Economia brasileira no governo Dutra

O governo de Eurico Gaspar Dutra transcorreu de 1946 até 1951, na sequência de quinze anos durante os quais Getúlio Vargas esteve à frente da nação. Dutra assumiu o poder de um país que se industrializava e que reduzia a sua dependência da exportação de café. Em termos de política econômica, ele precisava lidar com o desequilíbrio fiscal e a inflação, e acreditava que o capital estrangeiro — especialmente o estadunidense — ajudaria nessa tarefa. Essa percepção revelou-se ilusória, porque os Estados Unidos não se dispunham a financiar o desenvolvimento do Brasil. Com isso, o governo Dutra teve de mudar a sua política econômica: do liberalismo comercial com ortodoxia para o protecionismo comercial com heterodoxia.

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O governo Dutra iniciou-se em contexto favorável, porque as medidas da Era Vargas acarretaram uma forte industrialização do Brasil. Isso teve reflexos no PIB do país, que crescia consideravelmente. Esse avanço também apareceu na balança comercial, que era bastante favorável — desta vez, não apenas por causa da exportação de café. Além disso, a dívida externa brasileira estava devidamente renegociada com os credores, graças ao Acordo Definitivo que havia sido firmado em 1943. Todavia, restavam dois problemas a serem resolvidos: o desequilíbrio fiscal e a inflação. O primeiro era oriundo do fato de que Getúlio Vargas considerava essencial a atuação do Estado como impulsionador da economia, especialmente por meio das estatais. As pressões inflacionárias, por sua vez, tinham múltiplas causas:

• Por causa da destruição causada pela Segunda Guerra Mundial, houve uma redução na disponibilidade de produtos estrangeiros no Brasil.

• Os produtos estrangeiros que conseguiam chegar ao Brasil eram prejudicados pelo fato de a economia brasileira ser fechada ao exterior — isto é, os poucos produtos importados que chegavam ao Brasil não conseguiam ser mais baratos que os produtos nacionais.

• O governo costumava emitir papel-moeda excessivamente — primeiro para sustentar altos preços do café, depois para financiar os déficits fiscais.

• A criação e o aumento dos impostos trabalhistas acarretaram o aumento dos custos de produção, os quais eram repassados para os consumidores.

Quando o governo Dutra iniciou, seus formuladores de políticas econômicas pautavam-se nas ideias defendidas na Conferência de Bretton Woods (1944). Nela, foram difundidos princípios liberais e ortodoxos, os quais deveriam nortear a gestão da economia mundial. Com base nesses princípios, a gestão do Ministro da Fazenda Pedro Luís Correa e Castro adotou as seguintes medidas:

• Política fiscal contracionista: Ela foi bastante eficaz em transformar sucessivos déficits do Brasil em superávits.
• Política monetária contracionista: Ela foi menos eficaz, porque, enquanto o Ministério da Fazenda trabalhava para reduzir a base monetária, o Banco do Brasil, presidido por Guilherme da Silveira, expandia a concessão de crédito.
• Flexibilização do controle cambial: As pessoas poderiam comprar e vender moedas estrangeiras livremente, e o câmbio seria fixo e sobrevalorizado — em linha com aquilo que havia sido definido em Bretton Woods.

A guinada na política cambial promovida pelo governo Dutra visava a atrair investimentos estrangeiros diretos e facilitar as importações. O capital externo era considerado fundamental para reequipar a indústria nacional, mas, na época, os investidores preferiam ir para a Europa e para a Ásia. Uma taxa de câmbio fixa e sobrevalorizada poderia atrair aqueles que, a princípio, não tinham interesse em investir no Brasil. Além disso, ao facilitar a vinda de produtos estrangeiros, o governo atendia aos anseios da classe média ao mesmo tempo em que ampliava a concorrência no mercado nacional — dessa forma, reduzindo a inflação.

Na avaliação dos tomadores de decisões econômicas, a saída de moeda estrangeira por causa das importações seria compensada pela entrada de moeda estrangeira com os investimentos estrangeiros diretos. Em especial, eles achavam que o Brasil merecia receber maciços investimentos estadunidenses, em gratidão pela participação brasileira na Segunda Guerra Mundial, junto dos Aliados. Essas expectativas não se confirmaram:

• Os Estados Unidos, o Japão e os países europeus abandonaram, pouco a pouco, os princípios de Bretton Woods — em outras palavras, o Brasil era o único que mantinha taxas de câmbio fixas e sobrevalorizadas, portanto não atraía tantos investimentos quanto os demais países.
• Os países afetados pela guerra demoraram a recuperar seus níveis de investimento, porque estavam completamente destruídos.
• Como não havia mais o risco de simpatias ao nazismo e ao fascismo na América Latina, os Estados Unidos não se interessavam em financiar generosamente os países na sua vizinhança. Um claro exemplo disso foi o relatório da Comissão Técnica Mista Brasil-Estados Unidos (Missão Abbink), de 1949, que dizia que o Brasil deveria atrair capitais privados internacionais — em vez de contar com dinheiro do governo estadunidense.

