Couverture de Diplomacy, de Henry Kissinger, utilisée comme image commune pour cette série de résumés.
En 1994, Henry Kissinger a publié le livre Diplomatie. Il était un diplomate érudit et renommé qui a servi en tant que Conseiller à la Sécurité Nationale des États-Unis et Secrétaire d’État. Son livre offre un vaste panorama de l’histoire des affaires étrangères et de l’art de la diplomatie, avec un accent particulier sur le XXe siècle et le monde occidental. Kissinger, connu pour son alignement avec l’école réaliste des relations internationales, explore les concepts de l’équilibre des pouvoirs, de la raison d’État, et de la Realpolitik à travers différentes époques.
Son travail a été largement salué pour son envergure et sa complexité. Cependant, il a également été critiqué pour son accent sur les individus plutôt que sur les forces structurelles, et pour présenter une vision réductrice de l’histoire. De plus, les critiques ont également souligné que le livre se concentre excessivement sur le rôle individuel de Kissinger dans les événements, en exagérant potentiellement son impact. Quoi qu’il en soit, ses idées méritent d’être considérées.
Cet article présente un résumé des idées de Kissinger dans le quatrième chapitre de son livre, intitulé "Le Concert européen: la Grande-Bretagne, l’Autriche et la Russie".
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Vienne et la construction d’un équilibre durable
Les puissances victorieuses se réunirent à Vienne en septembre 1814, alors que Napoléon était encore en exil à l’île d’Elbe, et elles poursuivirent leurs négociations pendant son retour puis jusqu’à sa défaite finale à Waterloo. Les principales figures représentaient les cinq puissances centrales. Metternich parlait pour l’Autriche, Hardenberg pour la Prusse et Talleyrand pour la France bourbonienne restaurée. Le tsar Alexandre Ier parlait pour la Russie, et Castlereagh représentait la Grande-Bretagne. Selon Kissinger, ces hommes d’État atteignirent le but central de leur diplomatie : après Vienne, l’Europe connut quarante années sans guerre entre les grandes puissances et, après la guerre de Crimée, évita une autre guerre générale pendant environ six décennies. Le règlement suivit le vaste dessin du plan britannique antérieur de William Pitt avec une telle fidélité que Castlereagh s’en servit ensuite pour montrer la continuité entre les buts de guerre britanniques et l’arrangement final.
L’originalité du règlement tenait au rapport entre puissance et légitimité. Un équilibre des puissances pouvait réduire les occasions de conquête. Kissinger souligne qu’il lui fallait encore une légitimité pour réduire le désir de contester l’ordre établi. Pour cela, les principaux États devaient partager une certaine idée de la justice. Dans le système de Vienne, cette idée était conservatrice et dynastique. Elle supposait que les monarchies légitimes étaient menacées par la révolution et le nationalisme. Elle supposait aussi qu’elles avaient un intérêt commun à se contenir mutuellement et à préserver l’ordre intérieur sur lequel reposait leur autorité. Kissinger présente ainsi Metternich comme un précurseur inattendu de Woodrow Wilson. Tous deux croyaient que la paix internationale exigeait une conception partagée de la justice intérieure, même si leurs définitions de la justice étaient presque opposées.
Le règlement territorial reflétait des préoccupations d’équilibre des puissances plutôt que l’autodétermination nationale, qui n’était pas encore devenue centrale dans la diplomatie. L’Autriche fut renforcée en Italie, la Prusse en Allemagne, et la République néerlandaise reçut les Pays-Bas autrichiens, à peu près l’actuelle Belgique. La France perdit les conquêtes de Napoléon mais conserva ses frontières prérévolutionnaires, tandis que la Russie reçut le cœur de la Pologne. La Grande-Bretagne, fidèle à sa réticence à acquérir des territoires sur le continent européen, limita ses gains à des positions impériales comme le cap de Bonne-Espérance. Aux yeux des Britanniques, le nouvel ordre attribuait à chaque puissance une fonction dans l’équilibre général. Kissinger insiste pourtant sur le fait que les États continentaux se percevaient comme autre chose que des instruments dans un dispositif de sécurité. L’Autriche et la Prusse ne se souciaient de l’équilibre que dans la mesure où il protégeait leur propre statut, leurs ambitions et leurs rivalités.
