Dans beaucoup d’autres régions, l’État a précédé la nation et est resté le principal agent chargé d’en créer une. Les partis politiques représentaient souvent des identités communautaires fixes plutôt que des coalitions temporaires de programme. Majorités et minorités pouvaient être permanentes, faisant de la politique une lutte pour la domination plutôt qu’un système d’alternance. Dans ces conditions, l’opposition était facilement traitée comme trahison, et l’idée d’une opposition loyale s’enracinait rarement. Washington devait préférer les gouvernements démocratiques et payer un certain prix pour les droits humains et la liberté. Cependant, Kissinger insiste sur le fait que ce prix doit être pesé face à la sécurité, aux ressources et à l’équilibre géopolitique. Des engagements moraux qui dépassent les moyens disponibles affaiblissent la crédibilité et peuvent produire désillusion et retrait.

L’équilibre nécessaire ne peut pas être fixé abstraitement. Il commence par la définition des intérêts vitaux : des changements dans l’environnement international si dangereux qu’ils doivent être combattus, quelle que soit leur forme ou la justification proposée. La Grande-Bretagne traitait historiquement le contrôle des ports de la Manche comme un tel intérêt. La doctrine Monroe joua autrefois une fonction comparable pour les États-Unis dans l’hémisphère occidental. Le wilsonisme déplaça ensuite l’accent des intérêts vers l’opposition à l’agression et à la force illégale. Kissinger juge les deux formules insuffisantes. La doctrine Monroe est trop étroite pour une puissance mondiale ; la légalité wilsonienne est trop vague et trop juridique. Les controverses autour des actions militaires de l’après-guerre froide montraient qu’aucun consensus national n’existait encore sur l’endroit où tracer la ligne.

Russie, réforme et héritage impérial

Kissinger définit le danger stratégique américain de base en termes géopolitiques. L’Amérique est une île au large de l’Eurasie, dont les ressources et la population dépassent les siennes. La domination de l’Europe ou de l’Asie par une seule puissance resterait une menace, même si la puissance dominante paraissait d’abord bienveillante. Les intentions peuvent changer, et une fois qu’une puissance hostile contrôle une grande sphère eurasienne, la capacité de l’Amérique à résister ou à orienter les événements se trouve réduite. Ce principe a survécu à la guerre froide parce qu’il ne dépendait pas seulement de l’idéologie communiste.

La Russie occupe donc une place centrale dans l’analyse de Kissinger. Les espoirs américains après la guerre froide reposaient fortement sur l’idée qu’une Russie démocratique et tournée vers le marché garantirait la paix. Washington traitait le soutien à la réforme russe comme la tâche principale, souvent en établissant des analogies avec le plan Marshall. Kissinger critique cette approche parce qu’elle se concentrait sur les intentions russes et l’évolution intérieure au détriment des capacités, de la géographie et de la tradition impériale de la Russie. À ses yeux, la politique américaine avait à plusieurs reprises cherché une assurance dans la conversion ou la modération des dirigeants russes, depuis les espoirs de Roosevelt concernant Staline jusqu’aux débats de la guerre froide sur le changement éventuel des objectifs soviétiques. Après l’effondrement du communisme, Washington supposait trop souvent que les intérêts hostiles avaient disparu avec l’idéologie hostile.

L’analyse géopolitique conduisait à une conclusion plus prudente. La Russie occupait le heartland décrit par Halford Mackinder et héritait de l’une des plus puissantes traditions impériales du monde. Même si une transformation morale se produisait, elle exigerait du temps, et la politique américaine devait se protéger contre des issues défavorables. L’aide économique pouvait réduire les souffrances et soutenir la réforme, mais elle ne pouvait pas reproduire le plan Marshall. L’Europe occidentale d’après-guerre possédait des marchés fonctionnels, des administrations établies, des habitudes démocratiques dans beaucoup de pays et une menace soviétique commune ; la Russie postcommuniste ne disposait pas de ces conditions. L’aide et les conseils étaient des instruments utiles, mais ils ne remplaçaient pas le maintien de l’équilibre des puissances face à un État historiquement expansionniste.

La dislocation de l’Union soviétique ressemblait au déclin d’autres empires, et la gestion d’un déclin impérial compte parmi les tâches les plus difficiles de la diplomatie. Les empires qui s’effondrent créent deux dangers à la fois : les voisins tentent d’exploiter la faiblesse, tandis que l’ancien centre impérial cherche à restaurer son autorité à la périphérie. Ces deux dynamiques apparurent dans l’ancien espace soviétique. L’Iran et la Turquie cherchaient de l’influence en Asie centrale musulmane, mais le mouvement dominant était l’effort de la Russie pour réaffirmer sa prééminence dans des territoires autrefois contrôlés depuis Moscou. Sous le langage du maintien de la paix, la Russie tentait de recréer une tutelle, tandis que les États-Unis, concentrés sur l’image réformatrice du gouvernement Eltsine, tendaient à l’accepter. Washington offrait peu de soutien à l’indépendance et au statut international de la plupart des républiques successeurs, à l’exception des États baltes.

