Capa de Diplomacy, de Henry Kissinger, usada como imagem compartilhada desta série de resumos.
Em 1994, Henry Kissinger publicou o livro Diplomacia. Ele foi um acadêmico e diplomata renomado, tendo servido como Conselheiro de Segurança Nacional e Secretário de Estado dos Estados Unidos. Seu livro oferece um extenso panorama da história das questões internacionais e da arte da diplomacia, com foco particular no século XX e no mundo ocidental. Kissinger, conhecido por seu alinhamento com a escola realista das Relações Internacionais, trata dos conceitos de equilíbrio de poder, razão de Estado e Realpolitik em diferentes épocas.
Sua obra foi amplamente elogiada pelo seu alcance e pelo seu detalhismo. Todavia, ela também enfrentou críticas por seu foco em indivíduos em detrimento de forças estruturais, e por apresentar uma visão reducionista da história. Além disso, alguns críticos também alegaram que o livro se concentra excessivamente no papel individual de Kissinger nos eventos, potencialmente superestimando sua influência sobre eles. De qualquer forma, as ideias do livro merecem ser consideradas.
Este artigo apresenta um resumo das ideias de Kissinger no décimo oitavo capítulo de seu livro, cujo título é "Sucesso e angústia: A política de contenção".
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A busca por um marco de pós-guerra
No fim de 1945, formuladores de política estadunidenses não sabiam ao certo como interpretar a conduta de Stálin. A parceria de guerra não havia produzido a ordem cooperativa que Roosevelt esperara, e os arranjos de Potsdam e as conferências posteriores de ministros das Relações Exteriores não haviam resolvido as questões políticas básicas da Europa. Na Polônia, na Bulgária e na Romênia, o poder soviético era imposto sem consideração pelas expectativas estadunidenses sobre autodeterminação democrática. Na Alemanha e na Itália, Moscou já não parecia agir como parceira na reconstrução de pós-guerra. Washington, portanto, enfrentava um problema maior do que qualquer disputa isolada: precisava decidir se o comportamento soviético era um mal-entendido temporário, uma expressão normal da política russa de segurança ou o início de um conflito irreconciliável.
A primeira resposta de Truman veio em 1946, quando pressionou com sucesso pela retirada soviética do Azerbaijão. Mesmo essa firmeza permaneceu dentro de um quadro wilsoniano. Como Roosevelt, Truman resistia a descrever a política estadunidense como resposta de equilíbrio de poder a uma grande potência rival e preferia invocar princípios gerais, a Carta das Nações Unidas e a defesa da liberdade política. Kissinger enfatiza que isso não era hipocrisia. Líderes estadunidenses realmente não gostavam da linguagem das esferas de influência, mesmo enquanto essas esferas tomavam forma. As zonas ocidentais de ocupação na Alemanha foram consolidadas sob liderança estadunidense, enquanto a União Soviética transformava a Europa Oriental em um bloco dependente, mantido unido menos por consentimento do que por coerção.
O Kremlin também tentou perturbar a consolidação ocidental. Incentivou a pressão comunista na França e na Itália e apoiou a instabilidade em torno da Grécia, onde uma guerra de guerrilha ameaçava puxar o Mediterrâneo oriental para uma política influenciada pelos soviéticos. Líderes estadunidenses entendiam que precisavam resistir a nova expansão. Sua tradição nacional, contudo, tornava difícil admitir que faziam o que a Grã-Bretanha historicamente fizera: bloquear o movimento de uma potência rival em direção a regiões estratégicas. A questão não resolvida era se a política soviética refletia suspeita corrigível ou algo enraizado no próprio sistema soviético.
Kennan, Matthews e Clifford
A resposta intelectual decisiva veio do “Longo Telegrama” de George Kennan, enviado de Moscou. Kennan argumentou que as fontes da conduta soviética estavam dentro do regime soviético e não poderiam ser removidas por melhor comunicação ou por garantias estadunidenses. Em sua interpretação, a política soviética unia a ideologia comunista a hábitos russos mais antigos de insegurança e expansão. A doutrina marxista-leninista dava ao regime uma justificativa para ditadura, sacrifício, repressão e hostilidade ao capitalismo. Ao mesmo tempo, governantes russos havia muito temiam contato com sociedades ocidentais mais avançadas e buscavam segurança por meio de expansão, não de compromisso. Para Kennan, a hostilidade soviética não era um estado de ânimo passageiro. Os Estados Unidos teriam de se preparar para uma longa luta contra um sistema que interpretava acomodação como fraqueza e conflito como normal.
