L’immagine di copertina colloca questo riassunto di capitolo nello studio più ampio di Kissinger su diplomazia e ordine internazionale.
Nel 1994, Henry Kissinger pubblicò il libro L'arte della diplomazia. Fu uno stimato studioso e diplomatico che servì come Consigliere per la sicurezza nazionale e Segretario di Stato degli Stati Uniti. Il suo libro offre un'ampia panoramica della storia degli affari esteri e dell'arte della diplomazia, con particolare attenzione al XX secolo e al mondo occidentale. Kissinger, noto per il suo allineamento con la scuola realista delle relazioni internazionali, indaga i concetti di equilibrio di potere, ragion di Stato e Realpolitik attraverso diverse epoche.
La sua opera è stata ampiamente lodata per la sua ampiezza e i suoi intricati dettagli. Tuttavia, ha anche affrontato critiche per la sua attenzione agli individui piuttosto che alle forze strutturali, e per presentare una visione riduttiva della storia. Inoltre, i critici hanno sottolineato che il libro si concentra eccessivamente sul ruolo individuale di Kissinger negli eventi, potenzialmente sopravvalutando il suo impatto. In ogni caso, le sue idee meritano considerazione.
Questo articolo presenta un riassunto delle idee di Kissinger contenute nel quindicesimo capitolo del suo libro, intitolato "L’America rientra nell’arena: Franklin Delano Roosevelt".
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La leadership di Roosevelt e il contesto isolazionista
Kissinger tratta Roosevelt come uno dei rari presidenti il cui leadership personale cambiò il corso della storia americana. Roosevelt ereditò un paese scosso dalla Grande Depressione e profondamente ostile agli impegni internazionali associati alla Prima Guerra Mondiale. Allo stesso tempo, all’estero le democrazie apparivano deboli, mentre i regimi antidemocratici sembravano energici e determinati. Roosevelt prima restaurò la fiducia interna; poi la crisi mondiale lo costrinse a difendere i valori democratici oltre l’emisfero occidentale.
Il capitolo sottolinea le qualità che resero Roosevelt adatto a questo compito. Aveva servito come sottosegretario alla Marina sotto Wilson ed era stato candidato democratico alla vicepresidenza nel 1920, ma la sua preparazione più profonda arrivò dopo la poliomielite che lo colpì nel 1921. Kissinger mette in rilievo la forza di volontà di Roosevelt nel padroneggiare l’apparenza pubblica di mobilità e dignità. La stessa disciplina plasmò uno stile politico basato su fascino, distanza e controllo.
Roosevelt appare insieme come visionario e manipolatore. Richiamandosi a Isaiah Berlin, Kissinger riconosce la durezza e il cinismo di Roosevelt, ma sostiene che questi difetti furono compensati dall’immaginazione politica, dal coraggio e dalla comprensione delle nuove forze del XX secolo. Roosevelt governava più per istinto che per analisi e usava spesso l’ambiguità come metodo. Vide i pericoli prima che la maggior parte degli americani li accettasse, ma comprese anche che un presidente troppo avanti rispetto alla società sarebbe diventato irrilevante. Il suo compito era dunque portare il pubblico, il Congresso e il linguaggio ereditato della politica estera americana verso la politica che, a suo giudizio, la necessità richiedeva.
Principi senza applicazione negli anni Venti
La scala dell’impresa di Roosevelt diventa chiara nel racconto di Kissinger sull’umore americano nel periodo tra le due guerre. Gli americani continuarono a parlare in termini universali: libertà, diplomazia aperta, moralità democratica, composizione pacifica e consenso internazionale. Quei principi, però, giustificavano sempre più il ritiro. Gli Stati Uniti faticavano ancora a credere che eventi fuori dall’emisfero occidentale potessero minacciare la loro sicurezza. Versailles sembrava vendicativa, le riparazioni controproducenti e la diplomazia europea moralmente compromessa.
Questa disillusione restrinse la differenza tra internazionalisti e isolazionisti. Gli internazionalisti potevano favorire in teoria la Società delle Nazioni, ma respingevano le misure di applicazione e insistevano sulla priorità della Dottrina Monroe. Gli isolazionisti spinsero oltre la stessa logica sostenendo che la Società minacciava sia l’autonomia emisferica sia il non coinvolgimento all’estero. In pratica, entrambi i campi sostenevano arbitrato, disarmo e dichiarazioni generali di principio solo quando non richiedevano applicazione.