Kissinger affirme que l’Amérique avait confondu deux révolutions différentes. L’anticommunisme était largement soutenu dans toute l’ancienne Union soviétique, y compris en Russie. L’anti-impérialisme, dirigé contre la domination russe, était populaire dans les républiques non russes mais profondément impopulaire chez beaucoup de Russes. La culture politique russe avait longtemps compris l’État comme porteur d’une mission civilisatrice, et de nombreux dirigeants refusaient d’accepter la légitimité des États successeurs, surtout de l’Ukraine. Kissinger cite même la volonté d’Alexandre Soljenitsyne de conserver un noyau réunissant l’Ukraine, la Biélorussie et une grande partie du Kazakhstan sous l’orbite de Moscou comme preuve que l’anticommunisme n’impliquait pas nécessairement l’anti-impérialisme. Dans l’ancien espace soviétique, tout anticommuniste n’était pas démocrate, et tout démocrate ne rejetait pas les prétentions impériales russes.

Une politique réaliste reconnaîtrait que même le gouvernement réformiste d’Eltsine maintenait des forces russes dans de nombreuses anciennes républiques soviétiques, parfois contre la volonté de ces gouvernements. Des troupes russes participaient à des guerres civiles, et la revendication moscovite d’un monopole du maintien de la paix dans l’étranger proche ressemblait à un effort de restauration du contrôle impérial. La Russie avait bien des intérêts de sécurité particuliers le long de ses frontières, mais ces intérêts devaient être satisfaits sans intervention unilatérale ni pression militaire. Une coopération avec la Russie était possible dans des domaines comme la résistance au fondamentalisme iranien en Asie centrale. Pourtant, la coopération ne devait pas devenir un scénario d’acceptation de la domination russe.

Kissinger doute aussi que démocratie et retenue se développent automatiquement ensemble en Russie. La Russie avait manqué beaucoup d’expériences formatrices occidentales : une Église autonome, la Réforme, les Lumières, l’âge des découvertes et l’économie de marché moderne. Ses dirigeants avaient pour la plupart émergé sous le communisme et ne pratiquaient pas instinctivement le pluralisme. La transition de la planification centrale vers le marché était douloureuse, et les coûts sociaux de l’austérité renforçaient les partis communistes et nationalistes. Les élections parlementaires de décembre 1993, où communistes et nationalistes remportèrent ensemble près de la moitié des voix, montraient la fragilité de la réforme. Même des réformateurs sincères pouvaient utiliser le nationalisme russe comme force d’unification, et le nationalisme russe avait historiquement été missionnaire et impérial.

Pour cette raison, la politique américaine ne devait pas tout miser sur les relations personnelles avec Gorbatchev ou Eltsine. Kissinger critique Bush pour avoir déploré la dislocation de l’Union soviétique de Gorbatchev et Clinton pour avoir toléré des efforts de restauration de la sphère d’influence russe. Traiter des dirigeants réformistes comme des garants personnels d’une politique pacifique rendait la stratégie américaine dépendante de la politique intérieure russe. Une meilleure politique associerait le soutien à la démocratie et aux marchés russes à des contrepoids contre l’expansion. Elle accueillerait la Russie dans des institutions de coopération économique, culturelle et politique tout en refusant de déclasser l’indépendance des nouvelles républiques. La Russie devait être intégrée au système international, mais l’intégration exigeait des disciplines aussi bien que des bénéfices.

L’alliance atlantique et l’équilibre européen

La politique qui se rapprochait le plus d’un intérêt vital américain généralement accepté était la défense de l’espace atlantique. L’OTAN était souvent justifiée dans un langage wilsonien comme sécurité collective, mais Kissinger souligne qu’elle servait aussi un objectif géopolitique classique : empêcher la domination soviétique de l’Europe et éviter que les centres de puissance d’Europe et d’Asie tombent sous un contrôle hostile. C’est pourquoi l’OTAN harmonisait les objectifs moraux et stratégiques plus efficacement que la plupart des politiques américaines. Elle liait les États-Unis à l’Europe par une consultation permanente et un commandement intégré, créant une structure de coalition d’une durabilité inhabituelle.

