A imagem da capa situa este resumo de capítulo no estudo mais amplo de Kissinger sobre diplomacia e ordem internacional.
Em 1994, Henry Kissinger publicou o livro Diplomacia. Ele foi um acadêmico e diplomata renomado, tendo servido como Conselheiro de Segurança Nacional e Secretário de Estado dos Estados Unidos. Seu livro oferece um extenso panorama da história das questões internacionais e da arte da diplomacia, com foco particular no século XX e no mundo ocidental. Kissinger, conhecido por seu alinhamento com a escola realista das Relações Internacionais, trata dos conceitos de equilíbrio de poder, razão de Estado e Realpolitik em diferentes épocas.
Sua obra foi amplamente elogiada pelo seu alcance e pelo seu detalhismo. Todavia, ela também enfrentou críticas por seu foco em indivíduos em detrimento de forças estruturais, e por apresentar uma visão reducionista da história. Além disso, alguns críticos também alegaram que o livro se concentra excessivamente no papel individual de Kissinger nos eventos, potencialmente superestimando sua influência sobre eles. De qualquer forma, as ideias do livro merecem ser consideradas.
Este artigo apresenta um resumo das ideias de Kissinger no décimo quinto capítulo de seu livro, cujo título é "Os Estados Unidos de volta à cena: Franklin Delano Roosevelt".
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A liderança de Roosevelt e o contexto isolacionista
Kissinger trata Roosevelt como um dos raros presidentes cujo exercício pessoal da liderança mudou o curso da história estadunidense. Roosevelt herdou um país abalado pela Grande Depressão e profundamente hostil aos compromissos internacionais associados à Primeira Guerra Mundial. Ao mesmo tempo, as democracias pareciam fracas no exterior, enquanto regimes antidemocráticos pareciam enérgicos e determinados. Roosevelt primeiro restaurou a confiança dentro do país; depois, a crise mundial o obrigou a defender valores democráticos além do hemisfério ocidental.
O capítulo enfatiza as qualidades que tornaram Roosevelt adequado a essa tarefa. Ele havia sido subsecretário da Marinha sob Wilson e candidato democrata a vice-presidente em 1920, mas sua preparação mais profunda veio depois que a poliomielite o atingiu em 1921. Kissinger destaca a força de vontade de Roosevelt ao dominar a aparência pública de mobilidade e dignidade. A mesma disciplina moldou um estilo político baseado em encanto, distância e controle.
Roosevelt aparece ao mesmo tempo como visionário e manipulador. Com base em Isaiah Berlin, Kissinger reconhece a dureza e o cinismo de Roosevelt, mas argumenta que esses defeitos foram superados por imaginação política, coragem e compreensão das novas forças do século XX. Roosevelt governava mais por instinto do que por análise e frequentemente usava a ambiguidade como método. Ele via perigos antes que a maioria dos estadunidenses os aceitasse, mas também entendia que um presidente que avançasse demais à frente da sociedade se tornaria irrelevante. Sua tarefa, portanto, era levar o público, o Congresso e a linguagem herdada da política externa estadunidense em direção à política que, em seu julgamento, a necessidade exigia.
Princípios sem aplicação nos anos 1920
A escala da realização de Roosevelt fica clara no relato de Kissinger sobre o ambiente estadunidense do entreguerras. Os estadunidenses continuavam falando em termos universais: liberdade, diplomacia aberta, moral democrática, solução pacífica e consenso internacional. Contudo, esses princípios justificavam cada vez mais a retirada. Os Estados Unidos ainda tinham dificuldade em acreditar que acontecimentos fora do hemisfério ocidental pudessem ameaçar sua segurança. Versalhes parecia vingativo, as reparações contraproducentes e a diplomacia europeia moralmente comprometida.
Essa desilusão estreitou a diferença entre internacionalistas e isolacionistas. Os internacionalistas podiam favorecer a Liga das Nações em teoria, mas rejeitavam medidas de aplicação e insistiam que a Doutrina Monroe vinha primeiro. Os isolacionistas levaram a mesma lógica adiante ao argumentar que a Liga ameaçava tanto a autonomia hemisférica quanto o não envolvimento no exterior. Na prática, ambos os campos apoiavam arbitragem, desarmamento e declarações gerais de princípio apenas quando elas não exigiam aplicação.
