Economia brasiliana nella seconda amministrazione Vargas (1951-1954)

La seconda amministrazione Vargas durò dal 1951 al 1954, quando Getúlio Vargas tornò al potere dopo il governo di Eurico Gaspar Dutra. In quel periodo il Brasile affrontò inflazione, deficit pubblico e crisi dei cambi. Le politiche monetaria, fiscale e valutaria ruotavano intorno allo stesso dilemma: il governo voleva contenere l’inflazione senza rinunciare allo sviluppo guidato dallo Stato, e usava strumenti di cambio protezionistici per sostenere l’industria nazionale. Questa strategia protesse alcuni produttori, ma rese più difficile combattere l’inflazione. Il risultato fu una successione di crisi monetarie, fiscali e valutarie che Vargas non risolse prima del suo collasso politico nel 1954.

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Quando Vargas si candidò alle elezioni presidenziali del 1950, propose un governo diviso in due fasi: «Dopo Campos Sales, Rodrigues Alves», secondo le sue parole. Era un’allusione a due governi della Prima Repubblica: il primo associato all’aggiustamento economico e il secondo alla ripresa di progetti per stimolare la crescita.

La formula era politicamente utile, poiché prometteva disciplina prima dell’espansione, ma rivelava anche la contraddizione centrale della nuova amministrazione. Vargas doveva offrire segnali fiscali prudenti a creditori e importatori, mentre la sua base elettorale attendeva salari più alti, credito più facile e infrastrutture protette dalla politica industriale. La politica economica divenne quindi un equilibrio tra stabilizzazione e legittimità sviluppista, e quell’equilibrio non rimase mai sicuro a lungo. Ogni misura di aggiustamento doveva convivere con la promessa politica che lo Stato avrebbe continuato a guidare la modernizzazione nazionale.

Gli aggiustamenti iniziali erano necessari poiché il Brasile affrontava inflazione e deficit pubblico. Il Ministero delle Finanze, guidato da Horácio Lafer, adottò misure monetarie e fiscali restrittive. Due fattori indebolirono questa linea:

• Espansione del credito: Ricardo Jafet, presidente del Banco do Brasil, insistette nell’ampliare il credito nonostante le direttive del governo.
• Piano nazionale di riequipaggiamento economico (Piano Lafer, o Plano Lafer): Formulato nel novembre 1951, cercava di sviluppare alcuni settori dell’economia: agricoltura, industria di base, infrastrutture logistiche ed energia. Per finanziarli, il governo prevedeva di aumentare le imposte e raccogliere capitale straniero, soprattutto dagli Stati Uniti. Le risorse sarebbero state destinate al nuovo Fondo per il riequipaggiamento economico.

All’epoca, la bilancia dei pagamenti brasiliana sembrava favorevole. Il prezzo del caffè aumentava e le autorità brasiliane si aspettavano investimenti statunitensi in America Latina per ottenere sostegno durante la guerra di Corea. Washington non prevedeva investimenti di quel tipo in Brasile. L’amministrazione statunitense diffidava delle politiche nazionaliste di Vargas ed era irritata dal rifiuto brasiliano di inviare truppe nella penisola coreana. Senza capitale straniero, il Piano Lafer perse la sua base finanziaria. Il Congresso lo approvò tra forti resistenze, e diversi suoi obiettivi furono raggiunti solo sotto Juscelino Kubitschek.

In termini di politica dei cambi, il Brasile adottò un tasso di cambio fisso e sopravvalutato, e rimosse alcune restrizioni alle importazioni. L’idea era di utilizzare il tasso di cambio come meccanismo anti-inflazionistico, attrarre investimenti e prevenire potenziali difficoltà nell’importazione di prodotti nel contesto della Guerra di Corea.

Il tentativo di contrarre la base monetaria fallì, e l’inflazione rimase vicina ai livelli precedenti. L’aggiustamento fiscale fu più efficace e portò al primo avanzo complessivo dei governi federale e statali dal 1926.

Questo contrasto contava, poiché la politica monetaria e quella fiscale non passavano attraverso un’unica catena di comando. Il Ministero delle Finanze poteva annunciare contenimento, ma il Banco do Brasil, gli organismi di investimento pubblico e la contrattazione politica sui progetti di sviluppo continuavano ad ampliare la domanda. Il governo poteva registrare un miglioramento fiscale senza creare un regime anti-inflazionistico stabile, dato che la politica del credito e quella delle importazioni incoraggiavano ancora acquisti che l’economia interna non riusciva facilmente a soddisfare. L’inflazione rimase quindi legata non solo ai bilanci, ma anche alla frammentazione istituzionale.

I maggiori problemi dell’economia brasiliana divennero legati alla bilancia dei pagamenti. Il tasso di cambio sopravvalutato portò a un’impennata delle importazioni, in particolare di beni capitali e altri beni di produzione, mentre le esportazioni diminuirono sostanzialmente. A peggiorare lo scenario, ci fu una crisi globale nel settore tessile, che danneggiò la produzione brasiliana di cotone. Immediatamente, l’amministrazione fu costretta a ristabilire i controlli sulle importazioni, limitando la concessione di licenze di importazione. Tuttavia, poiché le licenze che erano già state emesse erano valide per 6-12 mesi, il Brasile affrontò ancora problemi di cambio di conseguenza. I crescenti deficit della bilancia commerciale portarono all’esaurimento delle riserve internazionali in valute convertibili e all’accumulo di arretrati commerciali. In definitiva, la crisi rese difficile per il governo incoraggiare la crescita del paese.