Assim, o Brasil viu-se diante de um cenário em que havia mais moedas estrangeiras saindo do país do que entrando nele. Com o tempo, a condição da economia brasileira piorou, devido a déficits na balança comercial. Por um lado, houve uma explosão de importações, que haviam sido restringidas por anos. Por outro lado, as exportações brasileiras pouco cresceram, pois o resto do mundo recuperava seus níveis de produção no pós-guerra. Esse processo era agravado porque o Brasil tinha acesso limitado às próprias reservas internacionais. A maioria delas estava cotada em ouro, uma reserva de emergência, e em libras, as quais somente poderiam ser utilizadas para pagamentos à Inglaterra (nos termos do Acordo de Pagamentos Anglo-Brasileiro de 1940). Entretanto, a maioria das dívidas brasileiras em moeda estrangeira era em dólares dos EUA.

Mesmo diante de uma crise cambial, o governo não queria desvalorizar a taxa de câmbio. O câmbio sobrevalorizado ajudava a manter elevados os preços do café e a combater a inflação, mas também tornava o ajuste mais difícil. Além disso, caso a moeda brasileira perdesse valor, as exportações mais favorecidas seriam aquelas de produtos com maior elasticidade-preço da demanda — isto é, aquelas que aumentam bastante quando há uma redução nos preços. Esses produtos, em geral, destinavam-se a regiões de moedas não conversíveis, o que não sanaria os problemas na parte de moedas estrangeiras conversíveis do balanço de pagamentos do Brasil.

Desse modo, em 1947 e 1948, o governo implementou duas medidas para enfrentar a crise cambial sem recorrer a uma desvalorização:

• Restabelecimento do controle cambial: 30% das divisas estrangeiras compradas pelos bancos teriam de ser vendidas ao Banco do Brasil, à taxa oficial de compra. Essas divisas atenderiam primeiro as necessidades do governo e, depois, as importações privadas (conforme sua essencialidade).
• Restabelecimento do controle de importações: Para importar produtos, seria necessária uma licença prévia do governo, a “Guia de Importação”.

De acordo com o economista brasileiro Sérgio Viana, a combinação de uma taxa de câmbio fixa e sobrevalorizada com o controle cambial e o controle de importações tinha efeitos opostos:

• Por um lado, o câmbio valorizado e o controle de importações favoreciam indiretamente a indústria brasileira, sobretudo no setor privado. Isso ocorria pois era mais barato importar insumos industriais, e porque existiam restrições à importação de bens competitivos que tivessem similar nacional.
• Por outro lado, o câmbio valorizado era claro empecilho às exportações, porque fazia com que as empresas brasileiras perdessem competitividade internacional à medida que as economias europeias se reorganizavam no pós-guerra. Para mitigar esse problema, o governo inaugurou as chamadas “operações vinculadas” em 1948: um mecanismo pelo qual os exportadores pouco competitivos poderiam vender moeda estrangeira, a uma taxa mais favorável a eles, para os importadores. Isso favorecia a colocação de produtos inviáveis à taxa oficial de câmbio (“produtos gravosos”) no mercado externo, ao passo que favorecia importações de bens de consumo duráveis (cuja demanda era tão grande que ocorreria de qualquer modo).

A partir de julho de 1949, porém, sucedeu-se uma inflexão na política econômica interna, com a nomeação de Guilherme da Silveira para chefiar o Ministério da Fazenda. Essa mudança explicava-se pela proximidade da eleição presidencial, que motivava o desejo de aquecer a economia para agradar o eleitorado. Nesse sentido, o governo passou a realizar forte expansão do gasto público, da emissão de moeda, e da concessão de crédito pelo Banco do Brasil. Simultaneamente, o Brasil beneficiava-se de um aumento no preço do café, com a retomada da compra de estoques por importadores estadunidenses, os quais esperavam uma desvalorização da moeda brasileira — que não aconteceu.

Um exemplo do novo rumo do governo foi o Plano Salte: uma tentativa de ampliar e coordenar investimentos públicos em saúde, alimentação, transporte e energia. O objetivo era que a intervenção estatal facilitasse o desenvolvimento econômico do país, nos mesmos moldes que já haviam sido adotados durante a Era Vargas. A iniciativa fracassou de modo retumbante, porque não previa as fontes que financiariam todos os investimentos planejados. O Plano Salte seria mantido no segundo governo Vargas (1951-1954), sem resultados concretos, e acabaria sendo extinto no governo Café Filho (1954-1955).

