Economia brasileira no segundo governo Vargas (1951-1954)

O segundo governo Vargas ocorreu de 1951 a 1954, quando Getúlio Vargas voltou ao poder depois do governo de Eurico Gaspar Dutra. Nesse período, o Brasil enfrentou inflação, déficit público e crises cambiais. As políticas monetária, fiscal e cambial giravam em torno do mesmo dilema: o governo queria conter a inflação sem abandonar o desenvolvimento conduzido pelo Estado, e usava instrumentos cambiais protecionistas para favorecer a indústria nacional. Essa estratégia protegeu alguns produtores, mas dificultou o combate à inflação. O resultado foi uma sucessão de crises monetárias, fiscais e cambiais que Vargas não resolveu antes de seu colapso político em 1954.

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Quando Vargas disputou as eleições presidenciais de 1950, propôs um governo dividido em duas etapas: “Após Campos Sales, Rodrigues Alves”, em suas palavras. Era uma alusão a dois governos da Primeira República: o primeiro associado ao ajuste econômico e o segundo à retomada dos projetos de incentivo ao crescimento.

A fórmula tinha utilidade política: prometia disciplina antes da expansão. Essa promessa, porém, expunha a contradição central da nova administração. Vargas precisava enviar sinais fiscais conservadores a credores e importadores, enquanto sua base eleitoral esperava salários mais altos, crédito mais fácil e a infraestrutura protegida pela política industrial. A política econômica tornou-se, portanto, um equilíbrio entre estabilização e legitimidade desenvolvimentista, e esse equilíbrio nunca se sustentou por muito tempo. Cada medida de ajuste precisava conviver com a promessa política de que o Estado continuaria conduzindo a modernização nacional.

Os ajustes iniciais eram necessários, já que o Brasil enfrentava inflação e déficit público. O Ministério da Fazenda, chefiado por Horácio Lafer, adotou medidas monetárias e fiscais contracionistas. Dois fatores enfraqueceram essa linha:

• Expansão do crédito: O presidente do Banco do Brasil, Ricardo Jafet, insistia em expandir a concessão de crédito, a despeito das orientações do governo.
• Plano Nacional de Reaparelhamento Econômico (Plano Lafer): Elaborado em novembro de 1951, ele foi uma tentativa de desenvolver alguns setores da economia: agricultura, indústria de base, infraestrutura logística e energia. Para investir neles, o governo previa aumentar impostos e captar recursos externos, principalmente dos Estados Unidos. O dinheiro para o plano seria destinado ao recém-criado Fundo de Reaparelhamento Econômico.

Naquela época, o balanço de pagamentos brasileiro parecia favorável. O preço do café subia, e autoridades brasileiras esperavam investimentos dos Estados Unidos na América Latina para garantir apoio durante a Guerra da Coreia. Washington não pretendia investir no Brasil nesses termos. O governo estadunidense desconfiava das políticas nacionalistas de Vargas e estava contrariado com a recusa brasileira de enviar tropas para a Península Coreana. Sem capital estrangeiro, o Plano Lafer perdeu sua base financeira. O Congresso o aprovou sob forte resistência, e várias de suas metas só seriam concretizadas no governo Juscelino Kubitschek.

Em termos de política cambial, o Brasil adotou uma taxa de câmbio fixa e sobrevalorizada, e afrouxou as restrições às importações. A ideia era usar o câmbio como um mecanismo anti-inflacionário, atrair investimentos, e impedir possíveis dificuldades para importar produtos no contexto de Guerra da Coreia.

O esforço para contrair a base monetária fracassou, e a inflação permaneceu próxima dos níveis anteriores. O ajuste fiscal foi mais eficaz e trouxe o primeiro superávit global dos governos federal e estaduais desde 1926.

Esse contraste era importante, pois a política monetária e a política fiscal não avançavam por uma única cadeia de comando. O Ministério da Fazenda podia anunciar contenção, mas o Banco do Brasil, os órgãos de investimento público e a negociação política em torno dos projetos de desenvolvimento continuavam ampliando a demanda. O governo podia registrar melhora fiscal sem criar um regime anti-inflacionário estável, uma vez que a política de crédito e a política de importações ainda estimulavam compras que a economia interna não conseguia suprir com facilidade. A inflação, portanto, permanecia ligada não só ao orçamento, mas também à fragmentação institucional.