A Conferência Naval de Washington de 1921-1922 revelou a distância entre princípio e compromisso. Ela limitou armamentos navais, confirmou os Estados Unidos como grande potência do Pacífico ao lado do Japão e produziu o Tratado das Quatro Potências entre Japão, Estados Unidos, Grã-Bretanha e França. Ainda assim, o presidente Harding e o secretário de Estado Charles Evans Hughes asseguraram ao Senado que o tratado não impunha obrigação de usar a força, e o Senado acrescentou reservas nesse sentido. Kissinger apresenta isso como uma proposição extraordinária: um tratado solene não produzia consequência prática se fosse violado.
O Pacto Kellogg-Briand repetiu o padrão. Líderes estadunidenses celebraram a renúncia à guerra por dezenas de nações, mas rejeitaram definições de agressão, sanções e mecanismos de aplicação. Kellogg e Stimson confiaram na opinião pública mundial como sanção. O Senado endossou o Pacto preservando a legítima defesa, a Doutrina Monroe e a liberdade diante de qualquer obrigação de ajudar vítimas. Os Estados Unidos queriam o crédito moral dos princípios universais sem os ônus necessários para defendê-los.
A dependência europeia e o legalismo estadunidense
Kissinger contrasta o isolacionismo estadunidense com o antigo “esplêndido isolamento” britânico. A Grã-Bretanha se mantivera afastada das disputas europeias ordinárias, mas aceitava que a segurança britânica dependia do equilíbrio de poder europeu e estava preparada para defender esse equilíbrio. Os Estados Unidos, em contrapartida, nunca aceitaram o equilíbrio de poder como legítimo ou necessário. Viam-se protegidos pela geografia e pela superioridade moral, e quando agiam internacionalmente preferiam fórmulas públicas, legais e ideológicas ao engajamento diplomático cotidiano.
O resultado foi danoso para a Europa. A França e os novos Estados da Europa Oriental desconfiavam das ideias estadunidenses de segurança coletiva, mas sabiam que a Alemanha só havia sido derrotada com ajuda estadunidense. A Grã-Bretanha adotava cada vez mais a linguagem moral dos Estados Unidos, embora tivesse pouca experiência em formular política nessa base. O efeito prático foi um duplo veto: a França não agiria sem a Grã-Bretanha, e a Grã-Bretanha não agiria contra opiniões firmemente mantidas em Washington, mesmo que Washington insistisse que não arriscaria uma guerra por questões europeias.
A invasão japonesa da Manchúria em 1931 antecipou a crise que viria. Os Estados Unidos condenaram a ação do Japão, mas recusaram a aplicação coletiva. Em vez disso, Stimson anunciou que os Estados Unidos não reconheceriam mudanças territoriais obtidas pela força. Na época, a política parecia evasiva. Nas mãos de Roosevelt uma década depois, ela se tornou uma arma, porque os Estados Unidos invocaram o não reconhecimento em 1941 para exigir que o Japão se retirasse da Manchúria e de suas outras conquistas.
Hitler tornou-se chanceler alemão em 30 de janeiro de 1933, e Roosevelt tomou posse pouco mais de quatro semanas depois. Ainda assim, o primeiro mandato de Roosevelt repetiu, em grande medida, as fórmulas do entreguerras. Ele propôs abolir armas ofensivas e renunciar à invasão territorial, com a opinião pública novamente servindo como remédio implícito, embora a Alemanha já tivesse deixado a Conferência do Desarmamento. Enquanto isso, o Comitê Nye e a literatura revisionista popular difundiam a alegação de que os Estados Unidos haviam entrado na Primeira Guerra Mundial por causa de fabricantes de armas e manipulação, não por interesses estratégicos. O Congresso respondeu com as Leis de Neutralidade de 1935-1937, que proibiam empréstimos e vendas de armas a beligerantes e aplicavam as mesmas restrições a agressores e vítimas. A neutralidade tornou-se um conceito jurídico separado do equilíbrio estratégico.
