Economia brasiliana durante l’amministrazione Café Filho

Dal 1954 al 1955 il Brasile fu governato da João Fernandes Campos Café Filho. Era stato vicepresidente durante il secondo mandato di Getúlio Vargas e arrivò alla presidenza dopo il suicidio di Vargas. All’inizio del mandato cambiò la politica economica sotto il ministro delle Finanze Eugênio Gudin. Nel 1955, le pressioni politiche portarono alla sostituzione di Gudin con José Maria Whitaker, che spinse la politica brasiliana dalla contrazione verso l’espansione. Alla fine del governo Café Filho, Whitaker si dimise perché non riuscì ad applicare la sua riforma valutaria. Il suo successore, Mário Câmara, ebbe poco margine d’azione negli ultimi tre mesi dell’amministrazione.

Il mandato di Gudin come Ministro delle Finanze

Stabilizzazione ortodossa

In seguito al suicidio del Presidente Vargas il 24 agosto 1954, Café Filho assunse il ruolo di presidente ad interim fino a nuove elezioni. Ereditò uno scenario di inflazione, deficit fiscale e crisi della bilancia dei pagamenti. I primi due problemi erano dovuti alle politiche espansionistiche del governo precedente, che miravano a utilizzare il potere statale per stimolare la crescita economica. Il terzo problema, a sua volta, derivava da livelli eccessivi di debito estero e da un boicottaggio del caffè brasiliano promosso dagli acquirenti americani, che portò a un calo dei prezzi dannoso per le esportazioni del Brasile.

Per affrontare questo scenario sfavorevole, Café Filho nominò sostenitori del liberalismo economico in tutti i principali organi incaricati della gestione dell’economia. Clemente Mariani era alla Banca del Brasile (Banco do Brasil). Otávio Gouveia de Bulhões era alla Sovrintendenza della Moneta e del Credito (Superintendência da Moeda e do Crédito, SUMOC), una sorta di banca centrale. Eugênio Gudin era al Ministero delle Finanze.

In termini di politica economica interna, Gudin adottò un piano di stabilizzazione piuttosto ortodosso, caratterizzato dalle seguenti misure:

• Politica monetaria restrittiva: I tassi di interesse, i tassi di risconto e i coefficienti di riserva obbligatoria furono aumentati. Inoltre, i fondi bancari che erano trattenuti obbligatoriamente dal governo sarebbero ora detenuti non dalla Banca del Brasile ma dalla SUMOC, con l’obiettivo di garantire la contrazione del credito.

• Politica fiscale restrittiva: Ci fu una riduzione degli investimenti pubblici e un tentativo infruttuoso di aumentare le tasse, bloccato dal Congresso. Inoltre, il governo mantenne il sistema dei tassi di cambio multipli, che era stato introdotto dall’Istruzione 70 della SUMOC nel governo precedente. Ciò contraddiceva i desideri del Fondo Monetario Internazionale (FMI), che inviò una missione tecnica in Brasile nel marzo 1955 per cercare di cambiare questa situazione. Tuttavia, il governo dimostrò ai tecnici che le entrate fiscali derivanti dalle aste di valuta estera a tassi diversi erano essenziali per il paese.

Le politiche ortodosse di Gudin ebbero effetti dannosi immediati. Quando la liquidità si prosciugò bruscamente, diminuirono gli investimenti privati e seguirono fallimenti e concordati. La crisi fu abbastanza grave da costringere il governo a operazioni di risconto d’emergenza, fornendo liquidità alle banche in cambio di titoli di debito. Nonostante lo shock, l’attività industriale brasiliana non diminuì in modo significativo. L’inflazione ereditata da Vargas calò, ma quel movimento si spiega meglio con la caduta dei prezzi internazionali dei prodotti agricoli che con la politica restrittiva. Un indizio è che i prezzi industriali brasiliani aumentarono sensibilmente nello stesso periodo.