La Conferenza navale di Washington del 1921-1922 rivelò il divario tra principio e impegno. Limitò gli armamenti navali, confermò gli Stati Uniti come grande potenza del Pacifico accanto al Giappone e produsse il Trattato delle Quattro Potenze tra Giappone, Stati Uniti, Gran Bretagna e Francia. Eppure il presidente Harding e il segretario di Stato Charles Evans Hughes assicurarono al Senato che il trattato non imponeva alcun obbligo di usare la forza, e il Senato aggiunse riserve in tal senso. Kissinger presenta questo come una proposizione straordinaria: un trattato solenne non produceva alcuna conseguenza pratica se violato.
Il Patto Kellogg-Briand ripeté lo schema. I leader americani celebrarono la rinuncia alla guerra da parte di decine di nazioni, ma respinsero definizioni di aggressione, sanzioni e meccanismi di applicazione. Kellogg e Stimson si affidarono all’opinione pubblica mondiale come sanzione. Il Senato approvò il Patto preservando l’autodifesa, la Dottrina Monroe e la libertà da qualsiasi obbligo di aiutare le vittime. Gli Stati Uniti volevano il credito morale dei principi universali senza gli oneri necessari per difenderli.
La dipendenza europea e il legalismo americano
Kissinger contrappone l’isolazionismo americano alla precedente «splendid isolation» britannica. La Gran Bretagna era rimasta lontana dalle dispute europee ordinarie, ma accettava che la sicurezza britannica dipendesse dall’equilibrio di potenza europeo ed era pronta a difendere quell’equilibrio. Gli Stati Uniti, invece, non accettarono mai l’equilibrio di potenza come legittimo o necessario. Si vedevano protetti dalla geografia e dalla superiorità morale, e quando agivano internazionalmente preferivano formule pubbliche, legali e ideologiche all’impegno diplomatico quotidiano.
Il risultato fu dannoso per l’Europa. La Francia e i nuovi Stati dell’Europa orientale diffidavano delle idee americane di sicurezza collettiva, ma sapevano che la Germania era stata sconfitta solo con l’aiuto americano. La Gran Bretagna adottò sempre più il linguaggio morale americano, pur avendo poca esperienza nel fare politica su quella base. L’effetto pratico fu un doppio veto: la Francia non avrebbe agito senza la Gran Bretagna, e la Gran Bretagna non avrebbe agito contro opinioni fortemente radicate a Washington, anche se Washington insisteva che non avrebbe rischiato la guerra per questioni europee.
L’invasione giapponese della Manciuria nel 1931 anticipò la crisi in arrivo. Gli Stati Uniti condannarono l’azione giapponese, ma rifiutarono l’applicazione collettiva. Invece Stimson annunciò che l’America non avrebbe riconosciuto modifiche territoriali ottenute con la forza. All’epoca, la politica sembrò evasiva. Nelle mani di Roosevelt, un decennio più tardi, divenne un’arma, perché gli Stati Uniti invocarono il non riconoscimento nel 1941 per chiedere che il Giappone si ritirasse dalla Manciuria e dalle altre conquiste.
Hitler divenne cancelliere tedesco il 30 gennaio 1933, e Roosevelt entrò in carica poco più di quattro settimane dopo. Tuttavia il primo mandato di Roosevelt ripeté in gran parte le formule del periodo tra le due guerre. Propose di abolire le armi offensive e di rinunciare all’invasione territoriale, con l’opinione pubblica di nuovo come rimedio implicito, anche se la Germania aveva già lasciato la Conferenza sul disarmo. Nel frattempo, il Comitato Nye e la letteratura revisionista popolare diffusero l’idea che gli Stati Uniti fossero entrati nella Prima Guerra Mondiale per i fabbricanti di armi e per manipolazione, non per interessi strategici. Il Congresso rispose con le Leggi di Neutralità del 1935-1937, che vietavano prestiti e vendite di armi ai belligeranti e applicavano le stesse restrizioni ad aggressori e vittime. La neutralità divenne un concetto legale separato dall’equilibrio strategico.
