A imagem da capa situa este resumo de capítulo no estudo mais amplo de Kissinger sobre diplomacia e ordem internacional.
Em 1994, Henry Kissinger publicou o livro Diplomacia. Ele foi um acadêmico e diplomata renomado, tendo servido como Conselheiro de Segurança Nacional e Secretário de Estado dos Estados Unidos. Seu livro oferece um extenso panorama da história das questões internacionais e da arte da diplomacia, com foco particular no século XX e no mundo ocidental. Kissinger, conhecido por seu alinhamento com a escola realista das Relações Internacionais, trata dos conceitos de equilíbrio de poder, razão de Estado e Realpolitik em diferentes épocas.
Sua obra foi amplamente elogiada pelo seu alcance e pelo seu detalhismo. Todavia, ela também enfrentou críticas por seu foco em indivíduos em detrimento de forças estruturais, e por apresentar uma visão reducionista da história. Além disso, alguns críticos também alegaram que o livro se concentra excessivamente no papel individual de Kissinger nos eventos, potencialmente superestimando sua influência sobre eles. De qualquer forma, as ideias do livro merecem ser consideradas.
Este artigo apresenta um resumo das ideias de Kissinger no décimo capítulo de seu livro, cujo título é "Dilemas dos vencedores".
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Segurança coletiva sem resolução coletiva
Ao fim da guerra, a escala da destruição tornou muitos estadistas e públicos receptivos à crença de que direito e ética poderiam substituir os métodos de equilíbrio de poder culpados pela catástrofe europeia. Os Estados Unidos forneceram a principal linguagem dessa nova diplomacia ao mesmo tempo em que se retiraram das responsabilidades exigidas por tal sistema. A influência de Wilson levou a Europa a tentar preservar a estabilidade por meio da segurança coletiva, em vez de recorrer a alianças, dissuasão e compromissos explícitos. A Europa adotou essa abordagem com os Estados Unidos ausentes, enquanto a Alemanha permanecia excluída do sistema e a União Soviética ficava fora dele.
Kissinger distingue a segurança coletiva da diplomacia de alianças. Uma aliança identifica uma ameaça potencial, vincula um grupo definido de Estados e cria obrigações mais previsíveis do que um novo cálculo de interesse a cada crise. A segurança coletiva não nomeia nenhum inimigo específico, não protege antecipadamente nenhum Estado particular e afirma defender o direito internacional contra qualquer violador. Ela pressupõe que todas as potências relevantes compartilham um interesse comum em resistir à agressão e aceitarão riscos comparáveis quando a agressão ocorrer. Na prática, portanto, a execução dependia do clima político, do interesse nacional e da disposição dos governos para interpretar cada crise da mesma maneira.
Essa distinção refletia uma diferença mais profunda entre as visões wilsoniana e europeia do conflito internacional. A diplomacia tradicional pressupunha que interesses nacionais frequentemente entravam em choque e que a arte de governo consistia em conciliá-los por meio de incentivos, penalidades e equilíbrio. Wilson pressupunha que a discórdia vinha em grande medida de cálculos equivocados dos estadistas e que os povos do mundo tinham um interesse natural na harmonia. Em Versalhes, contudo, a conduta dos vencedores contrariou a expectativa de Wilson. Cada grande potência europeia pressionou por suas próprias reivindicações, enquanto Wilson defendia princípios universais em parte porque os interesses territoriais diretos dos Estados Unidos ficavam fora da Europa.
A influência dos ideais de Wilson foi mais forte na Grã-Bretanha, o país com a tradição mais profunda de equilíbrio de poder. Líderes britânicos primeiro usaram a linguagem wilsoniana para manter o apoio estadunidense durante a guerra, mas nas décadas de 1920 e 1930 a segurança coletiva se tornara uma convicção genuína na opinião pública britânica. Defensores britânicos da Liga das Nações depositavam confiança extraordinária na opinião mundial como sanção última contra a agressão. Kissinger considera essa conversão decisiva porque ela deixou a Grã-Bretanha cada vez mais desconfortável com os compromissos concretos necessários para sustentar o acordo.
A fraqueza da segurança coletiva aparecia sempre que uma agressão precisava ser definida e resistida. Na Manchúria, em 1932, a Liga não tinha uma máquina de sanções. Contra a invasão italiana da Abissínia, aprovou sanções, mas evitou um embargo de petróleo sob a fórmula de “todas as sanções aquém da guerra”. Quando a Áustria foi absorvida pela Alemanha e a Tchecoslováquia foi destruída, a Liga permaneceu inerte. Seu último ato foi expulsar a União Soviética após o ataque à Finlândia em 1939, gesto que deixou a política soviética intacta. Kissinger estende o padrão às Nações Unidas, que podiam oferecer um fórum e desempenhar funções técnicas. Diante de agressões de grandes potências, ficavam paralisadas por vetos, medo ou interesses divergentes que bloqueavam a ação comum.