Prestiti esterni e bilancia dei pagamenti

La priorità di Eugênio Gudin, tuttavia, era quella di stabilizzare la bilancia dei pagamenti del paese, che stava affrontando gravi problemi. Una misura iniziale a questo riguardo fu l’ottenimento di prestiti esterni. Il Brasile aveva già ottenuto 80 milioni di dollari, procurati dall’ex Ministro delle Finanze Oswaldo Aranha dalla Federal Reserve Bank di Washington. Grazie al prestigio di Gudin nella comunità finanziaria internazionale, il Brasile riuscì ad ottenere un altro prestito ufficiale, dello stesso importo, dal governo statunitense. Tuttavia, poiché il nuovo importo fu considerato insufficiente e l’amministrazione Eisenhower era riluttante ad aiutare il Brasile, Gudin dovette cercare ulteriori 200 milioni di dollari in prestiti dalle banche private. Questo credito sarebbe stato rimborsato in cinque anni, a un tasso di interesse del 2,5% annuo, e sarebbe stato garantito dalle riserve auree internazionali del paese. Pur coinvolgendo ingenti somme, questi prestiti risolsero i problemi valutari solo nel breve termine.

Istruzione 113 e importazioni di beni capitali

La soluzione a lungo termine arrivò con l’Istruzione 113 della SUMOC, emanata nel gennaio 1955. In termini pratici, si trattava di una misura per facilitare l’importazione di macchinari, attrezzature e input per l’industria brasiliana. Funzionava così:

• In precedenza, il Dipartimento Commercio Estero della Banca del Brasile (Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil, CACEX) rilasciava licenze di importazione solo se esisteva la cosiddetta ‘copertura valutaria’: agli importatori era richiesto di ottenere un impegno che la Banca del Brasile avrebbe venduto loro valute estere da inviare all’estero, in cambio del prodotto importato. Questo meccanismo era sfavorevole agli investitori stranieri, perché dovevano prima portare valuta in Brasile al tasso di cambio libero (svalutato) e poi acquistare le licenze di importazione al tasso di cambio (rivalutato) per l’importazione di beni capitali.
• Con l’emanazione dell’Istruzione 113, la CACEX fu autorizzata a rilasciare licenze di importazione per beni capitali senza copertura valutaria — cioè, senza l’acquisizione di dollari da parte degli importatori. In cambio dell’importazione, le società estere potevano semplicemente avere una partecipazione nelle azioni della società importatrice. Ciò diede un sussidio indiretto alle società estere, che non avrebbero più perso denaro sulle operazioni di cambio.
• Inoltre, l’Istruzione 113 autorizzò anche la CACEX a rilasciare licenze alle aziende nazionali per importare beni capitali finanziati all’estero per un periodo non inferiore a cinque anni. Il tasso di cambio che sarebbe stato utilizzato per liquidare questi finanziamenti avrebbe, in pratica, dato un vantaggio di circa il 30% alle aziende nazionali. Tuttavia, poiché non c’erano finanziamenti all’estero che soddisfacessero i requisiti richiesti dalla legge, gli investitori nazionali, in pratica, non beneficiarono dei cambiamenti apportati dall’Istruzione 113.

Per l’economista brasiliano Demosthenes Pinho Neto, l’Istruzione 113 non fece altro che deregolamentare le importazioni senza copertura valutaria che avvenivano già sotto autorizzazioni politicamente vulnerabili. Tali importazioni avvenivano già in precedenza, ma dipendevano dall’autorizzazione di organismi soggetti a pressioni politiche. Come conseguenza del nuovo regime di importazione, la domanda di dollari diminuì, a beneficio del governo e della società nel suo complesso, e numerose aziende multinazionali ampliarono i loro investimenti in Brasile. Ciò sarebbe stato di considerevole rilevanza nel governo di Juscelino Kubitschek, quando ci sarebbero stati forti incentivi per l’insediamento di industrie automobilistiche nel paese. D’altra parte, l’Istruzione 113 fu fortemente criticata, perché favoriva gli investitori stranieri e facilitava l’importazione di attrezzature meno avanzate senza compensazione monetaria.