La stretta esterna cambiò anche il significato del protezionismo. I controlli sulle importazioni non erano solo una scelta nazionalista; rispondevano alla scarsità di valute convertibili. Tuttavia, la protezione aveva costi propri: le imprese dipendenti da macchinari o input importati dovevano affrontare ritardi amministrativi e regole instabili sulle licenze di cambio. La politica industriale divenne inseparabile dal razionamento della valuta estera, così le stesse misure che riparavano i produttori nazionali potevano aumentare i costi mentre limitavano l’offerta e alimentavano la pressione inflazionistica.

Nel giugno 1952 fu creata la Banca nazionale per lo sviluppo economico (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, BNDE). Doveva gestire il Fondo per il riequipaggiamento economico e ricevere contributi dal governo e da altri paesi per finanziare progetti di sviluppo nazionale. Nel 1953, però, il repubblicano Dwight D. Eisenhower salì alla presidenza degli Stati Uniti e iniziò a trascurare le richieste finanziarie dell’America Latina. Poiché il Brasile non poteva più contare sul credito statunitense, la politica economica dovette cambiare all’inizio del 1953.

Da allora, fu adottata una politica fiscale espansionista, attraverso lavori infrastrutturali e la concessione di bonus ai dipendenti pubblici. Inoltre, fu inaugurata una politica commerciale protezionista, attraverso la Legge sul Libero Mercato del 17 gennaio 1953. Questo regolamento introdusse un modello di tassi di cambio multipli per collegare promozione delle esportazioni, contenimento delle importazioni non essenziali e attrazione di capitale straniero. In pratica, ebbe risultati deludenti.

La Legge sul Libero Mercato mostrò quanto fosse difficile progettare incentivi valutari in un’economia molto vincolata. Il governo cercò di rendere più attraenti le esportazioni e più costose le importazioni non essenziali senza abbandonare del tutto la struttura ufficiale del cambio. I tassi multipli davano ai funzionari uno strumento per distribuire valuta scarsa secondo priorità politiche ed economiche, ma rendevano anche i prezzi meno trasparenti. Importatori, esportatori e agenzie pubbliche dovevano agire in un sistema in cui la redditività dipendeva tanto dalla classificazione amministrativa quanto dalla produzione.

Nell’ottobre 1953, sebbene l’industria brasiliana continuasse a crescere in modo significativo, il paese affrontava problemi monetari, fiscali e di cambio. Ciò richiese una riformulazione delle politiche monetarie e dei cambi in due aspetti:

• Istruzione 70 della SUMOC: La SUMOC era la Sovrintendenza della Moneta e del Credito (Superintendência da Moeda e do Crédito), la banca centrale del Brasile. Secondo questa istruzione, il Banco do Brasil avrebbe monopolizzato la vendita di valuta estera, e il controllo quantitativo delle importazioni sarebbe stato abolito — cioè, l’autorizzazione preventiva per importare prodotti non sarebbe più stata necessaria. Inoltre, il sistema dei tassi di cambio multipli fu sostituito da un sistema di bonus sul tasso di cambio ufficiale. In pratica, ci sarebbero stati cinque tassi di cambio: tre tassi per le importazioni e due tassi per le esportazioni, con intento protezionistico.

• Programma Aranha (Programa Aranha): Era un piano economico essenzialmente mirato a frenare l’inflazione, attraverso la contrazione monetaria e fiscale. Prescriveva che il Banco do Brasil sarebbe stato subordinato al Ministero delle Finanze, per impedire che queste istituzioni adottassero misure contraddittorie (come accadde quando Ricardo Jafet era a capo della banca). Inoltre, prescriveva che il governo avrebbe avuto una politica di bilancio meglio definita, per cercare di frenare l’eccessiva spesa pubblica.

L’Istruzione 70 della SUMOC portò a una svalutazione del cambio e a un aumento delle entrate governative. Grazie al cambio deprezzato, le esportazioni brasiliane furono incoraggiate, portando a surplus nella bilancia commerciale. L’aumento della riscossione fiscale, a sua volta, derivò dal fatto che la valuta estera per la maggior parte delle importazioni veniva venduta in aste sulle quali il governo guadagnava un premio. Un’altra conseguenza dell’Istruzione 70 fu il cosiddetto «confisco cambiale» (confisco cambial): il fatto che gli esportatori di caffè finirono per avere guadagni inferiori in valuta brasiliana. Ciò accadde perché il tasso di cambio fissato per le esportazioni di caffè era leggermente sopravvalutato, come modo per scoraggiare un’eccessiva offerta da parte dei coltivatori di caffè. Questa misura fu ampiamente criticata da questo settore economico, ma non fu revocata.

