Insediamento di Dutra come Presidente del Brasile, nel 1946. Immagine di pubblico dominio, di autore sconosciuto, appartenente alla collezione dell’Arquivo Nacional.
Eurico Gaspar Dutra governò il Brasile dal 1946 al 1951, dopo i quindici anni in cui Getúlio Vargas aveva dominato la politica nazionale. Il nuovo presidente ereditò un paese in via di industrializzazione, meno dipendente dal caffè ma ancora segnato da squilibrio fiscale e inflazione. La sua squadra economica contava sull’arrivo di capitale straniero, soprattutto statunitense, per sostenere questo passaggio. Quella aspettativa si rivelò però illusoria: gli Stati Uniti non intendevano finanziare lo sviluppo brasiliano. Per questo l’amministrazione Dutra finì per spostarsi dal liberalismo commerciale con ortodossia fiscale al protezionismo commerciale accompagnato da politiche più eterodosse.
All’inizio, Dutra sembrava poter governare l’economia da una posizione relativamente favorevole. Le misure di Vargas avevano accelerato l’industrializzazione, il PIL cresceva e la bilancia commerciale era positiva non solo grazie al caffè. Anche il debito estero era stato rinegoziato con i creditori attraverso l’Accordo Definitivo del 1943. Restavano però due problemi principali: squilibrio fiscale e inflazione. Il primo era legato alla fiducia varghista nello Stato come motore dell’economia, soprattutto attraverso le aziende pubbliche; la seconda nasceva da cause diverse:
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A causa della distruzione causata dalla Seconda guerra mondiale, ci fu una diminuzione della disponibilità di prodotti stranieri in Brasile.
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I prodotti stranieri che raggiungevano il Brasile erano svantaggiati dal fatto che l’economia brasiliana era chiusa al mondo esterno — vale a dire, i pochi prodotti importati che arrivavano non potevano essere più economici di quelli nazionali.
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Il governo era abituato a stampare quantità eccessive di denaro — inizialmente per sostenere i prezzi elevati del caffè, in seguito per finanziare i deficit fiscali.
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La creazione e l’aumento delle tasse sul lavoro portarono a costi di produzione più elevati, che venivano trasferiti ai consumatori.
All’inizio del mandato, i responsabili economici di Dutra erano influenzati dalle idee della Conferenza di Bretton Woods (1944), che aveva proposto principi liberali e ortodossi per organizzare l’economia mondiale del dopoguerra. Il ministro delle Finanze Pedro Luís Correa e Castro si mosse dentro quel quadro e adottò tre misure centrali:
- Politica fiscale restrittiva: Fu piuttosto efficace nel trasformare i successivi deficit del Brasile in surplus.
- Politica monetaria restrittiva: Fu meno efficace, perché mentre il Ministero delle Finanze lavorava per ridurre la base monetaria, la Banca del Brasile (Banco do Brasil), guidata da Guilherme da Silveira, espandeva la disponibilità di credito.
- Allentamento dei controlli sui cambi: Alle persone fu permesso di comprare e vendere liberamente valute estere, e il tasso di cambio sarebbe stato fisso e sopravvalutato, in linea con quanto stabilito a Bretton Woods.
La svolta nella politica dei cambi doveva attrarre investimenti diretti stranieri e rendere più facili le importazioni. Il capitale esterno appariva indispensabile per riequipaggiare l’industria nazionale, ma in quel momento gli investitori preferivano l’Europa e l’Asia. Il governo sperava quindi che un cambio fisso e sopravvalutato rendesse il Brasile più attraente. Allo stesso tempo, le importazioni più facili soddisfacevano la classe media, aumentavano la concorrenza nel mercato interno e avrebbero dovuto contribuire a frenare l’inflazione.
Il calcolo dei decisori era che le valute spese per importare sarebbero state compensate dagli investimenti diretti stranieri. Più ancora, essi ritenevano che il Brasile meritasse investimenti statunitensi rilevanti come riconoscimento del suo contributo militare agli Alleati nella Seconda guerra mondiale. Le premesse, però, fallirono rapidamente:
- Gli Stati Uniti, il Giappone e i paesi europei abbandonarono gradualmente i principi di Bretton Woods — in altre parole, il Brasile era l’unico a mantenere tassi di cambio fissi e sopravvalutati, non attraendo quindi tanti investimenti quanto altri paesi.
- I paesi colpiti dalla guerra furono lenti a recuperare i loro livelli di investimento, poiché erano completamente devastati.
- Senza più il rischio di simpatie verso nazismo e fascismo in America Latina, gli Stati Uniti non erano interessati a finanziare generosamente i paesi vicini. Un chiaro esempio fu il rapporto del 1949 della Commissione Tecnica Congiunta Brasile-Stati Uniti (conosciuta anche come Missão Abbink, o Missione Abbink), che affermava che il Brasile avrebbe dovuto attrarre capitale privato internazionale — invece di fare affidamento sui fondi del governo statunitense.