Il discorso della quarantena e i limiti dell’educazione pubblica
Dopo la schiacciante rielezione del 1936, Roosevelt iniziò ad andare oltre le formule ereditate. Kissinger sostiene che Roosevelt, nonostante le preoccupazioni interne, comprese la sfida dei dittatori più chiaramente di qualsiasi leader europeo tranne Churchill. Il suo primo compito era affermare un impegno morale verso le democrazie senza provocare una reazione che chiudesse le sue opzioni. Il risultato fu il discorso della quarantena del 5 ottobre 1937, pronunciato sullo sfondo dell’aggressione giapponese in Cina e dell’Asse Berlino-Roma. Roosevelt avvertì che l’illegalità mondiale si stava diffondendo e suggerì che gli aggressori potessero dover essere messi in quarantena.
Il discorso era deliberatamente ambiguo. Roosevelt non definì la quarantena né indicò misure specifiche, perché un’azione concreta si sarebbe scontrata con le Leggi di Neutralità. Gli isolazionisti, tuttavia, compresero il pericolo per la loro posizione, poiché distinguere tra nazioni amanti della pace e nazioni bellicose implicava che la neutralità non potesse più trattare tutti i belligeranti allo stesso modo. Roosevelt rifiutò di negare di avere un nuovo approccio. Invece lasciò intendere che misure oltre la condanna morale potessero essere possibili, pur evitando di identificarle. Kissinger presenta questo come tipicamente rooseveltiano: lo statista metteva in guardia dal pericolo, mentre il leader politico manteneva aperte le opzioni davanti a un pubblico diviso.
Roosevelt cercò poi di parlare a più pubblici nello stesso tempo. In una conversazione al caminetto del 12 ottobre 1937, enfatizzò pace e cooperazione lasciando intendere che l’esperienza sotto Wilson gli aveva insegnato sia che cosa fare sia che cosa evitare. Kissinger interpreta questo come l’intenzione di perseguire fini wilsoniani con metodi più realistici. In privato, Roosevelt disse al colonnello Edward House che chiudere le porte dell’America avrebbe reso la guerra più pericolosa, perché gli Stati Uniti avrebbero dovuto usare la loro influenza contro l’aggressione in espansione.
La reazione impose cautela. Nel gennaio 1938, la Camera andò vicina ad approvare un emendamento costituzionale che avrebbe richiesto un referendum nazionale prima delle dichiarazioni di guerra, salvo in caso di invasione. Roosevelt intervenne personalmente per fermarlo. Poi attenuò le risposte americane all’Anschluss e negò ripetutamente durante la crisi di Monaco che gli Stati Uniti si sarebbero uniti a un fronte comune contro Hitler. Persino i suoi messaggi del settembre 1938 a Neville Chamberlain incoraggiarono una conferenza che, in quelle circostanze, aumentò la pressione sulla Cecoslovacchia perché cedesse.
Monaco e il passaggio al sostegno materiale
Monaco segnò il punto di svolta nell’allineamento di Roosevelt con le democrazie europee. Da allora, sostiene Kissinger, l’impegno di Roosevelt a contrastare i dittatori divenne inesorabile, anche se egli dovette ancora muoversi passo dopo passo. L’episodio definisce anche la visione di Kissinger sulla leadership democratica. Un leader che si limita a riflettere l’opinione pubblica ottiene popolarità temporanea a spese del futuro, mentre un leader che avanza troppo oltre il pubblico diventa irrilevante. La grandezza di Roosevelt stava nell’educare il pubblico accettando al tempo stesso la solitudine e l’astuzia necessarie per colmare quella distanza.
Meno di un mese dopo Monaco, Roosevelt tornò sul tema dell’aggressione e chiese difese americane più forti. Pubblicamente continuava ad approvare il disarmo in linea di principio, ma sosteneva che la prudenza richiedesse armi finché altre nazioni si armavano pesantemente. In segreto andò oltre. Alla fine di ottobre 1938 propose che impianti britannici e francesi di assemblaggio aeronautico fossero stabiliti in Canada vicino al confine americano, con gli Stati Uniti che avrebbero fornito componenti e con l’assemblaggio finale fuori dal territorio americano. Il piano fallì perché un progetto così grande non poteva rimanere segreto. Mostrò comunque che il sostegno di Roosevelt a Gran Bretagna e Francia sarebbe stato limitato solo dove Congresso e opinione pubblica non potessero essere aggirati o superati.