Après la victoire dans la guerre froide, toutefois, la Communauté atlantique commença à perdre son orientation. Kissinger juge cela dangereux. Les États-Unis semblaient accorder moins d’attention aux sociétés les plus proches d’eux par les institutions et les valeurs, tout en s’absorbant dans d’autres régions. Les fondateurs de la relation atlantique avaient compris que, sans liens avec l’Europe, l’Amérique ferait face à un monde où elle aurait peu de liens moraux et historiques profonds hors de l’hémisphère occidental, ce qui la pousserait vers une Realpolitik pure incompatible avec sa propre tradition. L’Europe avait aussi coopéré avec les États-Unis plus souvent que ne le suggéraient les plaintes de l’après-guerre froide. Des forces françaises et britanniques étaient présentes au sol en Bosnie lorsque les troupes américaines ne l’étaient pas, et la Grande-Bretagne et la France fournirent les contingents non américains les plus importants de la guerre du Golfe.

La tâche n’était pas de préserver l’OTAN et l’Union européenne inchangées, mais de les adapter. L’OTAN avait été créée lorsque les forces soviétiques se trouvaient en Europe centrale et que l’Europe occidentale dépendait de la protection américaine. Ses institutions reflétaient encore le commandement militaire américain et la résistance américaine à une identité européenne de défense séparée. L’Union européenne, en revanche, était née de la nécessité d’empêcher l’Europe de glisser vers l’insignifiance et d’arrimer l’Allemagne à un cadre occidental. Elle commença avec six membres, passa à douze et s’orientait vers une expansion en Scandinavie, en Autriche et, à terme, dans certaines parties de l’Europe orientale.

Les deux institutions avaient été ébranlées par l’effondrement soviétique et l’unification allemande. L’armée russe ne se tenait plus sur l’Elbe, et une attaque contre l’Europe occidentale était improbable à court terme. Pourtant, les efforts russes pour réaffirmer une influence réveillaient de vieilles peurs près des frontières de la Russie. Leurs dirigeants préféraient Eltsine à ses adversaires, mais ne traitaient pas son réformisme comme une solution permanente à leur insécurité. L’unification allemande intensifiait l’anxiété des pays situés entre l’Allemagne et la Russie, parce que ces deux puissances avaient historiquement soit partagé les terres entre elles, soit combattu à travers elles. Les pays d’Europe centrale et orientale voulaient donc la protection américaine à travers l’OTAN.

La réunification allemande troubla aussi le compromis interne de l’intégration européenne. Pendant la guerre froide, l’Allemagne de l’Ouest acceptait la direction politique française dans la Communauté européenne en échange d’une voix forte dans les affaires économiques, tandis que la direction américaine l’ancrait stratégiquement dans l’OTAN. Avec le temps, Kissinger s’attendait à ce que l’Europe devienne plus affirmée économiquement, que l’Amérique soit moins disposée à se sacrifier pour la sécurité européenne et que l’Allemagne recherche une influence politique proportionnée à sa force. Helmut Kohl appartenait encore à la tradition d’Adenauer, avec des souvenirs personnels de guerre et de reconstruction. La génération suivante aurait moins de raisons émotionnelles de s’en remettre à l’Amérique, à la France ou aux institutions supranationales.

Cela rendait l’implication américaine en Europe plus nécessaire, et non moins. L’Allemagne était trop forte pour que les institutions européennes existantes puissent seules l’équilibrer confortablement avec ses voisins. L’Europe ne pouvait pas non plus gérer seule une résurgence russe ou un effondrement russe. Aucun pays ne tirait avantage d’une Allemagne et d’une Russie fixées l’une sur l’autre comme principal partenaire ou principal adversaire. Une relation trop étroite raviverait les craintes de condominium ; l’hostilité produirait des crises croissantes au centre de l’Europe. Sans l’Amérique, la Grande-Bretagne et la France ne pouvaient pas soutenir l’équilibre ouest-européen, l’Allemagne pouvait être tentée par le nationalisme, et la Russie manquerait d’un interlocuteur mondial. Sans l’Europe, les États-Unis deviendraient plus littéralement et psychologiquement une île au large de l’Eurasie.

Kissinger identifie trois problèmes atlantiques : les relations internes au sein de l’ancienne alliance, les relations avec les anciens satellites soviétiques d’Europe orientale et les relations entre les nations atlantiques et les États successeurs de l’Union soviétique, surtout la Russie. Le problème interne était façonné par la longue tension entre les visions américaine et française. L’Amérique défendait l’intégration de l’OTAN comme expression de l’unité alliée, tandis que la France recherchait l’autonomie européenne et considérait le commandement intégré comme un signe de domination américaine. Le désaccord répétait un contraste plus profond entre les présupposés wilsoniens d’harmonie et la tradition richelieuienne des intérêts calculés. L’Amérique pensait que l’autonomie européenne était inutile ou dangereuse si les objectifs étaient réellement partagés ; la France pensait que le malaise américain dissimulait un désir de dominer.