A Guerra do Golfo de 1991, em sua interpretação, confirmou o ponto em vez de refutá-lo. As Nações Unidas ratificaram a ação contra o Iraque, mas os Estados Unidos já haviam mobilizado uma grande força e transformado a coalizão em uma iniciativa liderada por Washington. A segurança coletiva legitimou uma política apoiada pelo poder; ela não criou por si só a vontade nem a capacidade de impor a paz.
A vitória da França e a insegurança estratégica
O país mais exposto por essa contradição foi a França vitoriosa. Seus líderes sabiam que o Tratado de Versalhes não poderia manter a Alemanha fraca permanentemente. Acordos anteriores haviam mostrado a rapidez com que potências derrotadas podiam voltar ao sistema diplomático. O julgamento do marechal Ferdinand Foch de que Versalhes era um armistício de vinte anos captava o medo francês de que a vitória apenas tivesse adiado o problema alemão. A busca francesa por segurança partia do temor de que as restrições do tratado se desgastassem à medida que a Alemanha se recuperasse.
Em meados da década de 1920, até planejadores militares britânicos reconheciam que a Alemanha poderia voltar a ser uma ameaça e que a França ficaria vulnerável sem uma aliança com uma potência de primeira ordem. Líderes políticos britânicos rejeitaram essa conclusão. Cada vez mais viam a França como a potência continental potencialmente dominante e a Alemanha como o Estado ressentido cujas queixas exigiam conciliação. A França queria uma aliança militar com a Grã-Bretanha para substituir a garantia anglo-estadunidense que desaparecera quando o Senado dos Estados Unidos se recusou a ratificar o acordo de paz. A Grã-Bretanha, por sua vez, tratou a pressão francesa sobre a Renânia, as reparações e as alianças do Leste Europeu como evidência de uma ambição francesa renovada.
Para Kissinger, essa foi uma leitura gravemente equivocada. A política francesa era movida menos por arrogância do que pelo medo da superioridade demográfica, industrial e estratégica da Alemanha. A Grã-Bretanha tinha razão ao entender que uma ordem estável exigia o retorno eventual da Alemanha à comunidade das nações. O equilíbrio também dependia de algo além de concessões à Alemanha, pois a balança de poder se deslocava constantemente a favor alemão. A França exagerou o que poderia obter por coerção, enquanto a Grã-Bretanha exagerou a força francesa e subestimou o potencial revisionista alemão. Enquanto isso, Alemanha e União Soviética estavam fora do sistema, ressentidas com o acordo e cada vez mais conscientes de que as democracias vencedoras estavam divididas.
Substitutos fracassados para uma aliança
A relutância britânica em defender o acordo oriental aprofundou a ruptura. Líderes britânicos duvidavam da justiça e da durabilidade do novo mapa, especialmente em disputas envolvendo a Polônia, Danzig e a Alta Silésia. Temiam que uma aliança com a França os arrastasse para disputas obscuras em regiões instáveis, onde seria difícil atribuir responsabilidade. Como resultado, as conversas sobre uma aliança anglo-francesa se tornaram menos um projeto de segurança do que um recurso tático pelo qual a Grã-Bretanha esperava acalmar a França e aliviar a pressão sobre a Alemanha.
A França então tentou converter a segurança coletiva em algo semelhante a uma aliança vinculante. Em 1923, a Liga considerou um Tratado de Assistência Mútua que permitiria ao Conselho da Liga identificar um agressor e obrigar membros a ajudar a vítima, pela força se necessário, ao menos dentro de sua região. O plano incluía cláusulas de escape e dependia de desarmamento prévio, o que o tornava internamente contraditório. Implicava que Estados seriam protegidos porque haviam se desarmado, e não porque sua sobrevivência importava para o equilíbrio de poder. Como a vítima da agressão costumava ser a parte mais fraca, o sistema corria o risco de recompensar a vulnerabilidade sem criar proteção confiável.
Os Estados Unidos e a União Soviética se recusaram a participar, a Alemanha não foi consultada e a Grã-Bretanha recuou quando ficou claro que tais obrigações poderiam se aplicar por todo o seu império. O Protocolo de Genebra de 1924 tentou uma fórmula diferente ao exigir arbitragem e definir agressão pela recusa em arbitrar, pela recusa em aceitar um acordo ou pelo recurso à guerra. Fracassou pela mesma razão. A Grã-Bretanha via o Protocolo como meio de conduzir a França ao desarmamento, enquanto a França o via como caminho para a assistência mútua. Ele ia longe demais para a Grã-Bretanha e não o bastante para a França.