All’inizio del 1939, Roosevelt identificò Italia, Germania e Giappone come nazioni aggressori. Dopo l’occupazione tedesca di Praga, sostenne che l’indipendenza delle piccole nazioni incideva sulla sicurezza e sulla prosperità americane e che il potere aereo e l’interdipendenza economica avevano reso insufficiente la Dottrina Monroe. Il suo messaggio dell’aprile 1939, che chiedeva a Hitler e Mussolini garanzie che non avrebbero attaccato una lunga lista di paesi, fu ridicolizzato da Hitler. Servì comunque allo scopo politico di Roosevelt. Chiedendo garanzie solo ai dittatori, egli collocò su di loro lo stigma dell’aggressione davanti al pubblico americano.
Roosevelt si mosse anche verso la cooperazione militare. Nell’aprile 1939, un accordo anglo-americano permise alla Royal Navy di concentrarsi nell’Atlantico mentre gli Stati Uniti spostavano gran parte della flotta nel Pacifico. Questa divisione del lavoro implicava responsabilità americana per i possedimenti britannici in Asia contro il Giappone. Isolazionisti come Arthur Vandenberg continuarono a insistere che gli oceani proteggevano gli Stati Uniti e che l’America non poteva diventare il poliziotto del mondo. Gli eventi, però, restrinsero lo spazio tra simpatia per le vittime e coinvolgimento strategico.
Dalla neutralità all’arsenale della democrazia
Quando la Germania invase la Polonia e la Gran Bretagna dichiarò guerra il 3 settembre 1939, Roosevelt dovette invocare le Leggi di Neutralità. Allo stesso tempo, si mosse per modificarle in modo che Gran Bretagna e Francia potessero acquistare armi americane. Il Congresso aveva respinto la modifica all’inizio di quell’anno, ma dopo l’inizio della guerra Roosevelt ottenne l’approvazione della Quarta Legge di Neutralità nel novembre 1939. Essa consentiva ai belligeranti di comprare armi se pagavano in contanti e le trasportavano su proprie navi o su navi neutrali. Poiché il blocco britannico significava che solo Gran Bretagna e Francia potevano farlo realisticamente, la neutralità divenne sempre più tecnica.
Durante la guerra fittizia, molti americani presunsero che l’aiuto materiale sarebbe bastato. Si pensava che l’esercito francese, la linea Maginot e la Royal Navy avrebbero contenuto la Germania con guerra difensiva e blocco. Roosevelt inviò Sumner Welles in Europa nel febbraio 1940 in parte per esplorare possibilità di pace, ma Kissinger interpreta la missione soprattutto come dimostrazione agli isolazionisti che Roosevelt cercava la pace e come modo per assicurare un ruolo americano se fosse emerso un accordo. L’attacco tedesco alla Norvegia chiuse quella possibilità.
Il crollo della Francia trasformò la posizione pubblica di Roosevelt. Il 10 giugno 1940, il giorno in cui l’Italia entrò in guerra contro la Francia, il discorso di Roosevelt a Charlottesville abbandonò la neutralità formale in tutto tranne che nel nome. Denunciò Mussolini, promise aiuto materiale agli avversari della forza e chiese il riarmo americano. Kissinger tratta il discorso come uno spartiacque: qualsiasi presidente avrebbe potuto riconoscere la Royal Navy come essenziale per l’emisfero occidentale una volta che la Gran Bretagna affrontava la sconfitta, ma Roosevelt ebbe la volontà di muovere un paese isolazionista verso tutto ciò che era necessario per sconfiggere la Germania nazista.