Aucune des deux traditions ne pouvait résoudre seule le nouveau problème. Une approche purement richelieuienne favoriserait les rivalités nationales en Europe. Un wilsonisme non dilué affaiblirait l’identité européenne en traitant l’autonomie comme suspecte. L’Europe ne devait pas se définir par opposition aux États-Unis, car cela nuirait à la fois à l’unité européenne et à la cohésion atlantique. En même temps, les États-Unis ne devaient pas craindre une identité européenne plus forte au sein de l’OTAN, car toute action militaire européenne de grande ampleur exigerait encore un soutien politique et logistique américain. L’unité dépend en fin de compte moins de l’appareil de commandement que d’intérêts politiques et sécuritaires partagés.

Europe orientale, OTAN et Partenariat pour la paix

L’Europe orientale et les anciennes républiques soviétiques posaient des problèmes liés mais distincts. L’Europe orientale avait été occupée par l’Armée rouge et s’identifiait culturellement et politiquement à l’Europe occidentale, surtout dans les pays de Visegrád : la Pologne, la République tchèque, la Hongrie et la Slovaquie. Sans liens institutionnels avec l’Ouest, ces États risquaient de devenir un no man’s land entre l’Allemagne et la Russie. Leur viabilité exigeait l’adhésion à l’Union européenne, tandis que leur sécurité exigeait l’OTAN. Kissinger soutient que l’appartenance à l’une des institutions impliquait logiquement l’appartenance à l’autre, car la plupart des membres de l’Union européenne appartenaient aussi à l’OTAN et pouvaient difficilement ignorer une attaque contre un partenaire intégré.

Les États-Unis et l’Europe occidentale retardèrent les deux formes d’adhésion, mais pour des raisons différentes. L’Europe accepta le principe d’un élargissement oriental de l’Union européenne tout en le rendant dépendant de la réforme économique, ce qui transformait la question en processus technique et graduel. L’hésitation américaine sur l’élargissement de l’OTAN était plus principielle. Clinton mit en garde contre le tracé d’une nouvelle ligne entre Est et Ouest et proposa le Partenariat pour la paix comme cadre alternatif incluant à la fois les anciennes républiques soviétiques et les anciens satellites soviétiques. Kissinger interprète cela comme un mélange de sécurité collective wilsonienne et de l’ancienne critique du containment : il traitait les victimes et les auteurs de l’impérialisme soviétique comme s’ils appartenaient à la même catégorie sécuritaire.

Kissinger voit le Partenariat pour la paix comme analogue à Locarno dans les années 1920, non comme une véritable étape vers l’alliance. Il risquait de créer deux types de frontières européennes : celles protégées par des garanties de sécurité et celles laissées explicitement en dehors. Cette ambiguïté pouvait tenter les agresseurs et démoraliser les États exposés. En cherchant à éviter la confrontation, l’Ouest pouvait créer le vide stratégique en Europe centrale et orientale qui avait si souvent produit des conflits européens. De plus, rattacher le Partenariat à l’OTAN pouvait affaiblir l’alliance en la détournant vers des missions sans lien avec un objectif de sécurité réaliste, tout en échouant à rassurer l’Europe orientale ou à apaiser la Russie.

Kissinger accepte une institution plus large de coopération avec la Russie et les autres États successeurs. Il plaide plutôt pour séparer les garanties de sécurité des projets coopératifs. Le développement économique, l’éducation, la culture et les contacts politiques pouvaient être organisés par des organes comme la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, peut-être sous le nom de Partenariat pour la paix. L’OTAN fournirait le parapluie sécuritaire et le cadre politique de l’espace atlantique et des nouvelles démocraties d’Europe orientale. L’Union européenne accélérerait l’adhésion des anciens satellites soviétiques. Le Conseil de coopération nord-atlantique et une conférence européenne de sécurité élargie relieraient la Russie et les anciennes républiques soviétiques à la structure atlantique. Si la Russie restait à l’intérieur de ses frontières, des projets économiques et politiques communs pourraient progressivement dominer les relations Est-Ouest.

Ce dispositif reflétait une vision plus large de la relation atlantique. Son avenir ne se situait pas seulement dans la gestion des relations Est-Ouest. Il se situait aussi dans l’aide apportée aux États-Unis pour affronter les forces incertaines du XXIe siècle, que le principal défi se révèle être la Russie, la Chine, l’islam fondamentaliste ou une combinaison de ces facteurs. L’ancienne catégorie des problèmes « hors zone » deviendrait centrale pour l’alliance, parce que la capacité de l’Amérique à gérer l’instabilité mondiale serait plus forte avec le soutien des démocraties nord-atlantiques.

