L’economia brasiliana nell’amministrazione Kubitschek

Il governo di Juscelino Kubitschek (JK), che si estese dal 1956 al 1961, segnò una pietra miliare nella storia del Brasile. Fu un periodo di intensa trasformazione industriale e rapida modernizzazione, in cui il paese cercò di cambiare la propria base economica in pochi anni. Durante la sua presidenza, Kubitschek attuò l’ambizioso Plano de Metas (Piano di Obiettivi), il cui motto era «50 anni in 5», con l’obiettivo di accelerare lo sviluppo nazionale. Questo piano comportò numerosi investimenti ambiziosi, tra cui la costruzione di Brasília come nuova capitale. Tuttavia, tali iniziative portarono anche conseguenze dannose per la stabilità economica del paese, soprattutto alti livelli di debito pubblico e inflazione. I problemi derivanti dallo sviluppo sfrenato sarebbero stati risolti solo molti anni dopo.

La ricerca dello sviluppo nazionale

Nel 1955, durante la sua campagna elettorale per la presidenza, Juscelino Kubitschek (JK) evidenziò la fase di transizione che il Brasile stava attraversando. Il paese si muoveva da un passato agrario verso un futuro immaginato come industriale e urbano. Ciò si riflesse nei dati economici dell’epoca: nel 1956, il settore agricolo rappresentava una quota del PIL simile a quella del settore industriale, circa il 21% del totale.

Assunto il governo nel 1956, JK si trovò di fronte a uno scenario economico impegnativo. L’inflazione stava diminuendo, ma restava a livelli elevati, mentre i cambiamenti strutturali nell’economia brasiliana diventavano urgenti.

In risposta a queste sfide, il suo governo adottò una strategia nazional-sviluppista. L’approccio cercava di catalizzare lo sviluppo nazionale con un’attenzione speciale all’industrializzazione. Questo movimento fu simboleggiato dall’ambizioso motto di «50 anni in 5», che rifletteva l’intenzione di accelerare significativamente lo sviluppo del paese. Come spiegato dallo storico brasiliano Boris Fausto, il nazional-sviluppismo si distingue dal nazionalismo tradizionale per la sua apertura ai capitali stranieri. In questa visione, promuovere l’industria nazionale non bastava: l’industrializzazione avrebbe richiesto un’economia mista in cui coordinamento statale, imprese brasiliane e capitale estero agissero insieme.

Con l’obiettivo di strutturare questa visione e garantirne l’esecuzione, JK creò il Consiglio per lo Sviluppo (Conselho do Desenvolvimento) nel 1956. Fu il primo organismo permanente di pianificazione economica del Brasile. Sotto la guida di Lucas Lopes, anche presidente della Banca Nazionale di Sviluppo Economico (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE), il Consiglio riuniva vari ministeri e organismi governativi. Il suo compito era semplificare la burocrazia statale, organizzare la pianificazione economica e identificare i settori con potenziale di crescita. Questo organismo era direttamente subordinato alla Presidenza e aprì la strada a una nuova era di prosperità industriale e urbana.

Il Piano di Obiettivi

Il Plano de Metas (Piano di Obiettivi) rappresentò la pietra angolare dello sviluppismo durante il governo di Juscelino Kubitschek. È riconosciuto come il più completo e coerente insieme di investimenti mai pianificato nell’economia brasiliana. Redatto dal Consiglio per lo Sviluppo, il piano era un progetto quinquennale redatto dal Consiglio per lo Sviluppo e organizzato attorno alle seguenti aree chiave:

• Alimentazione
• Educazione
• Energia: con il 43% degli investimenti totali.
• Industria pesante, in particolare siderurgia: 20% del totale.
• Trasporti, in particolare trasporto stradale, con l’installazione di produttori di veicoli stranieri in Brasile, ma anche investimenti significativi nell’industria navale: 30% del totale.
• Costruzione di una nuova capitale per il paese: la città di Brasília, considerata l’obiettivo ultimo (meta-síntese). Originariamente non era inclusa nel piano, ma fu successivamente aggiunta come 31° e ultimo obiettivo. Sarebbe stata costruita con denaro separato dal bilancio.