O discurso da quarentena e os limites da educação pública
Depois da vitória esmagadora de Roosevelt na eleição de 1936, ele começou a ir além das fórmulas herdadas. Kissinger argumenta que Roosevelt, apesar de suas preocupações domésticas, entendia o desafio dos ditadores com mais clareza do que qualquer líder europeu, exceto Churchill. Sua primeira tarefa era declarar um compromisso moral com as democracias sem provocar uma reação que fechasse suas opções. O resultado foi o discurso da quarentena, em 5 de outubro de 1937, pronunciado no contexto da agressão japonesa na China e do Eixo Berlim-Roma. Roosevelt advertiu que a ilegalidade mundial estava se espalhando e sugeriu que agressores talvez precisassem ser postos em quarentena.
O discurso foi deliberadamente ambíguo. Roosevelt não definiu a quarentena nem nomeou medidas específicas, porque uma ação concreta teria entrado em choque com as Leis de Neutralidade. Os isolacionistas, contudo, entenderam o perigo para sua posição, já que distinguir nações pacíficas de nações belicosas implicava que a neutralidade não poderia mais tratar todos os beligerantes da mesma maneira. Roosevelt se recusou a negar que tivesse uma nova abordagem. Em vez disso, insinuou que medidas além da condenação moral poderiam ser possíveis, embora se recusasse a identificá-las. Kissinger apresenta isso como Roosevelt característico: o estadista advertia contra o perigo, enquanto o líder político mantinha opções abertas diante de um público dividido.
Roosevelt tentou então falar a vários públicos ao mesmo tempo. Em uma conversa ao pé da lareira em 12 de outubro de 1937, enfatizou paz e cooperação, ao mesmo tempo em que insinuava que sua experiência sob Wilson lhe havia ensinado tanto o que fazer quanto o que evitar. Kissinger interpreta isso como a intenção de perseguir objetivos wilsonianos por métodos mais realistas. Em particular, Roosevelt disse ao coronel Edward House que fechar as portas dos Estados Unidos tornaria a guerra mais perigosa, porque o país precisaria usar sua influência contra a agressão em expansão.
A reação obrigou à cautela. Em janeiro de 1938, a Câmara quase aprovou uma emenda constitucional que exigiria um referendo nacional antes de declarações de guerra, exceto em caso de invasão. Roosevelt interveio pessoalmente para impedi-la. Depois, moderou as respostas estadunidenses ao Anschluss e negou repetidamente, durante a crise de Munique, que os Estados Unidos se juntariam a uma frente unida contra Hitler. Até suas mensagens de setembro de 1938 a Neville Chamberlain estimularam uma conferência que, naquelas circunstâncias, aumentou a pressão sobre a Tchecoslováquia para ceder.
Munique e a mudança rumo ao apoio material
Munique marcou o ponto de inflexão no alinhamento de Roosevelt com as democracias europeias. A partir de então, argumenta Kissinger, o compromisso de Roosevelt de frustrar os ditadores tornou-se inexorável, embora ele ainda precisasse avançar passo a passo. O episódio também define a visão de Kissinger sobre a liderança democrática. Um líder que apenas reflete a opinião pública conquista popularidade temporária à custa do futuro, enquanto um líder que avança demais à frente do público se torna irrelevante. A grandeza de Roosevelt residiu em educar o público enquanto aceitava a solidão e a astúcia necessárias para atravessar essa distância.
Menos de um mês depois de Munique, Roosevelt voltou ao tema da agressão e pediu defesas estadunidenses mais fortes. Publicamente, ainda endossava o desarmamento em princípio, mas argumentava que a prudência exigia armas enquanto outras nações se armavam pesadamente. Em segredo, foi além. No fim de outubro de 1938, propôs que fábricas de montagem de aviões britânicas e francesas fossem instaladas no Canadá perto da fronteira estadunidense, com os Estados Unidos fornecendo componentes e a montagem final ocorrendo fora do território estadunidense. O plano fracassou porque um projeto tão grande não poderia permanecer secreto. Ainda assim, mostrou que o apoio de Roosevelt à Grã-Bretanha e à França seria limitado apenas onde o Congresso e a opinião pública não pudessem ser contornados ou superados.