L’Asie et le monde de l’équilibre des puissances

L’Asie présentait un paysage diplomatique différent de celui de l’Europe. La proposition de Clinton en faveur d’une Communauté du Pacifique reflétait l’intérêt américain croissant pour la région, mais Kissinger soutient que le terme communauté convenait mal à l’Asie. L’Europe possédait des institutions communes ; les grands États asiatiques se voyaient comme distincts, concurrents et historiquement méfiants les uns envers les autres. Leurs relations ressemblaient davantage à la diplomatie européenne de l’équilibre des puissances au XIXe siècle qu’à la sécurité collective wilsonienne. Toute augmentation majeure de la puissance d’un État entraînerait probablement des mouvements compensatoires des autres.

L’Amérique était la variable décisive. Elle avait la capacité, même si elle n’avait pas encore la philosophie acceptée, de jouer en Asie un rôle semblable à l’ancien rôle britannique en Europe : maintenir l’équilibre en empêchant une seule puissance de dominer. La stabilité et la prospérité asiatiques n’étaient pas des faits automatiques. Elles dépendaient d’un équilibre qui exigerait un entretien plus délibéré après la guerre froide. Le wilsonisme avait peu d’adeptes en Asie. Même les États démocratiques ne prétendaient pas que la coopération reposait d’abord sur des valeurs intérieures partagées. Le langage de l’intérêt national et de l’équilibre dominait.

La Chine était la puissance montante centrale. Kissinger note sa croissance rapide, son renforcement militaire et son mouvement probable vers le statut de superpuissance. Bien avant que la production économique chinoise se rapproche de celle de l’Amérique, l’ombre de la Chine affecterait les autres États asiatiques. Les pays d’Asie du Sud-Est cherchaient déjà des contrepoids à la Chine et au Japon. La disposition de l’ASEAN à inclure le Vietnam, autrefois redouté par beaucoup de ses voisins, reflétait cette impulsion d’équilibre. La même logique expliquait pourquoi les États d’Asie du Sud-Est voulaient que les États-Unis restent engagés : la présence américaine contribuait à prévenir la dépendance régionale envers une seule grande puissance asiatique.

Le Japon changerait lui aussi. Pendant la guerre froide, il acceptait la protection américaine, subordonnait sa politique de sécurité à Washington et livrait une concurrence intense dans l’économie. Ce compromis avait du sens tant que l’Union soviétique semblait menacer les deux pays de façon semblable. Après la guerre froide, toutefois, les planificateurs japonais affrontaient un environnement plus compliqué : la Chine et la Corée gagnaient en puissance militaire, tandis que la partie la plus forte de la puissance militaire soviétique restante se trouvait en Sibérie. Les différends économiques avec Washington et les réévaluations répétées de la politique américaine rendaient plus difficile l’hypothèse d’une identité permanente des intérêts. La géographie et l’histoire du Japon lui donnaient aussi une autre vision du continent asiatique.

Le budget de défense japonais augmentait déjà. Le rejet franc, par le Premier ministre Kiichi Miyazawa en 1992, d’une capacité nucléaire nord-coréenne soulevait des questions sur ce que ferait le Japon s’il ne faisait plus confiance aux garanties de sécurité américaines. Développerait-il des armes nucléaires ou soutiendrait-il une action pour supprimer une menace nord-coréenne ? Le fait que ces questions puissent être posées suggérait la possibilité d’un Japon partiellement détaché de ses amarres américaines. Pour Kissinger, cela rendait essentielle une présence militaire américaine continue en Asie du Nord-Est. Sans elle, les États-Unis manqueraient de crédibilité en Asie, et le Japon comme la Chine seraient tentés de poursuivre des stratégies nationales susceptibles de se heurter.

L’influence américaine en Asie dépendrait moins de grandes institutions multilatérales que de relations bilatérales avec les grandes puissances. L’ASEAN et l’APEC donnaient aux États-Unis des canaux d’influence, mais les États asiatiques résistaient à une institution pacifique de type européen. Ils ne voulaient pas d’un cadre qui puisse permettre à la Chine, au Japon ou même aux États-Unis d’intervenir trop profondément dans leurs affaires. Ils accueillaient favorablement l’implication américaine comme facteur stabilisateur et comme soutien d’urgence contre des menaces à l’indépendance, mais restaient méfiants envers les structures formelles. L’Amérique devait donc agir par un engagement souple, par des forums régionaux lorsque ceux-ci étaient utiles et, surtout, par ses relations avec le Japon et la Chine.