Il risultato fu uno squilibrio esterno: dal Brasile uscivano più valute estere di quante ne entrassero. La bilancia commerciale si deteriorò perché le importazioni, represse per anni, aumentarono rapidamente, mentre le esportazioni crescevano poco in un mondo che recuperava la produzione del dopoguerra. A rendere la situazione più fragile era la composizione delle riserve internazionali. Molte erano in oro, quindi funzionavano come riserva d’emergenza, oppure in sterline, utilizzabili solo nei pagamenti con l’Inghilterra secondo l’Accordo di Pagamento Anglo-Brasiliano del 1940. Gran parte del debito estero brasiliano, invece, era in dollari.
Anche davanti alla crisi valutaria, il governo evitava la svalutazione. La valuta sopravvalutata aiutava a sostenere i prezzi del caffè e a contenere l’inflazione, ma rinviava l’aggiustamento esterno. Una svalutazione avrebbe favorito soprattutto le esportazioni con maggiore elasticità al prezzo, cioè quelle capaci di crescere molto quando i prezzi scendevano. Molti di questi prodotti, però, erano destinati a regioni con valute non convertibili; perciò non avrebbero risolto la scarsità di divise convertibili nella bilancia dei pagamenti.
Pertanto, nel 1947 e 1948, il governo implementò due misure per affrontare la crisi valutaria senza ricorrere alla svalutazione:
- Ristabilimento dei controlli sui cambi: il 30% delle valute estere acquistate dalle banche doveva essere venduto alla Banca del Brasile, al tasso di acquisto ufficiale. Queste valute avrebbero soddisfatto prima le esigenze del governo, e poi le importazioni private (in base alla loro essenzialità).
- Ristabilimento dei controlli sulle importazioni: l’importazione di prodotti richiedeva l’approvazione preventiva del governo, la «Licenza di Importazione».
Secondo l’economista brasiliano Sérgio Viana, l’abbinamento tra cambio fisso e sopravvalutato, controlli valutari e controlli sulle importazioni produsse effetti opposti:
- Da un lato, il tasso di cambio sopravvalutato e i controlli sulle importazioni favorirono indirettamente l’industria brasiliana, specialmente nel settore privato. Ciò avvenne perché era più economico importare input industriali, e perché c’erano restrizioni sull’importazione di beni competitivi che avevano un equivalente nazionale.
- Dall’altro lato, il tasso di cambio sopravvalutato fu un chiaro ostacolo alle esportazioni, perché fece perdere competitività internazionale alle aziende brasiliane mentre le economie europee si riorganizzavano nel dopoguerra. Per mitigare questo problema, l’amministrazione introdusse le operações vinculadas («operazioni collegate») nel 1948: un meccanismo attraverso il quale gli esportatori meno competitivi potevano vendere valuta estera a un tasso più favorevole agli importatori. Ciò facilitò le vendite internazionali di prodotti che non sarebbero stati abbastanza competitivi da vendere al tasso di cambio ufficiale («prodotti onerosi»), facilitando al contempo le importazioni di beni di consumo durevoli (per i quali la domanda era così alta che queste importazioni si sarebbero comunque verificate).
Dal luglio 1949, però, la politica economica interna cambiò direzione con la nomina di Guilherme da Silveira al Ministero delle Finanze. L’avvicinarsi delle elezioni presidenziali aumentò la pressione per stimolare l’economia e soddisfare gli elettori. Il governo ampliò quindi la spesa pubblica, l’emissione di moneta e il credito concesso dalla Banca del Brasile. Nello stesso periodo, il paese beneficiò dell’aumento dei prezzi del caffè: gli importatori statunitensi tornarono a comprare scorte perché aspettavano una svalutazione del cruzeiro, che non arrivò.
Il Piano Salte (Plano Salte) esprimeva questa nuova fase. Il progetto cercava di espandere e coordinare gli investimenti pubblici in salute, alimentazione, trasporti ed energia, riprendendo l’idea varghista secondo cui l’intervento statale poteva accelerare lo sviluppo. Tuttavia, l’iniziativa fallì perché non indicava fonti di finanziamento sufficienti per tutti gli investimenti previsti. Il piano sopravvisse formalmente nella seconda amministrazione Vargas (1951-1954), senza risultati concreti, e fu poi abolito durante l’amministrazione Café Filho (1954-1955).
Le politiche fiscali, monetarie e creditizie espansive alimentarono una nuova accelerazione dell’inflazione. La rapida urbanizzazione aggravò il problema, perché aumentò la domanda su un’offerta agricola limitata, e l’economia non disponeva di molta capacità inutilizzata. L’inflazione fu il principale problema prodotto dalla virata economica dell’amministrazione Dutra e sarebbe peggiorata nelle presidenze successive, fino alla sua soluzione solo dopo il 1964.
L’effetto di queste scelte non si limitò a un ministero o a una singola regola valutaria. La politica economica di Dutra espose i limiti del potere negoziale del Brasile nel dopoguerra, perché il paese voleva allo stesso tempo attrezzature industriali, dollari e riconoscimento politico. In pratica, la vecchia base esportatrice non poteva finanziare tutte le ambizioni industriali ereditate da Vargas. Il caffè rimaneva importante, ma non offriva più una soluzione comoda ai bisogni di un’economia più urbana e industriale.