Os maiores problemas da economia brasileira passaram a se concentrar no balanço de pagamentos. O câmbio sobrevalorizado impulsionou as importações, sobretudo de bens de capital e outros bens de produção, enquanto as exportações caíam com força. Uma crise mundial no setor têxtil também prejudicou a produção brasileira de algodão. O governo restabeleceu rapidamente o controle de importações e limitou a concessão de licenças. Como as licenças já concedidas tinham validade de 6 a 12 meses, a pressão cambial continuou. Os crescentes déficits na balança comercial esgotaram as reservas internacionais em moedas conversíveis e geraram atrasados comerciais. A crise reduziu a capacidade do governo de financiar o crescimento.

O aperto externo também mudou o sentido do protecionismo. Os controles de importação não eram apenas uma escolha nacionalista; respondiam à escassez de moedas conversíveis. Contudo, a proteção gerava custos próprios: empresas dependentes de máquinas ou insumos importados passavam a enfrentar atrasos administrativos e regras de licenciamento cambial instáveis. A política industrial ficou inseparável do racionamento de divisas, de modo que as mesmas medidas que protegiam produtores nacionais podiam elevar custos enquanto limitavam a oferta e alimentavam a pressão inflacionária.

Em junho de 1952, foi criado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE). Sua intenção era gerir o Fundo de Reaparelhamento Econômico e receber aportes do governo e de outros países para financiar projetos de desenvolvimento nacional. No entanto, em 1953, o republicano Eisenhower ascendeu à presidência dos Estados Unidos e passou a negligenciar as demandas financeiras da América Latina. Como o Brasil já não podia contar com o crédito estadunidense, a política econômica teve de mudar no início de 1953.

A partir de então, foi adotada uma política fiscal expansionista, por meio da realização de obras de infraestrutura e da concessão de abonos para os funcionários públicos. Além disso, foi inaugurada uma política comercial protecionista, por meio da Lei do Mercado Livre, de 17 de janeiro de 1953. Essa regulamentação introduziu um modelo de múltiplas taxas de câmbio para articular estímulo às exportações, contenção das importações não essenciais e atração de capital externo. Na prática, ela teve resultados decepcionantes.

A Lei do Mercado Livre mostrou como era difícil desenhar incentivos cambiais em uma economia muito restringida. O governo tentou tornar as exportações mais atraentes e encarecer importações não essenciais sem abandonar por completo a estrutura oficial de câmbio. As múltiplas taxas davam aos funcionários um meio de distribuir divisas escassas segundo prioridades políticas e econômicas, mas também tornavam os preços menos transparentes. Importadores, exportadores e órgãos públicos tinham de atuar em um sistema no qual a rentabilidade dependia tanto da classificação administrativa quanto da produção.

Em outubro de 1953, embora a indústria brasileira continuasse a crescer bastante, o país enfrentava problemas monetários, fiscais e cambiais. Isso demandou uma reformulação das políticas monetária e cambial em dois aspectos:

• Instrução 70 da SUMOC: A SUMOC era a Superintendência da Moeda e do Crédito, o órgão equivalente a um banco central no Brasil. De acordo com essa instrução expedida por ela, o Banco do Brasil teria o monopólio da venda de moeda estrangeira, e seria extinto o controle quantitativo das importações — ou seja, não seria mais necessária uma autorização prévia para importar produtos. Além disso, o sistema de múltiplas taxas de câmbio foi substituído por um sistema de bonificações incidentes sobre a taxa oficial de câmbio. Na prática, existiriam cinco taxas de câmbio: três taxas para a importação e duas taxas para a exportação, com um intuito protecionista.

• Programa Aranha: Era um plano econômico essencialmente voltado para combater a inflação, por meio do contracionismo monetário e fiscal. Previa-se que o Banco do Brasil estaria subordinado ao Ministério da Fazenda, para impedir que essas instituições adotassem medidas contraditórias entre si (como ocorrido na gestão de Ricardo Jafet no banco). Ademais, previa-se que o governo passaria a ter uma política orçamentária melhor definida, para tentar coibir o gasto público em excesso.

A Instrução 70 da SUMOC provocou uma desvalorização cambial e aumentou a arrecadação do governo. O câmbio depreciado favoreceu as exportações brasileiras e contribuiu para superávits comerciais. A arrecadação fiscal também cresceu porque a moeda estrangeira para a maioria das importações era vendida em leilões nos quais o governo recebia ágio. Outra consequência da Instrução 70 foi o chamado “confisco cambial”: os exportadores de café passaram a receber menos em moeda brasileira. Isso acontecia porque a taxa de câmbio definida para a exportação de café era levemente sobrevalorizada, a fim de desestimular excesso de oferta pelos cafeicultores. A medida foi muito criticada pelo setor, mas não foi revogada.