Esses experimentos expuseram a abstração debilitante da ordem do pós-guerra. As democracias tentaram fazer a resistência à agressão depender de definições jurídicas, procedimentos de arbitragem e cronogramas de desarmamento, enquanto evitavam os compromissos geopolíticos específicos que tradicionalmente haviam protegido regiões vulneráveis. A Grã-Bretanha continuava inventando fórmulas de segurança coletiva porque elas pareciam menos vinculantes do que uma aliança com a França. A França continuava a persegui-las porque não tinha outro modo de buscar apoio britânico. O resultado foi uma sensação crescente de que Versalhes não poderia defender a si mesmo, em um contexto sem segurança nem desarmamento reais.
Desarmamento, reparações e erosão de Versalhes
As cláusulas de desarmamento de Versalhes agravaram a divisão anglo-francesa e, por fim, facilitaram o retorno da Alemanha à paridade militar. Os Aliados impuseram limites militares à Alemanha sem criar verificação eficaz. A Comissão Interaliada de Controle Militar podia pedir informações à Alemanha. Seu mandato excluía um direito independente de inspeção, e ela foi dissolvida em 1926. Violações alemãs, portanto, começaram muito antes de Hitler repudiar abertamente o tratado. Ao mesmo tempo, líderes alemães argumentavam que seu próprio desarmamento fora apenas a primeira etapa do desarmamento geral prometido pelo tratado, e ganharam simpatia britânica para essa reivindicação.
O argumento colocou a França em uma posição impossível. A Grã-Bretanha podia reduzir seu Exército sem pôr em risco sua segurança essencial porque se apoiava no poder naval. A França dependia de um grande Exército permanente para compensar a população e a base industrial maiores da Alemanha. A pressão pelo desarmamento francês ou pelo rearmamento alemão, portanto, invertia as consequências militares da vitória aliada. Quando Hitler chegou ao poder, argumenta Kissinger, as cláusulas militares já estavam entrando em colapso e a vantagem geopolítica subjacente da Alemanha se tornava visível.
As reparações criaram um padrão semelhante de moralismo, impraticabilidade e atraso. Vencedores anteriores haviam imposto indenizações porque tinham vencido. Depois de 1919, os Aliados se sentiram obrigados a justificar moralmente as reparações por meio do artigo 231, a Cláusula de Culpa de Guerra, enquanto adiavam o valor real para comissões de especialistas posteriores. Essa combinação foi politicamente desastrosa: a cláusula enfureceu a opinião alemã, enquanto a ausência de uma soma fixa criou anos de barganha nos quais o poder de pressão dos vencedores declinou continuamente.
Quando o valor das reparações finalmente foi fixado em 1921 em 132 bilhões de marcos-ouro, era alto demais para ser realista. A Alemanha alegou insolvência, e nenhum governo democrático alemão teria sobrevivido à aceitação plena dos termos. Seu primeiro pagamento, em 1921, foi feito pela impressão de marcos de papel e pela venda deles por moeda estrangeira, método que acelerou a inflação e transferiu pouca riqueza real. No fim de 1922, a Alemanha buscou uma moratória de quatro anos. Como não havia máquina de execução para reparações nem máquina de verificação para o desarmamento, Versalhes se tornara, na expressão de Kissinger, menos uma ordem do que uma espécie de guerrilha internacional.
A convocação da Conferência de Gênova por Lloyd George em 1922 foi uma tentativa sensata de tratar reparações, dívidas de guerra e recuperação europeia como um único problema. Gênova, contudo, convidou Alemanha e União Soviética para a diplomacia e deixou intacta a desconfiança que as cercava. A França se recusou a permitir que as reparações fossem plenamente colocadas na agenda porque temia pressão para reduzir suas reivindicações. A Alemanha queria alívio, e o governo soviético temia que os Aliados vinculassem dívidas czaristas a reparações alemãs de maneiras prejudiciais a Moscou. Em vez de restaurar a ordem, a conferência criou o cenário no qual as duas potências excluídas podiam se encontrar.
Coexistência soviética e retorno da Realpolitik
Kissinger trata a União Soviética como um novo tipo de ator diplomático, comparável em força disruptiva à França revolucionária, mas mais radical em ambição. Os bolcheviques não queriam apenas mudar o caráter do Estado; sua ideologia previa o desaparecimento eventual do próprio Estado. Líderes soviéticos iniciais acreditavam que a revolução mundial logo seguiria a Revolução Russa, de modo que tinham pouca teoria para conduzir uma política externa comum entre Estados soberanos. Trotsky inicialmente imaginou a diplomacia como plataforma para publicar tratados secretos, emitir apelos revolucionários e desacreditar governos capitalistas.