L’Allemagne, la France et la logique de la retenue
La question allemande était centrale dans le règlement parce que l’Europe centrale posait depuis longtemps un problème structurel au continent. Si l’Allemagne restait faible et fragmentée, la France serait tentée de la dominer ; si elle devenait unifiée et puissante, ses voisins craindraient sa force. Le règlement de Vienne chercha donc à consolider l’Allemagne sans l’unifier. L’Autriche conserva sa prétention à une direction historique, mais la Prusse était devenue une rivale de plus en plus redoutable depuis la prise de la Silésie par Frédéric le Grand. La culture militaire disciplinée de la Prusse et ses territoires dispersés de l’est polonais à la Rhénanie nourrissaient un fort sentiment de mission, tandis que l’Autriche, après la dissolution du Saint-Empire romain germanique en 1806, se considérait encore comme la première des puissances allemandes.
La solution fut la Confédération germanique. Les plus de trois cents entités allemandes d’avant Napoléon furent réduites à une trentaine, avec des États moyens renforcés comme la Bavière, le Wurtemberg et la Saxe. Cette confédération fournissait une défense commune contre une attaque extérieure, tout en restant trop décentralisée pour menacer le reste de l’Europe. Elle équilibrait aussi la force militaire de la Prusse par le prestige et la légitimité de l’Autriche. Dans l’interprétation de Kissinger, l’arrangement réussit parce qu’il était délibérément intermédiaire. Il était assez fort pour décourager l’agression française, trop faible pour devenir un empire national allemand, et assez conservateur pour préserver les trônes des princes allemands.
Le traitement de la France montrait la même préférence pour un équilibre durable plutôt que pour la punition. Kissinger oppose la modération de Vienne au traité de Versailles ultérieur. Il soutient qu’une paix punitive impose aux vainqueurs la tâche permanente de contenir une puissance vaincue et rancunière. Les vainqueurs de 1815 avaient de fortes raisons de se venger, car la France avait cherché la domination européenne pendant des générations et occupé une grande partie du continent pendant les guerres révolutionnaires et napoléoniennes. Ils jugèrent cependant que l’Europe serait plus sûre si la France avait une place dans l’ordre. La France fut privée de ses conquêtes, mais laissée territorialement intacte dans ses frontières prérévolutionnaires. En 1818, elle avait été admise dans le système des congrès, ces réunions périodiques des puissances qui, pendant un temps, s’approchèrent d’un gouvernement souple de l’Europe.
Cette modération ne signifiait pas la confiance. La Quadruple Alliance de la Grande-Bretagne, de l’Autriche, de la Prusse et de la Russie fut conçue pour empêcher avec une force écrasante toute nouvelle agression française. Dans le premier XIXe siècle, la France fut traitée comme l’Allemagne le serait après des catastrophes européennes ultérieures : un État dont la puissance et l’histoire récente le faisaient paraître chroniquement déstabilisateur. Kissinger suggère que l’absence d’une garantie équivalente après la Première Guerre mondiale contribue à expliquer la fragilité de Versailles. À Vienne, en revanche, la garantie antifrançaise était intégrée dans un système plus large de retenue, si bien que la puissance vaincue était contenue sans être exclue de façon permanente.
La Sainte-Alliance et le système conservateur de Metternich
L’élément moral et idéologique le plus profond du règlement apparut dans la Sainte-Alliance, qui unit la Russie, l’Autriche et la Prusse. Le tsar Alexandre Ier la proposa dans un esprit religieux et presque mystique, en imaginant une réforme de la politique internationale selon des principes chrétiens. L’empereur d’Autriche se moqua de son ton dévotionnel, mais Metternich en vit l’utilité. L’Autriche ne pouvait ni adopter les élans de croisade d’Alexandre, ni les rejeter si durement que la Russie agirait seule. Metternich transforma donc le langage du tsar en engagement conservateur à préserver le pouvoir légitime et le statu quo intérieur.