Le radici del Plano de Metas risalgono a idee discusse all’Istituto Superiore di Studi Brasiliani (Instituto Superior de Estudos Brasileiros, ISEB), un’istituzione legata al Ministero dell’Istruzione e creata nel 1955. Intellettuali, professori, militari e politici associati all’ISEB difendevano la combinazione di capitali nazionali e stranieri come via per superare il sottosviluppo. Questa visione fu rafforzata dal Rapporto del Gruppo ECLAC-BNDE del 1955. Sebbene non attuato, il rapporto influenzò fortemente il Plano de Metas identificando aree chiave per gli investimenti e potenziali colli di bottiglia nell’economia.

Il Plano de Metas si basava su una triade economica, con la seguente divisione di competenze tra le entità coinvolte:

• Il 50% del capitale investito sarebbe provenuto dallo Stato, destinato principalmente a infrastrutture e beni capitali. L’importo preventivato per il piano rappresentava circa il 5% del PIL reale stimato per il Brasile nel periodo dal 1957 al 1961.
• Il 35% sarebbe provenuto da capitali privati nazionali, focalizzato sui beni non durevoli — anche se le aziende brasiliane avevano difficoltà a sostituire le loro macchine obsolete, a causa del contesto inflazionistico.
• Il 15% sarebbe provenuto da capitali stranieri, focalizzato sui beni durevoli, spesso con il supporto di finanziamenti pubblici.

Durante il governo JK, uno degli elementi che maggiormente incoraggiò l’insediamento di multinazionali in Brasile fu l’Istruzione 70 della SUMOC, misura della banca centrale introdotta nell’ottobre 1953 da Getúlio Vargas. Implementò protezionismo attraverso tassi di cambio multipli favorevoli alle aziende insediate in Brasile. In pratica, l’accesso al crescente mercato brasiliano fu in gran parte riservato alle aziende operanti all’interno del paese.

Finanziamento ed esecuzione

Quando il governo brasiliano lanciò il Plano de Metas, optò per non divulgare inizialmente i dettagli su come sarebbe stato finanziato. Questa decisione strategica mirava a eludere le critiche attese che sarebbero sorte nel settore privato di fronte a un piano così ambizioso. Con il tempo, le principali fonti di denaro per finanziare il piano divennero chiare.

Una di queste era l’emissione di moneta, una risorsa utilizzata dal governo perché aveva difficoltà a raccogliere sufficienti fondi attraverso la vendita di obbligazioni, rendendo l’emissione monetaria una componente cruciale per il finanziamento del piano.

Le risorse in valuta nazionale brasiliana provenivano da vari canali. Circa il 40% veniva dal bilancio del governo federale, inclusa la riallocazione di fondi da altre aree. I bilanci dei governi statali fornivano il 10%, mentre aziende private e statali apportavano il 35%. Le banche pubbliche apportarono il restante 15% tramite credito a lungo termine favorevole, compresi tassi bassi e periodi di grazia. Considerando lo scenario inflazionistico dell’epoca, questi prestiti erano caratterizzati da tassi di interesse reali negativi.

Per quanto riguarda le risorse in valuta estera, queste provenivano da prestiti con organizzazioni internazionali ed entità estere ufficiali. Provenivano anche dagli investimenti effettuati secondo le linee guida dell’Istruzione 113 della SUMOC, emanata nel gennaio 1955 durante il governo di Café Filho. Questa istruzione permise a più della metà degli investimenti esteri durante il governo JK di avvenire tramite l’importazione di beni capitali senza copertura valutaria — ovvero, senza i movimenti di capitali in valuta estera.

Il Consiglio per lo Sviluppo era incaricato di eseguire gli investimenti previsti nel Plano de Metas, attraverso la supervisione dei suoi gruppi esecutivi interni. Questi gruppi funzionavano come una struttura parallela alla tradizionale burocrazia statale ed erano responsabili della revisione degli obiettivi del Piano man mano che venivano raggiunti o di fronte a potenziali battute d’arresto.