La politica di Roosevelt combinava scopi elevati con tattiche tortuose e audacia costituzionale. Kissinger sottolinea che molte delle sue azioni si collocavano vicino al limite della costituzionalità, ma Roosevelt vedeva che il margine di sicurezza dell’America si stava restringendo. Se l’Asse avesse controllato l’Europa e l’Atlantico, gli Stati Uniti avrebbero affrontato un mondo strategico trasformato. Nel settembre 1940 trasferì cinquanta vecchi cacciatorpediniere alla Gran Bretagna in cambio di diritti di base su possedimenti britannici da Terranova al Sud America. I cacciatorpediniere contavano più nell’immediato per la Gran Bretagna che le basi per l’America, rendendo l’accordo decisamente non neutrale. Roosevelt agì senza approvazione del Congresso e mentre iniziava una campagna presidenziale. Aumentò anche la spesa per la difesa e ottenne la coscrizione in tempo di pace, sebbene il rinnovo risicato della coscrizione nel 1941 mostrasse quanto restasse forte l’isolazionismo.
Lend-Lease, le Quattro Libertà e la Carta Atlantica
Dopo le elezioni del 1940, Roosevelt si mosse per rimuovere il requisito del pagamento in contanti che ancora limitava gli acquisti britannici. In una conversazione al caminetto chiese agli Stati Uniti di diventare l’«arsenale della democrazia». Il Lend-Lease Act diede al presidente ampia discrezionalità per prestare, affittare, vendere o barattare articoli di difesa a qualsiasi governo la cui difesa egli giudicasse vitale per la difesa degli Stati Uniti. Cordell Hull difese la misura in termini strategici: senza massicci aiuti americani, la Gran Bretagna poteva cadere e il controllo ostile dell’Atlantico avrebbe minacciato l’emisfero occidentale.
Gli isolazionisti compresero le implicazioni. Robert Taft sostenne che, se la sopravvivenza della Gran Bretagna era indispensabile, l’America poteva evitare la guerra solo se la Gran Bretagna fosse stata in grado di sconfiggere Hitler da sola, cosa che Churchill non credeva. L’America First Committee organizzò l’opposizione, e Vandenberg avvertì che il Lend-Lease collocava gli Stati Uniti su un percorso dal quale non avrebbero potuto ritirarsi. Kissinger concorda sul fatto che Vandenberg colse la logica, ma rovescia il giudizio: il mondo aveva imposto la necessità, e il merito di Roosevelt fu riconoscerla.
Già prima che il Lend-Lease fosse approvato, i pianificatori militari britannici e americani iniziarono a organizzare risorse e a pianificare un’eventuale belligeranza americana. Le conversazioni ABC-1 presumevano che, se gli Stati Uniti fossero entrati in guerra, la Germania avrebbe avuto priorità. Roosevelt trattenne le iniziali formali perché i vincoli interni e costituzionali contavano ancora. Kissinger non vede ambiguità nel suo scopo. Gli Stati Uniti si preparavano all’ingresso; restava irrisolto solo il momento.
Roosevelt unì inoltre strategia e scopo morale. La condotta nazista cancellava sempre più la distinzione tra combattere per la sicurezza americana e combattere per i valori americani. Nel gennaio 1941 Roosevelt enunciò le Quattro Libertà: libertà di parola, libertà di culto, libertà dal bisogno e libertà dalla paura. Capiva che gli americani potevano prepararsi alla guerra per il pericolo, ma avrebbero combattuto una guerra in nome di ideali. Evitò il linguaggio dell’equilibrio di potenza e cercò una comunità mondiale compatibile con ideali democratici e sociali.
Questa visione plasmò la Carta Atlantica, emessa dopo l’incontro tra Roosevelt e Churchill al largo di Terranova nell’agosto 1941. La Carta estendeva le Quattro Libertà includendo accesso alle materie prime e cooperazione internazionale per migliori condizioni sociali. Kissinger ne sottolinea il carattere wilsoniano: parlava di distruggere la tirannia nazista, disarmare le nazioni aggressive, ridurre gli armamenti dei popoli amanti della pace e fondare l’ordine del dopoguerra sull’autodeterminazione. Non conteneva alcun disegno geopolitico. Per Kissinger, questo mostrava la nuova posizione della Gran Bretagna come partner minore. Churchill aveva bisogno soprattutto dell’ingresso americano, perciò subordinò le preferenze britanniche di lungo periodo alla sopravvivenza immediata e accettò un quadro americano per l’ordine del dopoguerra.