Devido à adoção de políticas fiscal, monetária e creditícia expansionistas, sucedeu-se uma escalada inflacionária. Esse quadro era agravado pela rápida urbanização do país, que pressionava a oferta limitada de produtos agrícolas (gerando aumentos de preços), e pela inexistência de capacidade ociosa na economia brasileira. A inflação foi o grande problema trazido pela reviravolta na condução da economia brasileira por Dutra, e ela ficaria cada vez pior ao longo dos governos subsequentes — sendo resolvida somente após 1964.

O efeito dessas escolhas não ficou restrito a um ministério ou a uma regra cambial. A política econômica de Dutra expôs os limites do poder de barganha do Brasil no pós-guerra, porque o país queria equipamentos industriais, dólares e reconhecimento político ao mesmo tempo. Na prática, a velha base exportadora não conseguia pagar todas as ambições industriais herdadas de Vargas. O café ainda importava, mas já não oferecia uma solução confortável para as necessidades de uma economia mais urbana e industrial.

Por isso, a questão cambial tornou-se tão central. A recusa em desvalorizar protegia a renda do café e os preços ao consumidor, mas também adiava um ajuste que depois apareceria por meio de controles, escassez e permissões seletivas. A licença de importação tornou-se, assim, um substituto da correção cambial que os funcionários queriam evitar. Em vez de um sinal de preços claro, o governo criou um sistema em que autoridades públicas decidiam quais importações mereciam as escassas divisas conversíveis.

Havia também uma razão política para esse arranjo. A política combinava linguagem liberal com uma intervenção estatal cada vez mais seletiva, permitindo que o governo Dutra afirmasse fidelidade à ortodoxia do pós-guerra enquanto protegia a indústria, administrava o consumo urbano e respondia às pressões eleitorais. Essa tensão ajuda a explicar por que a administração pôde começar elogiando a abertura e terminar recorrendo a mecanismos que direcionavam decisões privadas por meio do Estado.

No plano institucional, o episódio mostrou que a política econômica estava fragmentada. As funções de banco central ainda estavam dispersas, especialmente por meio do Banco do Brasil, de modo que a contenção fiscal do Ministério da Fazenda podia ser enfraquecida pela expansão do crédito em outra parte do aparelho público. O resultado não foi uma guinada coerente do liberalismo para o planejamento, mas uma sequência de respostas improvisadas à escassez de divisas, à inflação e ao calendário político.

Vista por esse ângulo, o Plano Salte foi menos um fracasso isolado do que um sintoma da mesma contradição. O plano mostrou como metas desenvolvimentistas podiam ultrapassar as ferramentas fiscais disponíveis, especialmente quando as ambições de investimento público não eram acompanhadas por financiamento confiável. O governo Dutra deixou, portanto, um legado misto: preservou partes da agenda de estabilização do pós-guerra, mas também demonstrou que a estabilização sozinha não satisfaria as expectativas sociais e industriais criadas nos anos Vargas.

A administração também importou porque esclareceu as escolhas disponíveis aos governos posteriores. O Brasil podia buscar capital estrangeiro, preservar uma moeda sobrevalorizada e proteger indústrias selecionadas, mas não podia fazer tudo isso sem custos. Cada solução transferia a pressão para outro ponto: a abertura pressionava o balanço de pagamentos, os controles ampliavam a discricionariedade burocrática e o crédito expansionista reacendia a inflação. Os anos Dutra tornaram-se, assim, uma ponte entre a industrialização de guerra e o desenvolvimentismo mais explícito dos anos 1950, quando os formuladores de políticas tratariam planejamento estatal, financiamento externo e substituição de importações como problemas conectados.

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O governo Dutra iniciou-se com base em uma “ilusão de divisas”, porque achava, erroneamente, que o Brasil receberia capital estrangeiro em abundância, e que tinha reservas internacionais capazes de sustentar altos níveis de importações. Essa ilusão foi rapidamente desmontada, tendo em vista que os demais países não adotaram os princípios de Bretton Woods, e os Estados Unidos interromperam quaisquer pretensões de financiar o desenvolvimento do Brasil. Em verdade, o apoio financeiro estadunidense apenas viria após a eclosão da Guerra da Coreia, como forma de persuadir os brasileiros a participarem do conflito. No plano interno, por sua vez, o governo Dutra foi marcado por uma oscilação na política econômica. Primeiro, sustentou o liberalismo comercial com ortodoxia fiscal e monetária; depois, recorreu ao protecionismo comercial com heterodoxia fiscal e monetária. Essa guinada teria consequências duradouras.