La Grande-Bretagne ne pouvait pas adhérer à un tel projet. Les responsables britanniques rejetaient toute doctrine impliquant un droit ou un devoir général d’intervenir dans les affaires intérieures des autres États. Castlereagh écarta la Sainte-Alliance comme une absurdité mystique, mais Metternich la jugeait précieuse comme contrainte sur la Russie. En liant les monarchies conservatrices à une action concertée, l’alliance donnait à l’Autriche un moyen de ralentir ou de bloquer l’unilatéralisme russe. Sa signification pratique tenait moins à sa rhétorique religieuse qu’à la création d’une mission conservatrice commune. Des puissances qui auraient autrement rivalisé pour des territoires traitèrent de plus en plus la révolution et le nationalisme comme des dangers partagés.
Kissinger ne présente pas la similarité institutionnelle comme une simple garantie de paix. Les monarques du XVIIIe siècle partageaient eux aussi des présupposés dynastiques, et ils menèrent pourtant des guerres fréquentes parce que leur légitimité intérieure leur semblait assurée. La différence d’après Vienne était que les puissances conservatrices craignaient désormais le bouleversement révolutionnaire. Metternich croyait que les mouvements républicains et nationalistes étaient imprévisibles, dangereux et contagieux, surtout après que la Révolution française fut passée des déclarations de droits à la Terreur et à la conquête. La légitimité devint le ciment de l’ordre parce que les têtes couronnées voyaient les menaces contre une monarchie comme des menaces contre le principe qui les soutenait toutes.
Cette vision explique aussi la comparaison de Kissinger entre Metternich et Wilson. Wilson croyait que les institutions démocratiques étaient naturellement pacifiques et pouvaient être promues par de nouvelles règles internationales. Metternich, formé par le traumatisme de la France révolutionnaire et par le gradualisme d’un vieil État dynastique, croyait que les droits existaient dans la nature des choses et n’étaient pas créés par des lois ou des constitutions. Une partie de ce raisonnement servait les intérêts de l’Autriche, car l’Empire des Habsbourg devenait de moins en moins capable de s’adapter aux mouvements libéraux et nationaux. Kissinger traite néanmoins Metternich comme plus qu’un simple apologiste réactionnaire. C’était un rationaliste conservateur qui cherchait à protéger un empire multinational vulnérable en faisant de la retenue, de la consultation et de la légitimité des principes opérationnels de la diplomatie.
L’Autriche entre la Russie, la Prusse et la Grande-Bretagne
La position de l’Autriche rendait le système de Metternich à la fois nécessaire et précaire. L’empire était un reste polyglotte de l’Europe féodale, lié à l’Allemagne, à l’Italie du Nord et au bassin danubien. Il était exposé à toutes les grandes pressions idéologiques et géopolitiques de l’époque. La Prusse menaçait la primauté autrichienne en Allemagne. La Russie pesait sur les populations slaves de l’Autriche et sur les Balkans. La France pouvait chercher à retrouver de l’influence en Europe centrale. Si ces pressions devenaient des épreuves directes de force, l’Autriche s’épuiserait quelle que soit la crise remportée. La réponse de Metternich fut d’empêcher les crises lorsque c’était possible et, lorsqu’elles ne pouvaient être évitées, d’en déplacer la charge principale sur d’autres puissances.
Son habileté consistait à persuader les alliés dangereux de l’Autriche que la solidarité idéologique comptait davantage que l’avantage géopolitique immédiat. La Prusse aurait pu utiliser le nationalisme allemand pour défier l’Autriche plus tôt que Bismarck ne le fit finalement. La Russie aurait pu exploiter beaucoup plus agressivement la faiblesse ottomane dans les Balkans. Pourtant, toutes deux furent contenues pendant des décennies par le principe conservateur de préservation du statu quo. En ce sens, Metternich donna à l’Autriche, affaiblie par les guerres napoléoniennes et de plus en plus décalée par rapport aux forces dominantes du siècle, un nouveau sursis.
L’attitude de Metternich envers la Russie fut centrale dans cette réussite. Il reconnaissait la Russie comme une menace de long terme, même si l’Autriche avait besoin de son appui contre la France et la révolution. L’Autriche était trop exposée et trop faible pour contenir la Russie par confrontation directe. Il tenta donc de tempérer l’ambition russe en restant proche du tsar, en attirant Alexandre dans des consultations et en limitant l’action à ce que le consensus européen pouvait tolérer. Cela exigeait un équilibre constant. L’Autriche avait besoin de la Grande-Bretagne pour préserver l’équilibre territorial et de la Russie pour préserver l’ordre intérieur conservateur. La Quadruple Alliance répondait au premier besoin, la Sainte-Alliance au second.