Per questo la questione valutaria divenne così centrale. Il rifiuto di svalutare proteggeva i redditi del caffè e i prezzi al consumo, ma rinviava anche un aggiustamento che sarebbe poi apparso attraverso controlli, scarsità e autorizzazioni selettive. Le licenze d’importazione divennero quindi un sostituto della correzione del cambio che i funzionari volevano evitare. Invece di un segnale di prezzo chiaro, il governo creò un sistema in cui le autorità decidevano quali importazioni meritassero le scarse valute convertibili.
C’era anche una ragione politica per questo assetto. La politica mescolava linguaggio liberale e intervento statale sempre più selettivo, permettendo al governo Dutra di dichiarare fedeltà all’ortodossia del dopoguerra mentre proteggeva l’industria, amministrava il consumo urbano e rispondeva alle pressioni elettorali. Questa tensione aiuta a spiegare perché l’amministrazione poté iniziare lodando l’apertura e finire affidandosi a meccanismi che orientavano le decisioni private attraverso lo Stato.
Sul piano istituzionale, l’episodio mostrò che la politica economica era frammentata. Le funzioni di banca centrale erano ancora disperse, soprattutto attraverso la Banca del Brasile, perciò il contenimento fiscale del Ministero delle Finanze poteva essere indebolito dall’espansione del credito in un’altra parte dell’apparato pubblico. Il risultato non fu un passaggio coerente dal liberalismo alla pianificazione, ma una sequenza di risposte improvvisate alla scarsità di valuta estera, all’inflazione e ai tempi della politica.
Vista da questa prospettiva, il Piano Salte fu meno un fallimento isolato che un sintomo della stessa contraddizione. Il piano mostrò come gli obiettivi sviluppisti potessero superare gli strumenti fiscali disponibili, specialmente quando le ambizioni di investimento pubblico non erano accompagnate da finanziamenti affidabili. Il governo Dutra lasciò quindi un’eredità mista: preservò parti dell’agenda di stabilizzazione del dopoguerra, ma dimostrò anche che la stabilizzazione da sola non poteva soddisfare le aspettative sociali e industriali create negli anni di Vargas.
L’amministrazione fu importante anche perché chiarì le scelte disponibili ai governi successivi. Il Brasile poteva cercare capitali stranieri, conservare una valuta sopravvalutata e proteggere industrie selezionate, ma non poteva fare tutto senza costi. Ogni soluzione trasferiva la pressione altrove: l’apertura tendeva la bilancia dei pagamenti, i controlli rafforzavano la discrezionalità burocratica e il credito espansivo riaccendeva l’inflazione. Gli anni di Dutra divennero così un ponte tra l’industrializzazione di guerra e lo sviluppismo più esplicito degli anni Cinquanta, quando i decisori avrebbero trattato pianificazione statale, finanziamento esterno e sostituzione delle importazioni come problemi collegati.
La vicenda aiutò anche a ridefinire il rapporto tra politica economica e coalizioni sociali. La classe media urbana voleva beni importati e prezzi contenuti; gli industriali beneficiavano delle licenze e dell’accesso più economico a macchinari e input; gli esportatori, invece, soffrivano quando il cambio sopravvalutato riduceva la competitività. Il governo cercò di soddisfare questi interessi senza scegliere apertamente tra apertura, stabilizzazione e protezione industriale. Per qualche tempo, controlli amministrativi e credito pubblico permisero di rinviare il conflitto. Alla fine, però, l’inflazione e la scarsità di divise mostrarono che il problema non era soltanto tecnico. Era anche politico, perché ogni scelta su cambio, credito e importazioni distribuiva vantaggi e perdite tra gruppi diversi della società brasiliana. Per i governi successivi, quella esperienza rese più difficile separare stabilizzazione, sviluppo industriale e gestione della bilancia dei pagamenti.
L’amministrazione Dutra iniziò basandosi su una «illusione dei cambi», credendo erroneamente che il Brasile avrebbe ricevuto abbondante capitale straniero e di avere riserve internazionali capaci di sostenere alti livelli di importazioni. Questa illusione fu rapidamente infranta, considerando che altri paesi non adottarono i principi di Bretton Woods, e gli Stati Uniti interruppero ogni aspirazione a finanziare lo sviluppo del Brasile. Infatti, il sostegno finanziario statunitense sarebbe arrivato solo dopo lo scoppio della guerra di Corea, come un modo per persuadere i brasiliani a partecipare al conflitto. A livello interno, la presidenza Dutra fu caratterizzata da un’oscillazione nella politica economica: inizialmente, liberalismo commerciale con ortodossia fiscale e monetaria; in seguito, protezionismo commerciale con eterodossia fiscale e monetaria. Questo cambio di rotta avrebbe avuto conseguenze a lungo termine.