Les relations nippo-américaines exigeaient une clarification géopolitique, mais les obstacles économiques et culturels étaient sérieux. Kissinger souligne le contraste entre les styles de décision. Les décisions américaines suivent généralement l’autorité formelle : un président ou un haut responsable choisit entre des options et s’attend à ce que l’action suive. Les décisions japonaises émergent par consensus entre ceux qui devront les appliquer. Lorsqu’un président américain exprime son accord, il signale une décision ; lorsqu’un Premier ministre japonais acquiesce, il peut indiquer qu’il comprend et qu’il accepte de soumettre la question au consensus. Ces différences pouvaient transformer des désaccords substantiels en malentendus. La coopération de long terme exigeait davantage de patience américaine et une capacité japonaise à discuter plus directement de politique stratégique.

Le triangle sino-américano-japonais était encore plus délicat. La vision japonaise de la Chine combinait admiration, peur, désir d’amitié et mémoire de la domination. Une confrontation sino-américaine pouvait inciter le Japon à prendre ses distances avec les États-Unis pour préserver son influence en Chine. Pourtant, une politique japonaise purement nationale pouvait être lue à Pékin comme une ambition japonaise renouvelée. De bonnes relations américaines avec la Chine étaient donc nécessaires à des relations nippo-américaines stables et à la coexistence sino-japonaise. Le triangle allait contre la préférence américaine pour des catégories claires d’ami et d’ennemi, mais l’abandonner serait dangereux pour les trois parties.

Chine, droits humains et dialogue stratégique

Parmi les grandes puissances et les puissances potentiellement grandes, la Chine était la plus ascendante. L’Amérique était déjà puissante ; l’Europe avait besoin d’unité ; la Russie était affaiblie et instable ; le Japon était riche mais prudent. La Chine combinait une forte croissance, une forte cohésion, une confiance historique en elle-même et une armée en renforcement. La Chine maoïste avait cherché le statut de grande puissance mais avait été contrainte par l’idéologie. La Chine réformatrice, à l’inverse, poursuivait l’intérêt national avec habileté et persévérance.

Kissinger avertit qu’une confrontation avec la Chine isolerait les États-Unis en Asie. Aucun pays asiatique ne voudrait soutenir un conflit américain avec la Chine s’il jugeait que ce conflit résultait d’une politique américaine mal orientée. Beaucoup pourraient préférer en privé un rôle américain d’équilibre, mais ils prendraient publiquement leurs distances avec Washington afin d’éviter de provoquer Pékin. Les États asiatiques regardaient vers les États-Unis pour créer un cadre stable capable d’intégrer à la fois la Chine et le Japon. Une confrontation avec la Chine ferait perdre ce rôle et réduirait l’influence américaine auprès des deux puissances.

La Chine elle-même accueillait un certain degré d’implication américaine en Asie comme contrepoids au Japon, à la Russie et, dans une moindre mesure, à l’Inde. Mais une politique qui recherchait l’amitié à la fois avec Pékin et avec des pays que Pékin considérait comme des menaces possibles exigeait un dialogue stratégique régulier. Après la place Tiananmen en 1989, ce dialogue fut freiné par le refus américain de maintenir des contacts de haut niveau, mesure que Kissinger note n’avoir pas été utilisée même contre l’Union soviétique au plus fort de la guerre froide. Les droits humains passèrent au centre de la relation.

L’administration Clinton rétablit le contact de haut niveau, mais l’avenir dépendait du contenu de l’échange. Kissinger ne soutient pas que les États-Unis devaient abandonner les droits humains ou les valeurs démocratiques. Il affirme que rendre toute la relation sino-américaine conditionnelle aux pratiques intérieures chinoises serait contre-productif. La Chine voyait une telle conditionnalité comme condescendante parce qu’elle impliquait que la relation reposait sur la faveur américaine plutôt que sur l’intérêt réciproque. Aux yeux des Chinois, cela rendait les États-Unis à la fois intrusifs et peu fiables, et le manque de fiabilité était particulièrement dommageable.

La sensibilité chinoise reflétait l’histoire. La Chine s’était longtemps vue comme prééminente dans sa région et supportait mal les prescriptions étrangères. L’intervention occidentale depuis les guerres de l’Opium était associée à l’humiliation, faisant de l’égalité de statut et de la résistance aux injonctions étrangères des impératifs moraux pour les dirigeants chinois. La Chine pouvait faire certaines concessions en matière de droits humains si elles pouvaient être présentées comme des choix souverains issus de son propre processus. Les prescriptions publiques américaines, en revanche, paraissaient humiliantes et suggéraient que Washington n’avait pas d’intérêt stratégique sérieux dans l’équilibre asiatique. Paradoxalement, Kissinger soutient que même les progrès en matière de droits humains exigeaient une coopération tacite sur la stratégie mondiale et asiatique.

Le contraste avec l’Europe est important. En Europe, Washington partageait des valeurs mais manquait d’institutions et de politiques adéquates pour l’après-guerre froide. En Asie, elle pouvait définir une stratégie souhaitable d’équilibre des puissances mais ne pouvait pas s’appuyer sur une communauté de valeurs. Les États-Unis devaient adapter leur diplomatie aux deux contextes au lieu de supposer qu’un seul langage moral pouvait organiser toutes les régions également.