Le dilemme était que ces deux soutiens coexistaient difficilement. À mesure que le souvenir de Napoléon s’estompait, la Grande-Bretagne devenait moins disposée à participer à un système ressemblant à un gouvernement européen. À mesure que la Grande-Bretagne se retirait, l’Autriche dépendait davantage de la Russie ; plus cette dépendance augmentait, plus l’Autriche s’accrochait rigidement à la solidarité conservatrice. Kissinger décrit ce processus comme un cercle vicieux. Le système même qui contenait la Russie et protégeait l’Autriche exigeait une participation britannique, mais les habitudes, les institutions et la géographie stratégique de la Grande-Bretagne rendaient cette participation de plus en plus improbable.
La Grande-Bretagne et les limites de la sécurité collective
Castlereagh comprenait l’équilibre européen plus profondément que la plupart des hommes d’État britanniques, mais il ne put faire accepter à son pays le rôle qu’il jugeait nécessaire. La Grande-Bretagne était prête à résister aux menaces effectives contre l’équilibre, surtout à une nouvelle agression française, mais elle refusait d’agir face à des dangers abstraits ou spéculatifs. Pour l’Autriche, la révolution intérieure et l’agitation nationaliste étaient des dangers concrets, car elles menaçaient la survie de l’empire. Pour la Grande-Bretagne, protégée par la géographie et la puissance navale, ces mêmes dangers ressemblaient à des abstractions continentales.
Pour combler cet écart, Castlereagh proposa des réunions périodiques de ministres des Affaires étrangères. Le système des congrès devait créer un consensus avant que les différends ne deviennent des crises, tout en évitant des obligations contraignantes que la Grande-Bretagne rejetterait. Même cela se révéla excessif pour le cabinet britannique et l’opinion publique. À Aix-la-Chapelle, en 1818, la France entra dans le système et la Grande-Bretagne commença effectivement à en sortir. Les congrès ultérieurs de Troppau, Laibach et Vérone se déroulèrent sans pleine participation britannique. Kissinger compare ce schéma à l’échec de Wilson à faire entrer les États-Unis dans la Société des Nations. Dans les deux cas, le dirigeant d’un puissant État maritime tenta de construire un système de sécurité collective après une guerre catastrophique, puis découvrit que les traditions intérieures et un sentiment de sécurité relative empêchaient un engagement durable.
La faiblesse se trouvait dans la sécurité collective elle-même. Castlereagh et Wilson croyaient que la paix était indivisible et que tous les États avaient un intérêt commun à résister à l’agression avant qu’elle ne s’étende. Kissinger répond que les intérêts sont rarement aussi uniformes. Les États les mieux protégés par la géographie ou par la puissance peuvent ressentir moins fortement le besoin d’obligations collectives que les États vulnérables. Ils peuvent préférer agir seuls, rejoindre des alliés au dernier moment ou définir leurs engagements au cas par cas. Le comportement britannique pendant la Révolution grecque illustra la fragilité du système. Lorsque les mouvements russes vers l’Empire ottoman menacèrent les intérêts stratégiques britanniques en Méditerranée orientale, Castlereagh invoqua l’unité alliée. Il le fit parce que l’enjeu était devenu pratique pour la Grande-Bretagne, non parce que celle-ci acceptait un devoir général de surveiller l’Europe.
Castlereagh finit pris entre ses convictions européennes et les limites politiques britanniques. Son demi-frère Lord Stewart, autorisé à participer aux congrès ultérieurs seulement comme observateur, consacra une grande partie de ses efforts à définir les frontières de l’implication britannique. La Grande-Bretagne défendrait ses intérêts et l’équilibre des puissances, tout en refusant d’administrer un système de police européen ou de surveiller les affaires intérieures des autres États. Le désespoir de Castlereagh devant le rétrécissement de l’engagement britannique culmina dans son suicide. Kissinger souligne qu’il ne laissa aucune tradition nationale durable derrière lui. Les idées wilsoniennes devinrent une impulsion américaine récurrente ; l’européanisme de Castlereagh demeura une exception dans la politique britannique.