Nonostante le sfide e gli ostacoli, la maggior parte degli obiettivi del Plano de Metas furono raggiunti, sia nel settore pubblico che in quello privato. I risultati più solidi emersero nei settori direttamente legati all’industrializzazione e ai trasporti. La costruzione di autostrade superò le previsioni del 38%, la generazione di energia elettrica raggiunse il 72% dell’obiettivo, e la produzione di veicoli arrivò al 78%. Tuttavia, carbone, raffinazione del petrolio e ferrovie rimasero ben al di sotto degli obiettivi previsti. La produzione di carbone raggiunse solo il 23% dell’obiettivo, la raffinazione del petrolio il 26%, e la costruzione di ferrovie il 32%, nonostante la creazione della Rete Ferroviaria Federale (RFFSA) sia generalmente vista come un risultato positivo.

Il Programma di Stabilizzazione Monetaria (PEM)

Nell’ottobre 1958, di fronte a uno scenario economico segnato dall’aumento dell’inflazione, il governo brasiliano decise di introdurre una strategia di intervento denominata «Programma di Stabilizzazione Monetaria» (Plano de Estabilização Monetária, PEM). Questo piano fu sviluppato da Lucas Lopes, che aveva recentemente assunto la carica di Ministro delle Finanze, in collaborazione con Roberto Campos, presidente della Banca Nazionale di Sviluppo Economico (BNDE). L’obiettivo del PEM era attuare gradualmente misure restrittive preservando l’agenda di sviluppo. Mirava alla stabilizzazione economica senza ostacolare lo sviluppo del paese.

Il PEM era strutturato in due fasi principali. La prima era un periodo di transizione e aggiustamento che sarebbe durato fino alla fine del 1959. Mirava a correggere le distorsioni inflazionistiche e rendere reali gli aggiustamenti salariali, non meramente nominali, in risposta a una crescente domanda sociale di maggiore equità. La seconda fase si sarebbe concentrata sulla stabilizzazione vera e propria, con l’obiettivo di limitare l’espansione dell’offerta di moneta a quanto strettamente necessario per garantire una crescita sostenibile del Prodotto Interno Lordo (PIL).

Tra le misure proposte dal PEM, spiccavano la fissazione di limiti all’espansione monetaria e alla concessione di prestiti da parte del Banco do Brasil. Il programma proponeva anche riforme fiscali e amministrative volte a maggiore progressività ed efficienza nel servizio pubblico. La riforma salariale intendeva collegare gli aggiustamenti nelle aziende statali agli aumenti tariffari e contenere i salari nel settore privato. Furono anche proposte restrizioni indirette alle importazioni, con l’obiettivo di risolvere gli squilibri nella bilancia dei pagamenti.

Tuttavia, non appena il PEM fu inviato al Congresso, divenne oggetto di intense controversie e incontrò l’opposizione di gruppi minacciati dalla restrizione del credito e dalla disciplina fiscale. Gli imprenditori resistevano all’idea di un taglio al credito bancario, da cui dipendevano per finanziare il loro capitale circolante. I coltivatori di caffè, dal canto loro, guardavano con sospetto qualsiasi misura che potesse influenzare la politica di acquisto del caffè da parte del governo. Sebastião Paes de Almeida, all’epoca presidente del Banco do Brasil, si oppose al taglio del credito alle industrie. Sindaci e governatori respinsero il piano perché la prosperità economica sosteneva vantaggi politici locali. Sulla scena mondiale, il Fondo Monetario Internazionale (FMI) criticò l’approccio gradualista del PEM, sostenendo un aggiustamento più radicale. Infine, i sindacati temevano gli effetti restrittivi del piano sui lavoratori dipendenti, sospettando un accordo tra il governo brasiliano e gli «imperialisti», teoricamente rappresentati dal FMI.

Il PEM iniziò a essere attuato nel gennaio 1959, a partire da misure come il taglio dei sussidi per l’importazione di grano e petrolio. Queste azioni, sebbene volte alla stabilizzazione economica, ebbero impatti immediati sul costo della vita, perché aumentarono i prezzi di prodotti essenziali mentre il Banco do Brasil resisteva a una piena adesione al programma. Il Banco do Brasil rimase quindi una fonte di resistenza al piano.