As realidades do poder forçaram um ajuste rápido. Em Brest-Litovsk, em 1918, Trotsky tentou evitar tanto a paz quanto a continuação da guerra por meio da fórmula “nem guerra, nem paz”. A Alemanha respondeu com novas operações militares, em vez de entrar em debate ideológico. Lenin argumentou que a Rússia revolucionária não podia apostar sua sobrevivência na chegada incerta da revolução à Alemanha. Os bolcheviques aceitaram termos alemães duros porque a alternativa era a destruição. Essa experiência criou a doutrina soviética da coexistência pacífica, mas Kissinger enfatiza que a doutrina tinha caráter tático, distante de uma conversão à paz permanente. Coexistência significava usar divisões entre potências capitalistas até que a correlação de forças se tornasse mais favorável.
Em 1920, líderes soviéticos haviam reconhecido que um modus vivendi com o capitalismo era necessário por algum tempo. A sobrevivência tornou-se o objetivo imediato, e o interesse nacional reapareceu dentro da linguagem revolucionária. A Guerra Russo-Polonesa então acentuou os ressentimentos soviéticos. O avanço polonês rumo a Kiev foi derrotado, mas o acordo final deixou a Polônia com território a leste da Linha Curzon, enquanto a Alemanha ressentia os ganhos poloneses na Alta Silésia e no corredor para o Báltico. Assim, a Polônia antagonizou seus dois vizinhos históricos. A União Soviética também perdeu a maior parte das antigas terras fronteiriças czaristas no Báltico, na Finlândia, na Bessarábia e ao longo da fronteira turca, mesmo tendo depois restaurado controle sobre a Ucrânia e a Geórgia.
A Alemanha chegou a conclusões paralelas. O general Hans von Seeckt via a Polônia como criação da Entente e acreditava que a Alemanha não tinha interesse em ajudá-la contra a Rússia soviética. O novo acordo oriental, que deveria conter tanto a Alemanha quanto a Rússia, deu a elas um adversário compartilhado e ressentimentos semelhantes. Depois de Versalhes, estavam separadas por Estados fracos, excluídas dos conselhos internos do acordo e unidas pelo ressentimento contra a ordem imposta pelos vencedores.
Rapallo e a lógica dos excluídos
O Tratado de Rapallo de 1922 surgiu do fracasso da Conferência de Gênova e da má condução das duas potências párias pelos Aliados ocidentais. O ministro soviético das Relações Exteriores, Georgi Chicherin, apresentou a coexistência pacífica em linguagem de colaboração econômica entre sistemas sociais diferentes, ao mesmo tempo em que propôs esquemas amplos de desarmamento e projetos internacionais que governos democráticos não podiam implementar nem descartar facilmente. Essa técnica permitia que Moscou parecesse pacífica, apelasse à opinião pública ocidental e complicasse qualquer tentativa de organizar uma frente anticomunista.
Em Gênova, a delegação alemã também foi tratada como intrusa. Pedidos alemães de reuniões com Lloyd George foram rejeitados, enquanto a França propôs consultas com a Grã-Bretanha e a União Soviética das quais a Alemanha seria excluída. Tanto a Alemanha quanto a União Soviética temiam ser usadas uma contra a outra em um acordo sobre dívidas e reparações. Quando um assessor de Chicherin convidou os alemães a Rapallo em 16 de abril de 1922, a oportunidade serviu aos dois lados. O acordo estabeleceu relações diplomáticas, renunciou a reivindicações mútuas e concedeu tratamento de nação mais favorecida.
Rapallo logo se tornou símbolo do perigo da cooperação soviético-alemã. Em menos de um ano, os dois países discutiam arranjos militares e econômicos secretos. Ainda assim, Kissinger trata o tratado como ao mesmo tempo acidental e estruturalmente preparado. Foi acidental porque nenhum dos lados planejara aquele momento exato. Foi estruturalmente preparado porque Versalhes excluíra as duas maiores potências continentais, desmembrara suas terras fronteiriças, colocara Estados fracos e hostis entre elas e lhes dera incentivos poderosos para revisar o acordo oriental.
As democracias ocidentais foram míopes, mas Kissinger enfatiza que suas escolhas haviam se tornado proibitivas uma vez redigido Versalhes. Impedir a cooperação soviético-alemã teria exigido que a Grã-Bretanha e a França fizessem uma barganha séria com uma das duas potências excluídas. Uma barganha com a Alemanha exigiria revisar o Leste Europeu e talvez aceitar o rearmamento alemão. Uma barganha com a União Soviética exigiria concessões na mesma região e disposição para tratar a Rússia bolchevique como parceira estratégica. Os vencedores não tinham nem a unidade nem a coragem para tais decisões. Por isso, a ordem do entreguerras permaneceu uma construção frágil sustentada por fórmulas jurídicas, cooperação hesitante e esperanças de que potências hostis permanecessem isoladas. No fim, Hitler e Stalin destruiriam esse castelo de cartas ao partilhar o Leste Europeu, em vez de se juntar a uma coalizão um contra o outro.
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