L’hémisphère occidental comme convergence d’idéaux et d’intérêts

De façon inattendue, l’hémisphère occidental offrait la convergence la plus étroite entre les idéaux américains et les intérêts géopolitiques. Les politiques américaines antérieures dans l’hémisphère avaient souvent été interventionnistes à la manière des grandes puissances. La politique de bon voisinage de Franklin Roosevelt en 1933 marqua un mouvement vers la coopération. Le traité de Rio de 1947, le pacte de Bogotá de 1948 et l’Organisation des États américains fournirent un cadre de sécurité. L’Alliance pour le progrès de Kennedy en 1961 ajouta l’aide économique et la coopération, même si Kissinger juge cette politique affaiblie par l’orientation étatiste de nombreux bénéficiaires.

Pendant une grande partie de la guerre froide, l’Amérique latine fut gouvernée par des régimes autoritaires et par des politiques économiques contrôlées par l’État. À partir du milieu des années 1980, toutefois, la région se déplaça largement vers la démocratie et l’économie de marché. Le Brésil, l’Argentine et le Chili quittèrent le pouvoir militaire. Les guerres civiles d’Amérique centrale prirent fin. Les pays accablés par la dette acceptèrent la discipline financière. Les économies dominées par l’État s’ouvrirent aux forces du marché. Au début des années 1990, l’hémisphère occidental semblait capable de devenir un élément majeur d’un ordre mondial stable.

L’Enterprise for the Americas Initiative annoncée par Bush en 1990 et la conclusion réussie de l’ALENA sous Clinton en 1993 représentaient, pour Kissinger, la politique américaine la plus innovante envers l’Amérique latine dans l’histoire. Un groupe d’États démocratiques s’engageait envers le gouvernement populaire, l’économie de marché et le libre-échange à l’échelle de l’hémisphère. Cuba restait la seule dictature marxiste de l’hémisphère, tandis qu’ailleurs les modèles protectionnistes et étatistes cédaient devant des économies plus ouvertes. L’objectif de long terme était une zone de libre-échange de l’Alaska au cap Horn, un concept qui avait récemment semblé utopique.

Un tel système renforcerait les Amériques quelle que soit l’orientation de l’économie mondiale. Si le cycle d’Uruguay du GATT produisait de grands principes de libre-échange, l’hémisphère occidental serait un participant majeur à la croissance mondiale. Si des blocs régionaux discriminatoires devenaient dominants, en revanche, un marché hémisphérique permettrait aux Amériques de rivaliser efficacement. Un ALENA élargi pourrait aussi récompenser les pays extérieurs à l’hémisphère qui accepteraient des règles ouvertes et pénaliser les alternatives restrictives. Dans un monde où la politique américaine devait souvent équilibrer les valeurs contre la nécessité, l’hémisphère occidental était le lieu où les deux s’alignaient le plus naturellement.

Idéalisme, histoire et prix du choix

Kissinger conclut en définissant la tâche principale de l’Amérique comme un équilibre entre deux tentations enracinées dans l’exceptionnalisme. L’une est la sur-extension de croisade : la croyance que les États-Unis doivent réparer chaque tort, arrêter chaque guerre civile et stabiliser chaque dislocation. L’autre est le retrait : la croyance que l’Amérique peut perfectionner ses propres vertus intérieures en laissant le monde à d’autres. La première viderait la force américaine ; la seconde livrerait la sécurité et la prospérité à des décisions prises ailleurs. John Quincy Adams avait mis en garde contre la recherche de monstres lointains à détruire, mais le monde de l’après-guerre froide contenait trop de dangers pour une simple abstention. Le problème était d’élaborer des critères de sélection.

Les dirigeants américains avaient généralement mis davantage l’accent sur les motivations que sur les structures. Ils tentaient de changer les attitudes d’autres dirigeants plutôt que de modifier leurs calculs. Cela reflétait une croyance américaine plus large dans le renouvellement et la transformation, c’est-à-dire l’idée que le passé ne doit pas lier les nations plus que les individus. Kissinger voit de la dignité dans cette tradition, car elle donne à la vie américaine sa confiance dans les nouveaux commencements. Il avertit pourtant qu’ignorer l’histoire invite à répéter d’anciennes erreurs. Les principes universels n’effacent ni la géographie, ni la mémoire, ni les capacités, ni le caractère national.