No início de 1939, Roosevelt identificou Itália, Alemanha e Japão como nações agressoras. Depois que a Alemanha ocupou Praga, argumentou que a independência de pequenas nações afetava a segurança e a prosperidade dos Estados Unidos, e que o poder aéreo e a interdependência econômica haviam tornado a Doutrina Monroe insuficiente. Sua mensagem de abril de 1939, pedindo a Hitler e Mussolini garantias de que não atacariam uma longa lista de países, foi ridicularizada por Hitler. Ainda assim, serviu ao objetivo político de Roosevelt. Ao pedir garantias apenas aos ditadores, ele colocou sobre eles o estigma da agressão diante do público estadunidense.
Roosevelt também avançou rumo à cooperação militar. Em abril de 1939, um arranjo anglo-estadunidense permitiu que a Royal Navy se concentrasse no Atlântico enquanto os Estados Unidos transferiam grande parte de sua frota para o Pacífico. Essa divisão de trabalho implicava responsabilidade estadunidense pelas possessões britânicas na Ásia contra o Japão. Isolacionistas como Arthur Vandenberg ainda insistiam que os oceanos protegiam os Estados Unidos e que o país não poderia se tornar o policial do mundo. Os acontecimentos, porém, estreitaram o espaço entre simpatia pelas vítimas e envolvimento estratégico.
Da neutralidade ao arsenal da democracia
Quando a Alemanha invadiu a Polônia e a Grã-Bretanha declarou guerra em 3 de setembro de 1939, Roosevelt teve de invocar as Leis de Neutralidade. Ao mesmo tempo, moveu-se para revisá-las de modo que Grã-Bretanha e França pudessem comprar armas estadunidenses. O Congresso havia rejeitado a revisão no início daquele ano, mas, depois que a guerra começou, Roosevelt conseguiu aprovar a Quarta Lei de Neutralidade em novembro de 1939. Ela permitia que beligerantes comprassem armas se pagassem em dinheiro e as transportassem em seus próprios navios ou em navios neutros. Como o bloqueio britânico significava que apenas Grã-Bretanha e França poderiam fazer isso de modo realista, a neutralidade tornou-se cada vez mais técnica.
Durante a guerra de mentira, muitos estadunidenses presumiam que a ajuda material bastaria. Esperava-se que o exército francês, a linha Maginot e a Royal Navy contivessem a Alemanha por guerra defensiva e bloqueio. Roosevelt enviou Sumner Welles à Europa em fevereiro de 1940, em parte para explorar possibilidades de paz, mas Kissinger interpreta a missão sobretudo como uma demonstração aos isolacionistas de que Roosevelt buscava a paz e como um meio de garantir um papel estadunidense caso surgisse um acordo. O ataque alemão à Noruega encerrou essa possibilidade.
O colapso da França transformou a postura pública de Roosevelt. Em 10 de junho de 1940, dia em que a Itália entrou na guerra contra a França, o discurso de Roosevelt em Charlottesville abandonou a neutralidade formal em tudo menos no nome. Ele denunciou Mussolini, prometeu ajuda material aos adversários da força e pediu o rearmamento estadunidense. Kissinger trata o discurso como um divisor de águas: qualquer presidente poderia ter reconhecido a Royal Navy como essencial ao hemisfério ocidental quando a Grã-Bretanha enfrentava a derrota, mas Roosevelt teve a vontade de mover um país isolacionista em direção ao que fosse necessário para derrotar a Alemanha nazista.
A política de Roosevelt combinava propósitos elevados com táticas tortuosas e audácia constitucional. Kissinger enfatiza que muitas de suas ações ficavam perto do limite da constitucionalidade, mas Roosevelt via que a margem de segurança dos Estados Unidos estava diminuindo. Se o Eixo controlasse a Europa e o Atlântico, os Estados Unidos enfrentariam um mundo estratégico transformado. Em setembro de 1940, ele transferiu cinquenta destróieres antigos à Grã-Bretanha em troca de direitos de base em possessões britânicas de Terra Nova à América do Sul. Os destróieres importavam mais imediatamente para a Grã-Bretanha do que as bases para os Estados Unidos, tornando o arranjo decididamente não neutro. Roosevelt agiu sem aprovação do Congresso e no início de uma campanha presidencial. Essa disposição de forçar os limites institucionais não se limitou ao acordo dos destróieres: ele expandiu os gastos de defesa e obteve a conscrição em tempos de paz, embora a renovação estreita da conscrição em 1941 mostrasse quão forte o isolacionismo ainda era.