Politica del caffè e dimissioni

Nel settore del caffè brasiliano, che aveva avuto un peso considerevole fin dal Periodo imperiale, Eugênio Gudin mantenne la politica nota in modo peggiorativo come «confisca valutaria» (confisco cambial). Questa politica derivava dall’Istruzione 70 della SUMOC, che scoraggiava le esportazioni di caffè fissando per quell’operazione un tasso di cambio più valorizzato. Nell’aprile 1955, di fronte all’opposizione alla sua ortodossia e alle sue politiche contrarie agli esportatori di caffè, Gudin si dimise dal Ministero delle Finanze e fu sostituito da José Maria Whitaker, un nome gradito ai coltivatori di caffè.

Il mandato di Whitaker come Ministro delle Finanze

Espansione del credito e politica del caffè

Al momento di entrare in carica come Ministro delle Finanze, José Maria Whitaker implementò una politica monetaria espansionistica, mirata ad affrontare i danni dell’aggiustamento ortodosso effettuato da Gudin. Ci fu una riduzione dei tassi di risconto e dei coefficienti di riserva obbligatoria, insieme a un’espansione del credito. Tuttavia, questo cambiamento non avrebbe dovuto causare il ritorno di alti livelli di inflazione. Pertanto, Whitaker stabilì che il credito sarebbe stato espanso solo per i settori agricolo, industriale e commerciale, con un termine massimo di rimborso di 120 giorni. Credeva nella ‘dottrina dei titoli reali’, secondo cui la concessione di crediti a breve termine ai settori produttivi non avrebbe portato a una spirale inflazionistica.

Sebbene Whitaker fosse sostenuto dai coltivatori di caffè, egli credeva che mantenere artificialmente alti i prezzi del caffè fosse un errore. Pensava che il governo brasiliano sostenesse tutti i costi di questa politica, eppure ne beneficiavano ugualmente i concorrenti stranieri nel mercato del caffè. Pertanto, stabilì la sospensione temporanea degli acquisti governativi di caffè, per ridurre i prezzi, danneggiare la concorrenza e conquistare nuovi mercati. Questo cambiamento fu criticato veementemente da Alkindar Junqueira, presidente dell’Istituto Brasiliano del Caffè (Instituto Brasileiro do Café). Junqueira sostenne che ridurre il prezzo internazionale di questo prodotto non sarebbe stato favorevole al Brasile, dato che si tratta di un prodotto con domanda anelastica — cioè, una domanda che non aumenta molto quando il prezzo scende. Stabilì quindi un piano con i concorrenti del Brasile per contrarre l’offerta di caffè, ma questo fu respinto dal governo e portò al suo licenziamento.

Progetto di riforma valutaria

La priorità di Whitaker era porre fine alla cosiddetta «confisca valutaria» (confisco cambial), istituendo un unico tasso di cambio fluttuante, che sarebbe stato svalutato, per qualsiasi tipo di importazione o esportazione. Sebbene ciò potesse potenzialmente esacerbare l’inflazione, il ministro era convinto che fosse la cosa giusta da fare. Per preparare la riforma, diede autonomia a Roberto Campos, sovrintendente della Banca Nazionale di Sviluppo Economico (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE).

Campos sapeva che per unificare i tassi di cambio, il Brasile doveva ridurre le pressioni sulla bilancia dei pagamenti. Questo sarebbe stato fatto attraverso tre misure:

• Consolidare i debiti a breve termine in un unico debito a lungo termine.
• Ottenere una linea di credito di riserva per stabilizzare il mercato dei cambi.
• Riformare le tariffe di importazione per proteggere l’industria nazionale dagli effetti dannosi della svalutazione anticipata del tasso di cambio. A tal fine, il Brasile notificò al General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) la sua intenzione di sostituire le tariffe specifiche a partire dal 1956. Le tariffe specifiche addebitavano un importo fisso per quantità di prodotto importato; l’alternativa erano tariffe ad valorem, percentuali adeguate ai prezzi dei prodotti importati.