O primeiro esforço para transformar essa análise em política veio no memorando do Departamento de Estado de H. Freeman Matthews, de 1º de abril de 1946. Matthews tratou o conflito com Moscou como característica endêmica da política soviética e argumentou que a União Soviética precisava ser convencida de que seu rumo levaria ao desastre. O memorando também revelou os limites do pensamento estadunidense inicial. Observava que os Estados Unidos tinham superioridade naval e aérea enquanto a União Soviética dominava a massa terrestre euroasiática, e buscava agir por meio das Nações Unidas apesar do veto soviético. Matthews listou regiões vulneráveis da Escandinávia e da Europa Oriental ao Irã, à Turquia, ao Afeganistão, a Xinjiang e à Manchúria, mas a maioria ficava além do alcance prático dos Estados Unidos. O documento também apelava à Grã-Bretanha para que permanecesse a principal potência de equilíbrio na Europa Ocidental, embora o esgotamento britânico tornasse essa esperança irrealista.
O estudo de Clark Clifford, de setembro de 1946, removeu grande parte dessa ambiguidade. Clifford aceitou que o poder soviético precisava ser contrabalançado pelo poder estadunidense e ampliou a missão para um compromisso global com países democráticos ameaçados pela União Soviética. O alcance dessa fórmula permanecia pouco claro. Poderia significar a defesa da Europa Ocidental ou poderia significar uma obrigação muito mais ampla de defender sociedades ameaçadas no Oriente Médio, na Ásia e além. Na prática, a interpretação mais ampla ganhou influência. Clifford também formulou o conflito em termos morais, mais do que diplomáticos. O problema estava mais no caráter da liderança soviética do que em um choque negociável de interesses. Portanto, a política buscava restaurar o equilíbrio e mudar a conduta soviética, talvez esperando novos líderes que aceitassem um acordo ao reconhecer a força estadunidense.
Kissinger enfatiza uma consequência importante dessa formulação: estadistas estadunidenses não definiram termos concretos para encerrar a Guerra Fria. Se a União Soviética permanecesse ideologicamente hostil, negociações pareciam inúteis. Se mudasse internamente, um acordo viria naturalmente. Nos dois casos, explicitar compromissos possíveis parecia desnecessário ou até restritivo. Como no planejamento de guerra para o mundo de pós-guerra, os Estados Unidos preservaram liberdade de ação evitando objetivos diplomáticos precisos.
A Doutrina Truman e o Plano Marshall
O primeiro grande teste da doutrina emergente veio na Grécia e na Turquia. A Grã-Bretanha vinha apoiando ambos os países contra pressão soviética e subversão comunista, mas no inverno de 1946-47 o governo Attlee informou a Washington que já não podia carregar o fardo. Truman estava pronto para assumir o papel histórico britânico de bloquear o acesso russo ao Mediterrâneo, mas precisava de uma linguagem mais estadunidense do que a geopolítica britânica. Em 27 de fevereiro de 1947, Marshall ofereceu a líderes do Congresso um argumento estratégico contido, mas Dean Acheson transformou a questão em confronto entre duas grandes potências e em defesa da própria liberdade.
Truman adotou essa linguagem moral ao anunciar o que se tornou a Doutrina Truman, em 12 de março de 1947. Em vez de apresentar a ajuda à Grécia e à Turquia como medida estratégica limitada, descreveu uma luta entre dois modos de vida. De um lado, haveria sociedades baseadas no governo da maioria, em instituições livres e em liberdades civis. Do outro, uma minoria governaria pelo medo, controlaria a informação, manipularia eleições e reprimiria opositores. Os Estados Unidos, declarou, apoiariam povos livres que resistissem à subjugação por minorias armadas ou pressões externas. Kissinger trata isso como divisor de águas. Depois que Washington definiu o conflito em termos morais, a linguagem preferida de Stálin de concessões recíprocas tornou-se muito mais difícil de usar. A confrontação terminaria apenas por uma mudança nos propósitos soviéticos, pelo colapso do sistema soviético ou por ambos.
A doutrina também criou uma ambiguidade duradoura. Se os Estados Unidos defendiam a democracia, críticos podiam perguntar por que apoiavam sociedades estrategicamente importantes mas politicamente imperfeitas. Se defendiam a segurança nacional, críticos podiam perguntar por que pareciam prometer ajuda a qualquer povo livre ameaçado, fosse ou não a área vital para interesses estadunidenses. Essa tensão tornou-se característica permanente da política externa estadunidense, dividindo críticos que achavam os Estados Unidos amorais demais de outros que os consideravam moralistas e cruzadistas demais.