Empréstimo e Arrendamento, as Quatro Liberdades e a Carta do Atlântico
Depois da eleição de 1940, Roosevelt agiu para remover a exigência de pagamento em dinheiro que ainda limitava as compras britânicas. Em uma conversa ao pé da lareira, pediu que os Estados Unidos se tornassem o “arsenal da democracia”. A Lei de Empréstimo e Arrendamento deu ao presidente ampla discricionariedade para emprestar, arrendar, vender ou trocar artigos de defesa com qualquer governo cuja defesa ele julgasse vital para a defesa dos Estados Unidos. Cordell Hull defendeu a medida em termos estratégicos: sem ajuda estadunidense maciça, a Grã-Bretanha poderia cair e o controle hostil do Atlântico ameaçaria o hemisfério ocidental.
Os isolacionistas entenderam as implicações. Robert Taft argumentou que, se a sobrevivência da Grã-Bretanha era indispensável, os Estados Unidos só poderiam evitar a guerra se a Grã-Bretanha pudesse derrotar Hitler sozinha, algo em que Churchill não acreditava. O America First Committee organizou a oposição, e Vandenberg advertiu que Empréstimo e Arrendamento colocava os Estados Unidos em um caminho do qual não poderiam recuar. Kissinger concorda que Vandenberg compreendeu a lógica, mas inverte o julgamento: o mundo havia imposto a necessidade, e o mérito de Roosevelt foi reconhecê-la.
Mesmo antes da aprovação de Empréstimo e Arrendamento, planejadores militares britânicos e estadunidenses começaram a organizar recursos e a planejar uma eventual beligerância estadunidense. As conversações ABC-1 presumiam que, se os Estados Unidos entrassem na guerra, a Alemanha receberia prioridade. Roosevelt reteve suas iniciais formais porque restrições domésticas e constitucionais ainda importavam. Kissinger não vê ambiguidade em seu propósito. Os Estados Unidos estavam se preparando para entrar; apenas o momento permanecia indefinido.
Roosevelt também uniu estratégia e propósito moral. A conduta nazista apagava cada vez mais a distinção entre lutar pela segurança estadunidense e lutar por valores estadunidenses. Em janeiro de 1941, Roosevelt formulou as Quatro Liberdades: liberdade de expressão, liberdade de culto, liberdade em relação à necessidade e liberdade em relação ao medo. Ele entendia que os estadunidenses poderiam se preparar para a guerra por causa do perigo, mas lutariam uma guerra em nome de ideais. Evitou a linguagem do equilíbrio de poder e buscou uma comunidade mundial compatível com ideais democráticos e sociais.
Essa visão moldou a Carta do Atlântico, emitida depois que Roosevelt e Churchill se encontraram perto de Terra Nova em agosto de 1941. A Carta estendia as Quatro Liberdades para incluir acesso a matérias-primas e cooperação internacional por melhores condições sociais. Kissinger enfatiza seu caráter wilsoniano: falava em destruir a tirania nazista, desarmar nações agressoras, reduzir armamentos de povos pacíficos e fundamentar a ordem do pós-guerra na autodeterminação. Ela não continha desenho geopolítico. Para Kissinger, isso mostrava a nova posição da Grã-Bretanha como parceira menor. Churchill precisava da entrada estadunidense acima de tudo, por isso subordinou preferências britânicas de longo prazo à sobrevivência imediata e aceitou uma estrutura estadunidense para a ordem do pós-guerra.