L’Amérique ne pouvait donc pas fonder sa politique seulement sur l’équilibre des puissances, car sa tradition idéaliste était réelle et précieuse. Pourtant, l’équilibre était la condition préalable à la poursuite de ses idéaux, et des objectifs plus élevés ne seraient pas atteints par la rhétorique, la posture ou des formules juridiques sans appui de puissance. Le nouveau système international était plus complexe que tout ce que les États-Unis avaient rencontré auparavant, tandis que le système politique américain récompensait les réponses immédiates et les images émotionnelles plus que l’analyse de long terme. Cela rendait la discipline des priorités particulièrement nécessaire.

La Realpolitik seule était également insuffisante. Le système de l’équilibre des puissances fonctionna le mieux après les guerres napoléoniennes parce que l’équilibre était renforcé par une légitimité partagée entre les cours conservatrices. Lorsque les valeurs communes s’érodèrent après la guerre de Crimée, la politique d’équilibre devint plus fragile et plus dangereuse, surtout sous la pression de la technologie moderne et de l’opinion publique. La leçon pour les États-Unis n’était pas d’imiter mécaniquement l’Europe du XIXe siècle. Elle était de comprendre que la puissance et la légitimité doivent se soutenir l’une l’autre. L’Amérique devait chercher un consensus moral autour de la démocratie sans détruire l’équilibre au nom de ce consensus.

Si un système wilsonien de légitimité universelle ne pouvait pas être créé, l’Amérique devrait agir dans un monde d’équilibre des puissances. Kissinger oppose deux modèles du XIXe siècle. Le modèle britannique, associé à Palmerston et Disraeli, attendait que l’équilibre soit directement menacé, puis soutenait généralement le camp le plus faible. Le modèle bismarckien cherchait à prévenir les défis par des relations superposées et par une influence utilisée pour modérer les revendications avant que les crises ne deviennent ingérables. De façon surprenante, Kissinger juge le style bismarckien plus compatible avec les conditions américaines. Le style britannique exigeait de la distance, de la dureté et une lecture strictement centrée sur la puissance, autant d’éléments contraires aux habitudes américaines. La méthode tardive de Bismarck, qui contenait les conflits par des réseaux de relations, correspondait mieux à un monde interdépendant dans lequel l’Amérique ne pouvait ni s’isoler ni créer un système universel de sécurité.

La stratégie américaine la plus créative construirait donc des structures superposées adaptées à différentes régions et à différents équilibres. Certaines reposeraient sur des principes politiques et économiques partagés, comme dans l’hémisphère occidental. Certaines combineraient valeurs communes et intérêts de sécurité, comme dans l’espace atlantique et en Asie du Nord-Est. D’autres s’appuieraient davantage sur des liens économiques, comme en Asie du Sud-Est. Cette architecture accepterait que différentes régions exigent différents instruments, tout en préservant un rôle américain dans chaque équilibre important.

La dernière thèse du chapitre est que l’Amérique doit apprendre les limites d’une puissance supérieure à toute autre mais désormais non illimitée. Pendant la majeure partie de son histoire, les États-Unis n’avaient affronté aucune menace étrangère mortelle. Lorsqu’une telle menace apparut pendant la guerre froide, elle fut vaincue complètement. Cette expérience encouragea la croyance que l’Amérique pouvait l’emporter par la vertu, l’exemple et la générosité. Dans le monde de l’après-guerre froide, affirme Kissinger, cette innocence deviendrait complaisance si elle niait la nécessité du choix.

L’Amérique ne pouvait ni dominer le monde ni s’en retirer. Elle ne devait pas abandonner les idéaux qui l’avaient rendue puissante et distinctive, mais elle ne devait pas non plus prétendre que les autres nations étaient favorisées par leur simple association avec elle, ni que la volonté américaine pouvait être imposée indéfiniment par la rétention d’avantages. Tout recours américain à la Realpolitik devait rester relié aux valeurs d’une société fondée sur la liberté. Pourtant, la survie et le progrès exigeaient des choix façonnés par la réalité contemporaine. Le poids accordé aux idéaux, aux intérêts, à la puissance et à la retenue définirait la qualité de la direction politique. Le danger central était d’affirmer que les choix ne comportaient aucun prix ou qu’aucun équilibre ne devait être trouvé.

La vision finale de Kissinger n’est donc ni un rejet du wilsonisme ni un retour à une politique cynique de puissance. L’idéalisme américain restait essentiel, mais son rôle était de soutenir le pays dans l’ambiguïté plutôt que de promettre une harmonie finale. La guerre froide avait offert un danger clair et une idéologie claire ; l’ordre émergent exigerait des jugements plus abstraits sur la possibilité, l’espoir et le risque. La paix, la stabilité, le progrès et la liberté resteraient les buts légitimes de la politique américaine. Ils devraient être poursuivis par des succès partiels, des ajustements patients et une route créée par l’acte de marcher plutôt que par la foi dans une destination prédéterminée.