A controvérsia com os exportadores de café foi especialmente importante, pois o café ainda sustentava as contas externas do Brasil. Ao reter parte do ganho cambial, o Estado podia reforçar sua receita e conter um boom exportador que derrubasse preços. Os cafeicultores, porém, viam a política como uma transferência forçada de seu setor para o governo federal. A Instrução 70 melhorou as finanças estatais de curto prazo, mas aprofundou o conflito com um grupo exportador politicamente influente, e esse conflito reduziu a margem de manobra do governo.

O Programa Aranha fracassou no controle da inflação porque a estabilização exigia menor investimento público e importações mais baratas que a coalizão governista não aceitava.

A fragilidade do plano não era apenas técnica. Para tornar crível a contração monetária e fiscal, Vargas teria de aceitar obras públicas mais lentas, crédito mais restrito e uma relação mais conflituosa com grupos que esperavam apoio estatal. Essas escolhas enfraqueceriam a coalizão desenvolvimentista que o havia levado de volta ao poder. A administração continuou tentando combater a inflação com instrumentos que dependiam de sacrifícios políticos que ela não queria ou não conseguia fazer, e cada tentativa de estabilização permaneceu parcial.

Assim, no início de 1954, o Brasil enfrentava uma conjuntura de inflação, déficit fiscal e desvalorização cambial. Ao longo desse ano, a situação agravaria:

• Agravamento da inflação e do déficit fiscal: Em 1º de maio de 1954, o governo concedeu um aumento de 100% do salário mínimo para toda a população. Esse reajuste foi muito acima do que seria necessário para recompor as perdas salariais ocasionadas pela inflação (53%). Além disso, tal medida contrariava frontalmente as ideias de políticos como Sousa Dantas, presidente do Banco do Brasil, que propunham um reajuste de 33%.
• Agravamento do balanço de pagamentos: Diante de uma alta nos preços internacionais do café, alguns consumidores dos Estados Unidos decidiram boicotar esse produto. Para eles, o Brasil adotava práticas monopolistas no mercado cafeeiro. Em reação, eles interromperam abruptamente as compras de café, causando uma imediata queda nas exportações brasileiras.

Essas pressões reforçavam umas às outras. O aumento salarial elevou a renda das famílias no momento em que o governo tentava demonstrar disciplina anti-inflacionária, enquanto a disputa em torno do café prejudicava o canal exportador que fornecia divisas. A política fiscal, a política trabalhista e a política cambial já não eram frentes separadas da gestão econômica; cada uma afetava a credibilidade das demais. Em meados de 1954, os funcionários enfrentavam um conflito direto entre gasto em desenvolvimento e reivindicações salariais. A pressão cambial os obrigava a acalmar exportadores enquanto defendiam a moeda, pois o choque do café transformara as contas externas em problema político. A decisão salarial e o choque do café transformaram a estabilização de programa técnico em teste político. Essa combinação tornava cada vez menos provável um programa coerente de estabilização.

Em 14 de agosto de 1954, o governo tentou responder à deterioração da economia brasileira por meio da Instrução 99 da SUMOC. A norma permitia vender no mercado livre, sem sobretaxas, parte da moeda estrangeira obtida com a exportação de café, para reduzir o preço mínimo do produto. Ela provocou desvalorização cambial de 27%, mas não ajudou o setor cafeeiro. Os problemas econômicos passaram ao governo seguinte, pois Getúlio Vargas ficou politicamente cercado e suicidou-se em 24 de agosto de 1954. Por um breve período, o Brasil foi governado pelo então vice-presidente, Café Filho.

O legado econômico do segundo governo Vargas foi, portanto, misto, não simplesmente expansionista nem simplesmente instável. Ele fortaleceu instituições e instrumentos de política que governos posteriores usariam, incluindo o banco de desenvolvimento e uma gestão cambial mais ativa. Ao mesmo tempo, deixou sem solução a inflação, a pressão fiscal, a vulnerabilidade externa e o conflito sobre quem deveria pagar pela industrialização. A última administração de Vargas tornou mais ambicioso o desenvolvimento conduzido pelo Estado, mas também revelou os limites financeiros e políticos desse modelo no Brasil do início da década de 1950. O problema mais profundo era que a administração não conseguia definir quem absorveria o custo desse modelo: contribuintes, consumidores atingidos pela inflação, exportadores com perda cambial ou grupos industriais protegidos da concorrência externa. Essa disputa distributiva sem solução tornou a estabilização politicamente explosiva, não apenas administrativa, e ajuda a explicar por que governos posteriores herdaram instrumentos de desenvolvimento mais fortes junto com as mesmas restrições macroeconômicas.