A passagem final para a guerra
No fim de 1941, os Estados Unidos haviam percorrido grande parte da distância prática até a beligerância. Em abril, Roosevelt autorizou a ocupação estadunidense da Groenlândia por meio de um acordo com o representante dinamarquês em Washington, embora a Dinamarca estivesse sob ocupação alemã. A ocupação da Groenlândia fazia parte de uma expansão mais ampla da defesa hemisférica: Roosevelt disse a Churchill que navios estadunidenses patrulhariam o Atlântico Norte a oeste da Islândia e informariam a localização de possíveis navios e aeronaves agressores. Em julho, tropas estadunidenses desembarcaram na Islândia, substituindo forças britânicas, e Roosevelt declarou a zona parte do sistema de defesa do hemisfério ocidental sem aprovação do Congresso.
A guerra naval logo se tornou explícita. Em 4 de setembro de 1941, o destróier Greer foi torpedeado enquanto sinalizava a localização de um submarino alemão a aviões britânicos. Roosevelt denunciou a pirataria alemã sem descrever plenamente as circunstâncias e ordenou que a Marinha afundasse submarinos alemães ou italianos à vista dentro da área de defesa estadunidense. Para Kissinger, os Estados Unidos estavam, para todos os efeitos práticos, em guerra naval com o Eixo.
Roosevelt aumentou simultaneamente a pressão sobre o Japão. Depois que o Japão ocupou a Indochina em julho de 1941, encerrou o tratado comercial estadunidense com o Japão, proibiu vendas de sucata metálica e incentivou o governo holandês no exílio a cortar exportações de petróleo das Índias Orientais Holandesas. As negociações começaram em outubro, mas Roosevelt instruiu os negociadores estadunidenses a exigir que o Japão abandonasse todas as suas conquistas, incluindo a Manchúria, invocando a doutrina anterior do não reconhecimento. Kissinger conclui que Roosevelt devia saber que o Japão não aceitaria. Em 7 de dezembro de 1941, o Japão atacou Pearl Harbor. Quatro dias depois, Hitler declarou guerra aos Estados Unidos, liberando Roosevelt para concentrar a estratégia estadunidense na Alemanha, o inimigo que ele sempre considerara principal.
A entrada dos Estados Unidos na guerra completou a empreitada diplomática de Roosevelt. Em menos de três anos, ele havia levado um povo profundamente isolacionista a uma luta global. A opinião pública mudara de modo abrupto: ainda em maio de 1940, a maioria dos estadunidenses preferia preservar a paz a derrotar os nazistas, mas em dezembro de 1941 as proporções haviam se invertido. Roosevelt não buscou a guerra por si mesma. Kissinger argumenta que ele buscava a derrota do nazismo, e em 1941 essa derrota exigia a beligerância estadunidense.
A sensação de súbito choque que os estadunidenses sentiram depois de Pearl Harbor refletia sua experiência limitada com compromissos de segurança além do hemisfério ocidental, sua crença de que as democracias europeias poderiam vencer sozinhas e sua fraca compreensão da diplomacia anterior ao ataque japonês e à declaração de guerra de Hitler. As decisões do Eixo resolveram o dilema político restante de Roosevelt. Se o Japão tivesse se limitado ao Sudeste Asiático e Hitler tivesse evitado declarar guerra, Roosevelt teria enfrentado uma tarefa mais difícil, mas Kissinger deixa pouca dúvida de que ele teria encontrado um modo de alistar os Estados Unidos. Roosevelt acreditava que o futuro da liberdade e a segurança estadunidense estavam ligados.
O capítulo termina pesando os métodos de Roosevelt contra expectativas posteriores de franqueza presidencial. Kissinger reconhece que gerações posteriores exigiram mais abertura dos chefes do Executivo. Ainda assim, ele compara Roosevelt a Lincoln por perceber que a sobrevivência dos valores do país estava em jogo e que a história julgaria o resultado de decisões solitárias com mais severidade do que a pureza procedimental da hesitação. A passagem de Roosevelt da neutralidade à guerra teve tanto êxito que gerações posteriores muitas vezes dão sua sabedoria como evidente. Para Kissinger, essa é a medida da dívida devida a Roosevelt: ele fez o engajamento permanente dos Estados Unidos parecer inevitável apenas depois de conduzir o país pela distância política e moral que o tornou possível.
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