Col tempo, il PEM non raggiunse i suoi obiettivi di stabilizzazione monetaria, principalmente perché il governo optò per dare priorità al Plano de Metas. Si credeva che la migliore strategia per attrarre investimenti esteri fosse una politica aggressiva di investimenti, sostenendo l’idea che il Brasile dovesse affrontare un certo livello di inflazione per diventare più industrializzato.

Alla luce delle difficoltà incontrate dal PEM, la leadership economica cambiò a metà del 1959. Lucas Lopes lasciò il Ministero delle Finanze e Sebastião Paes de Almeida prese il suo posto. Al BNDE, Lúcio Meira sostituì Roberto Campos. Questi cambiamenti riflettevano l’insoddisfazione per il PEM e la preferenza del governo per altri approcci economici.

In questo contesto di cambiamento delle politiche economiche, il governo di Juscelino Kubitschek decise anche di rompere con il FMI. Questa decisione fu presa dopo che il Brasile si aspettava, ma non ricevette, un supporto cruciale dal Fondo per facilitare le negoziazioni di prestiti privati. Il governo JK annunciò pubblicamente questa posizione come una rottura con l’istituzione, e non solo con le negoziazioni in corso. Il gesto fu ben accolto da diversi settori politici, industriali e militari della società brasiliana. Il sostegno arrivò dal Partito Laburista Brasiliano (PTB), dal Partito Comunista Brasiliano (PCB), allora illegale, dalla Federazione delle Industrie dello Stato di San Paolo (Fiesp) e dalla leadership militare.

Tuttavia, è importante notare che, nonostante questa posizione conflittuale, il Brasile non cessò di essere membro del FMI. In pratica, ciò che accadde fu un gesto di protesta contro l’istituzione, senza una rottura formale. Inoltre, le relazioni tra Brasile e FMI si normalizzarono in breve tempo. L’anno seguente, nel contesto della visita del Presidente degli Stati Uniti Dwight Eisenhower in Brasile, il paese riprese le negoziazioni con il Fondo, a condizioni considerate più favorevoli per l’economia brasiliana.

Conclusione

Durante il governo di Juscelino Kubitschek, il Brasile attraversò trasformazioni che orientarono il paese nei decenni successivi. La crescita economica superò la media dell’America Latina e del mondo; dopo appena il 2,9% nel 1956, raggiunse picchi tra il 7,7% e il 10,8% fino al 1961. Questa espansione favorì l’integrazione del territorio nazionale e lasciò basi importanti per l’infrastruttura.

Anche la struttura produttiva cambiò. L’industria superò per la prima volta l’agricoltura nel PIL, sebbene i servizi rimanessero più importanti di entrambi i settori. Il caffè perse peso interno, pur restando centrale nel commercio estero; allo stesso tempo, beni durevoli e beni capitali guadagnarono importanza. Aspettativa di vita, mortalità infantile e alfabetizzazione migliorarono, ma restarono lontane dall’ideale.

Il costo di questo modello, tuttavia, lasciò una pesante eredità. Agricoltura e istruzione di base ricevettero poca attenzione, mentre la concentrazione del reddito e della produzione regionale approfondì le disuguaglianze. Le accuse di corruzione, soprattutto nel settore edilizio, e un’inflazione media del 23,8% mostrarono le distorsioni economiche prodotte dall’espansione.

I deficit fiscali furono significativi e il debito pubblico raddoppiò in termini reali, pur restando vicino a un terzo delle entrate federali. La bilancia dei pagamenti risentì del calo dei prezzi del caffè e di esportazioni diminuite di quasi il 15% tra il 1956 e il 1960. L’afflusso di capitali esteri non bastò a compensare le importazioni, tranne nel 1961, quando non ci fu deficit esterno.

Questa dualità segna l’eredità del governo JK, caratterizzata sia da significativi progressi nelle infrastrutture e nell’industrializzazione sia da sfide sociali ed economiche che avrebbero influenzato lo sviluppo del Brasile in futuro.