La controversia con gli esportatori di caffè fu particolarmente importante, poiché il caffè sosteneva ancora i conti esterni del Brasile. Trattenendo parte del guadagno di cambio, lo Stato poteva rafforzare le entrate e contenere un boom esportatore capace di deprimere i prezzi. I coltivatori di caffè, però, vedevano la politica come un trasferimento forzato dal loro settore al governo federale. L’Istruzione 70 migliorò le finanze pubbliche di breve periodo, ma approfondì il conflitto con un gruppo esportatore politicamente influente, e quel conflitto ridusse il margine di manovra del governo.

Il Programa Aranha non riuscì a controllare l’inflazione, perché la stabilizzazione richiedeva minori investimenti pubblici e importazioni più economiche che la coalizione di governo non accettava.

La debolezza del piano non era soltanto tecnica. Per rendere credibile la contrazione monetaria e fiscale, Vargas avrebbe dovuto accettare opere pubbliche più lente, credito più rigoroso e un rapporto più conflittuale con i gruppi che si aspettavano sostegno statale. Queste scelte avrebbero indebolito la coalizione sviluppista che lo aveva riportato al potere. L’amministrazione continuò a cercare di combattere l’inflazione con strumenti che dipendevano da sacrifici politici che non voleva o non riusciva a compiere, perciò ogni tentativo di stabilizzazione rimase parziale.

Così, all’inizio del 1954, il Brasile affrontava una situazione di inflazione, deficit fiscale e svalutazione monetaria. Durante quell’anno, la situazione peggiorò:

• L’inflazione e il deficit fiscale peggiorarono: Il 1° maggio 1954, il governo concesse un aumento del 100% del salario minimo per l’intera popolazione. Questo aggiustamento fu molto al di sopra di quanto sarebbe stato necessario per compensare le perdite salariali causate dall’inflazione (53%). Inoltre, tale misura era in diretta contraddizione con le idee di politici come Sousa Dantas, presidente del Banco do Brasil, che proponeva un aggiustamento del 33%.
• La situazione della bilancia dei pagamenti peggiorò: Di fronte a un aumento dei prezzi internazionali del caffè, alcuni consumatori negli Stati Uniti decisero di boicottare questo prodotto. A loro avviso, il Brasile adottava pratiche monopolistiche nel mercato del caffè. In reazione, smisero bruscamente di acquistare caffè, causando un’immediata caduta delle esportazioni brasiliane.

Queste pressioni si rafforzavano a vicenda. L’aumento salariale accrebbe il reddito delle famiglie nel momento in cui il governo cercava di mostrare disciplina anti-inflazionistica, mentre la disputa sul caffè danneggiava il canale esportatore che forniva valuta estera. La politica fiscale, la politica del lavoro e la politica dei cambi non erano più fronti separati della gestione economica; ciascuna condizionava la credibilità delle altre. A metà del 1954, i funzionari affrontavano un conflitto diretto tra spesa per lo sviluppo e rivendicazioni salariali. La pressione valutaria li costringeva a calmare gli esportatori mentre difendevano la moneta, poiché lo shock del caffè aveva trasformato il conto esterno in un problema politico. La decisione salariale e lo shock del caffè trasformarono la stabilizzazione da programma tecnico in prova politica. Quella combinazione rendeva sempre meno probabile un programma coerente di stabilizzazione.

Il 14 agosto 1954, il governo tentò di rispondere al deterioramento dell’economia brasiliana con l’Istruzione 99 della SUMOC. La norma permetteva di vendere sul mercato libero, senza sovrattasse, parte della valuta estera ottenuta dalle esportazioni di caffè, per ridurre il prezzo minimo del prodotto. Provocò una svalutazione del 27%, ma non riuscì ad aiutare il settore del caffè. I problemi economici passarono all’amministrazione successiva, dato che Getúlio Vargas rimase politicamente accerchiato e si suicidò il 24 agosto 1954. Per un breve periodo, il Brasile fu governato dall’allora vicepresidente, Café Filho.

L’eredità economica della seconda amministrazione Vargas fu quindi mista, non semplicemente espansionista né semplicemente instabile. Rafforzò istituzioni e strumenti di politica che i governi successivi avrebbero utilizzato, compresi la banca di sviluppo e una gestione più attiva del cambio. Allo stesso tempo lasciò irrisolti inflazione, pressione fiscale, vulnerabilità esterna e conflitto su chi dovesse pagare l’industrializzazione. L’ultima amministrazione Vargas rese più ambizioso lo sviluppo guidato dallo Stato, ma rivelò anche i limiti finanziari e politici di quel modello nel Brasile dei primi anni Cinquanta. Il problema più profondo era che l’amministrazione non riusciva a decidere chi avrebbe assorbito il costo di quel modello: contribuenti, consumatori colpiti dall’inflazione, esportatori con perdita di reddito valutario o gruppi industriali protetti dalla concorrenza estera. Quella disputa distributiva irrisolta rese la stabilizzazione politicamente esplosiva, non soltanto amministrativa, e aiuta a spiegare perché i governi successivi ereditarono strumenti di sviluppo più forti insieme agli stessi vincoli macroeconomici.