La Question d’Orient et la rupture criméenne
Pendant près de trois décennies, Metternich géra la Question d’Orient sans la laisser détruire le consensus conservateur. La question naissait de l’affaiblissement de l’Empire ottoman et des mouvements d’indépendance des peuples balkaniques soumis à la domination turque. Pour le système de Metternich, le problème était aigu : les mouvements contre l’autorité ottomane pouvaient ensuite inspirer des mouvements contre l’Autriche, tandis que les prétentions russes à protéger les populations chrétiennes et slaves pouvaient servir de couverture à une expansion vers Constantinople et les Détroits. La Grande-Bretagne s’intéressait peu au nationalisme balkanique en lui-même, mais elle était déterminée à empêcher la Russie de menacer la Méditerranée orientale. Metternich accueillait favorablement la résistance britannique à l’expansion russe tout en évitant soigneusement une rupture autrichienne directe avec la Russie.
La chute de Metternich pendant les révolutions de 1848 marqua le début de la fin de cet exercice diplomatique sur le fil. Kissinger concède que la légitimité ne pouvait pas compenser indéfiniment l’affaiblissement géopolitique de l’Autriche ni l’incompatibilité entre les institutions habsbourgeoises et le nationalisme. Pourtant, il soutient aussi que la nuance était l’essence de l’art politique de Metternich. Ses successeurs manquèrent de cette nuance. Incapables de réformer l’Autriche sur le plan intérieur, ils essayèrent de conduire la politique étrangère selon les règles émergentes de la politique de puissance, alors même que l’Autriche était la puissance la moins adaptée à survivre dans un tel concours.
La guerre de Crimée brisa le système. Son déclencheur immédiat vint de la France plutôt que des puissances les plus directement concernées par la Question d’Orient. En 1852, Napoléon III obtint du sultan ottoman la reconnaissance comme protecteur des chrétiens dans l’Empire ottoman, rôle que le tsar russe considérait comme sien. Nicolas Ier demanda un statut équivalent ; repoussé, il rompit les relations et occupa la Moldavie et la Valachie. Palmerston, profondément méfiant envers la Russie, déplaça la puissance navale britannique vers les Détroits. La Turquie déclara la guerre, et la Grande-Bretagne comme la France la soutinrent. Sous le différend religieux se trouvaient des motifs stratégiques : la Russie cherchait de l’influence sur Constantinople et les Détroits, Napoléon III voulait mettre fin à l’isolement français et affaiblir la Sainte-Alliance, et Palmerston voulait bloquer fermement l’expansion russe.
L’Autriche fit face au choix le plus difficile. Elle tenait à son ancienne amitié russe, craignait la pression russe dans les Balkans et redoutait aussi qu’un alignement sur la Russie donne à la France une ouverture contre les possessions autrichiennes en Italie. La neutralité était la voie prudente, mais le nouveau ministre autrichien des Affaires étrangères, le comte Buol, paniqua sous la pression. Pendant que la Grande-Bretagne et la France assiégeaient Sébastopol, l’Autriche lança un ultimatum exigeant le retrait russe de Moldavie et de Valachie. Les Russes considérèrent ensuite ce geste autrichien comme décisif dans la fin de la guerre et comme une trahison du partenariat conservateur qui existait depuis la lutte contre Napoléon.
Pour Kissinger, ce fut la rupture fatale. L’Autriche avait abandonné l’unité conservatrice dont dépendait sa sécurité et libéré la Russie comme la Prusse de la contrainte idéologique qui pesait sur la poursuite de leurs intérêts. La Russie s’opposerait de plus en plus à l’Autriche dans les Balkans. La Prusse forcerait plus tard l’Autriche à sortir d’Allemagne. Moins de cinq ans après le règlement de Crimée, Cavour, soutenu par la France et aidé par l’acquiescement russe, commença à chasser l’Autriche d’Italie. Cinq ans plus tard encore, Bismarck battit l’Autriche dans la lutte pour la primauté allemande. À l’époque de Metternich, de tels bouleversements auraient été gérés par le Concert européen. Après la Crimée, la diplomatie s’appuya plus ouvertement sur la puissance, et la paix se maintint avec des tensions et des courses aux armements en croissance régulière.