Il passaggio finale alla guerra
Alla fine del 1941, gli Stati Uniti avevano attraversato gran parte della distanza pratica verso la belligeranza. In aprile Roosevelt autorizzò l’occupazione americana della Groenlandia attraverso un accordo con il rappresentante danese a Washington, anche se la Danimarca era sotto occupazione tedesca. Disse anche a Churchill che navi americane avrebbero pattugliato l’Atlantico settentrionale a ovest dell’Islanda e riferito la posizione di possibili navi e aerei aggressori. In luglio, truppe americane sbarcarono in Islanda, sostituendo le forze britanniche, e Roosevelt dichiarò la zona parte del sistema di difesa dell’emisfero occidentale senza approvazione del Congresso.
La guerra navale divenne presto esplicita. Il 4 settembre 1941 il cacciatorpediniere Greer fu silurato mentre segnalava ad aerei britannici la posizione di un sommergibile tedesco. Roosevelt denunciò la pirateria tedesca senza descrivere pienamente le circostanze e ordinò alla Marina di affondare a vista sommergibili tedeschi o italiani nell’area di difesa americana. Per Kissinger, gli Stati Uniti erano a tutti gli effetti pratici in guerra navale con l’Asse.
Roosevelt aumentò simultaneamente la pressione sul Giappone. Dopo che il Giappone occupò l’Indocina nel luglio 1941, pose fine al trattato commerciale americano con il Giappone, vietò le vendite di rottami metallici e incoraggiò il governo olandese in esilio a tagliare le esportazioni di petrolio dalle Indie orientali olandesi. I negoziati iniziarono in ottobre, ma Roosevelt istruì i negoziatori americani a esigere che il Giappone abbandonasse tutte le sue conquiste, inclusa la Manciuria, invocando la precedente dottrina del non riconoscimento. Kissinger conclude che Roosevelt doveva sapere che il Giappone non avrebbe accettato. Il 7 dicembre 1941, il Giappone attaccò Pearl Harbor. Quattro giorni dopo Hitler dichiarò guerra agli Stati Uniti, liberando Roosevelt per concentrare la strategia americana sulla Germania, il nemico che aveva sempre considerato principale.
L’ingresso dell’America in guerra completò l’impresa diplomatica di Roosevelt. In meno di tre anni, egli aveva portato un popolo profondamente isolazionista in una lotta globale. L’opinione pubblica era cambiata bruscamente: ancora nel maggio 1940, la maggior parte degli americani preferiva preservare la pace piuttosto che sconfiggere i nazisti, ma nel dicembre 1941 le proporzioni si erano invertite. Roosevelt non cercò la guerra per se stessa. Kissinger sostiene che cercava la sconfitta del nazismo, e nel 1941 quella sconfitta richiedeva la belligeranza americana.
La sensazione di improvviso che gli americani provarono dopo Pearl Harbor rifletteva la loro limitata esperienza con impegni di sicurezza oltre l’emisfero occidentale, la loro convinzione che le democrazie europee potessero vincere da sole e la loro debole comprensione della diplomazia precedente all’attacco giapponese e alla dichiarazione di guerra di Hitler. Le decisioni dell’Asse risolsero l’ultimo dilemma politico di Roosevelt. Se il Giappone si fosse limitato al Sud-est asiatico e Hitler avesse evitato di dichiarare guerra, Roosevelt avrebbe affrontato un compito più difficile, ma Kissinger lascia pochi dubbi sul fatto che avrebbe trovato un modo per coinvolgere gli Stati Uniti. Roosevelt credeva che il futuro della libertà e la sicurezza americana fossero legati.
Il capitolo termina soppesando i metodi di Roosevelt rispetto alle successive aspettative di franchezza presidenziale. Kissinger riconosce che le generazioni successive hanno preteso maggiore apertura dai capi dell’esecutivo. Eppure paragona Roosevelt a Lincoln per la capacità di intuire che era in gioco la sopravvivenza dei valori del paese e che la storia avrebbe giudicato l’esito di decisioni solitarie più severamente della purezza procedurale dell’esitazione. Il passaggio di Roosevelt dalla neutralità alla guerra ebbe un tale successo che le generazioni successive spesso ne danno per scontata la saggezza. Per Kissinger, questa è la misura del debito verso Roosevelt: rese l’impegno permanente americano apparentemente inevitabile solo dopo aver portato il paese attraverso la distanza politica e morale che lo rese possibile.
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