Nel giugno 1956, il direttore del FMI, Edward Bernstein, pubblicò un rapporto sulla riforma della politica valutaria del Brasile. Il rapporto proponeva due percorsi per ridurre le distorsioni dei cambi e proteggere riserve scarse. Il primo manteneva un tasso di cambio fisso, ma svalutava e unificava la maggior parte dei tassi. Il secondo adottava un tasso di cambio fluttuante, con tassi unici per importazioni ed esportazioni e sovrattasse sulle importazioni.

Basandosi sul Rapporto Bernstein, Roberto Campos redasse un’istruzione della SUMOC che prevedeva l’adozione di un tasso di cambio fluttuante e l’unificazione dei tassi di cambio. Il disegno collegava l’unificazione valutaria a una transizione graduale per le esportazioni di caffè e alla gestione delle riserve. L’eccezione sarebbe stata il tasso di cambio per le esportazioni di caffè, che sarebbe stato progressivamente svalutato fino a raggiungere il livello del tasso unificato. Sebbene José Maria Whitaker sostenesse l’abolizione immediata della ‘confisca valutaria’ (confisco cambial), Roberto Campos lo convinse a sostenere un’abolizione graduale, nell’arco di due anni, per evitare perturbazioni nel settore del caffè. Inoltre, il reddito dei coltivatori di caffè in valuta brasiliana (il cruzeiro) sarebbe stato garantito dal governo, poiché il ritmo delle svalutazioni sarebbe stato proporzionale a eventuali cali del prezzo del caffè.

Il progetto di Roberto Campos rifletteva una visione critica dell’industrializzazione per sostituzione delle importazioni — un modello adottato in America Latina che ostacolava le importazioni tramite tassi di cambio artificialmente sopravvalutati. Per il sovrintendente del BNDE, questa politica influiva negativamente sulla bilancia dei pagamenti. Non sorprende che il progetto fu approvato con entusiasmo dal FMI.

Tuttavia, il personale del Ministero delle Finanze e le élite economiche si opposero a una riforma così radicale in un’amministrazione provvisoria che si stava avvicinando alla fine. Per questo motivo, Café Filho decise di inviare il progetto di riforma valutaria alla valutazione del Congresso. In pratica, ciò rappresentò l’abbandono di ogni speranza di attuare il progetto.

Non essendo riuscito a unificare il tasso di cambio, Whitaker si dimise dal Ministero delle Finanze e fu sostituito da Mário Câmara. Negli ultimi tre mesi dell’amministrazione Café Filho, il nuovo ministro adottò una contrazione monetaria, attraverso l’aumento dei tassi di risconto, ma ciò ebbe scarso effetto.

Conclusione

Per una parte significativa degli storici, l’amministrazione Café Filho è considerata semplicemente un periodo intermedio (interregnum) tra presidenti che riflettevano le preferenze del popolo brasiliano in quel momento: Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek (JK), entrambi interessati a stimolare lo sviluppo nazionale. Café Filho iniziò a governare con una politica economica restrittiva, condotta da Eugênio Gudin, ma fu presto costretto a cambiare rotta a causa delle pressioni dei coltivatori di caffè. Il nuovo ministro, José Maria Whitaker, cercò di espandere la crescita economica e unificare i tassi di cambio, ma riuscì solo nel primo obiettivo. Il PIL brasiliano crebbe del 7,8% nel 1954 e poi dell’8,8% nel 1955. Dal 1956 in poi, sotto la guida di Juscelino Kubitschek, il paese avrebbe sperimentato un progresso economico ancora maggiore.