Le pragmatisme britannique et le dernier équilibre des puissances
La Grande-Bretagne s’adapta mieux que l’Autriche au retour de la politique de puissance. Elle n’avait jamais fait du système des congrès le fondement de sa sécurité. Canning, successeur de Castlereagh, retira rapidement les liens restants avec la diplomatie européenne des congrès et insista sur la neutralité en paroles comme en actes, sauf lorsque les intérêts britanniques étaient directement engagés. Palmerston donna plus tard à cette approche sa forme classique : la Grande-Bretagne n’avait ni alliés ni ennemis permanents, seulement des intérêts permanents. De telles formules auraient pu sembler vides ailleurs, mais en Grande-Bretagne elles reflétaient un instinct politique profondément enraciné. Les dirigeants supposaient que l’intérêt national serait reconnu à mesure que les cas se présenteraient et résistaient aux engagements anticipés qui permettraient à d’autres puissances d’interpréter les obligations britanniques.
Ce « splendide isolement » était possible parce que la Grande-Bretagne était assez forte pour rester seule, protégée par la mer, dominante industriellement et dotée de la Royal Navy. Elle ne cherchait pas non plus de gains territoriaux en Europe, ce qui lui permettait d’intervenir sélectivement pour préserver l’équilibre. Les dirigeants britanniques rejetaient à la fois l’interventionnisme rigide et le non-interventionnisme rigide. Ils soutinrent l’indépendance grecque lorsqu’elle ne servait pas l’expansion russe et défendirent le statu quo ottoman lorsque la pression russe menaçait les Détroits. Ils acceptèrent la répression russe de la Révolution hongroise comme utile à l’ordre et sympathisèrent avec les aspirations nationales italiennes sans s’engager militairement. Le principe fixe sous cette flexibilité était le soutien au plus faible contre le plus fort lorsque l’équilibre européen était en jeu.
Certains objectifs restèrent constants. La Grande-Bretagne était déterminée à empêcher que les Pays-Bas méridionaux et les Pays-Bas ne tombent aux mains d’une grande puissance militaire, principe qui allait de Guillaume III à la Première Guerre mondiale. Les dirigeants allemands de 1914 ne comprirent pas cette continuité lorsqu’ils s’attendirent à ce que la Grande-Bretagne tolère l’invasion de la Belgique. La Grande-Bretagne considéra aussi longtemps la préservation de l’Autriche comme utile, d’abord comme barrière contre la France, puis comme contrepoids à la pression russe vers les Détroits. Après 1848, cependant, la faiblesse de l’Autriche et sa diplomatie erratique la rendirent moins précieuse. La Grande-Bretagne resta à l’écart pendant que l’Autriche perdait du terrain en Italie et en Allemagne. Après le tournant du siècle, l’Allemagne remplaça la Russie comme principale préoccupation britannique.
Les institutions représentatives britanniques donnèrent à cette politique pragmatique à la fois flexibilité et légitimité publique. La politique étrangère était débattue ouvertement, et les partis divergeaient sur l’intervention, l’empire et les relations avec les puissances continentales. Cette ouverture pouvait produire des renversements, comme lorsque la victoire de Gladstone mit fin au soutien de Disraeli à la Turquie dans les années 1870. Elle créait pourtant aussi de l’unité en temps de guerre, car la politique avait été contestée publiquement avant la crise. La Grande-Bretagne traitait ses institutions comme un héritage intérieur plutôt que comme un modèle à exporter ou comme une condition de la paix. Elle jugeait les autres États surtout d’après leur politique étrangère, non d’après leurs constitutions intérieures, et elle acceptait tout gouvernement qu’un peuple choisissait délibérément lorsque les intérêts britanniques n’étaient pas menacés.
Kissinger conclut en présentant la diplomatie de Palmerston comme une expression mûre de la tradition britannique de l’équilibre des puissances. Elle était peu sentimentale, intéressée et souvent ressentie comme perfide, mais elle aida la Grande-Bretagne à traverser le siècle avec une seule guerre relativement courte contre une autre grande puissance. Cette guerre, la Crimée, détruisit néanmoins l’ordre de Metternich. L’unité des trois monarchies orientales avait fourni la retenue morale qui faisait du règlement de Vienne autre chose qu’un équilibre mécanique. Une fois cette unité dissoute, le système européen perdit la légitimité qui avait modéré la puissance, et le continent entra dans une phase plus turbulente et moins stable avant qu’un nouvel équilibre, plus précaire, n’émerge.
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