O Plano Marshall estendeu a mesma lógica da resistência militar e política para a reconstrução social e econômica. Em junho de 1947, Marshall propôs assistência estadunidense para a recuperação europeia, argumentando que pobreza, desespero e caos criavam as condições para o extremismo político. A oferta estava formalmente aberta até a governos na órbita soviética, possibilidade brevemente notada em Varsóvia e Praga antes de Stálin suprimi-la. O programa foi apresentado como ataque à fome e à desordem, o que também significava resistência a partidos comunistas e organizações de fachada que lucravam com a miséria. Na leitura de Kissinger, o plano refletia a crença estadunidense, aguçada pelo New Deal, de que a estabilidade política dependia de reduzir a distância entre expectativas e realidade econômica.
O artigo “X” de Kennan e a lógica da contenção
Em julho de 1947, o artigo anônimo de Kennan na Foreign Affairs, “The Sources of Soviet Conduct”, deu à política emergente sua formulação canônica e seu nome. O artigo repetia o argumento central do “Longo Telegrama” em forma mais filosófica. A hostilidade soviética ao Ocidente, argumentava Kennan, era inseparável da estrutura doméstica do regime soviético. O Partido Comunista era a única força organizada na sociedade, e o regime precisava de um inimigo externo para justificar a disciplina interna. A política soviética sondaria influência onde pudesse e recuaria diante de barreiras firmes porque era paciente o bastante para evitar a necessidade de vitória imediata.
A resposta era uma política de contenção firme em todo ponto no qual a União Soviética ameaçasse os interesses de um mundo pacífico e estável. A previsão mais marcante de Kennan era que o sistema soviético continha as sementes de sua própria transformação. Como o regime soviético nunca aprendera uma sucessão legítima, uma futura luta pelo poder poderia forçar líderes a apelar a uma população politicamente imatura, perturbando a disciplina do partido e expondo a fragilidade do sistema. Kissinger observa que essa previsão chegou notavelmente perto do que ocorreu depois da ascensão de Mikhail Gorbachev.
Ainda assim, Kissinger enfatiza o fardo que Kennan colocou sobre a política estadunidense. A contenção exigia que os Estados Unidos resistissem à pressão soviética ao longo de uma vasta periferia que se estendia pela Europa, pelo Oriente Médio e pela Ásia. O Kremlin mantinha a iniciativa de escolher o ponto de crise. A política defendia o status quo em muitos lugares separados e prometia que uma série de disputas inconclusas acabaria produzindo o colapso do comunismo. Era uma doutrina heroica, mas reativa. Presumia que a história trabalharia a favor dos Estados Unidos se o país demonstrasse resistência suficiente.
A contenção, portanto, desperdiçou o período de maior força relativa dos Estados Unidos, incluindo os anos de monopólio atômico. Como líderes estadunidenses acreditavam que “posições de força” ainda precisavam ser construídas antes que a diplomacia pudesse ter sucesso, não usaram sua superioridade temporária para pressionar por um acordo concreto na Europa. Com isso, a Guerra Fria tornou-se mais militarizada, e o Ocidente desenvolveu um senso de fraqueza que Kissinger considera impreciso. Ao mesmo tempo, a ambiguidade da doutrina gerou ação em outros campos. Do New Deal veio a lógica econômica do Plano Marshall. Da Segunda Guerra Mundial veio a convicção de que a agressão precisava ser dissuadida por poder esmagador, o que levou à Aliança Atlântica.
OTAN, Alemanha e a linguagem estadunidense de aliança
A OTAN foi a primeira aliança militar em tempos de paz da história dos Estados Unidos. Seu impulso imediato foi o golpe comunista na Tchecoslováquia em fevereiro de 1948. Stálin já havia apertado o controle sobre a Europa Oriental depois do Plano Marshall, expurgando líderes comunistas suspeitos de independência nacional. Na Tchecoslováquia, mesmo uma posição comunista forte dentro de um governo eleito foi insuficiente. O governo foi derrubado, Jan Masaryk morreu depois de cair da janela de seu gabinete, e uma ditadura comunista foi instalada em Praga. Como em 1939, Praga tornou-se símbolo em torno do qual a resistência ao poder totalitário podia ser organizada.
O Pacto de Bruxelas, formado por Estados da Europa Ocidental em abril de 1948, não podia por si só dissuadir ataque soviético ou golpes comunistas apoiados pelo poder soviético. A OTAN foi, portanto, criada para ligar os Estados Unidos e o Canadá à defesa da Europa Ocidental sob um comando militar internacional. O resultado estratégico era claro: duas alianças militares e duas esferas de influência se encaravam através da Europa Central. Líderes estadunidenses, contudo, recusavam-se a descrever a OTAN nesses termos. O governo Truman insistia que a Aliança Atlântica não era uma coalizão tradicional para preservar o equilíbrio de poder. Dizia-se que defendia princípios, não território; que se opunha à agressão, não a um Estado particular; e que fortalecia um “equilíbrio de princípio”, não um equilíbrio de poder.
Kissinger considera isso historicamente pouco convincente, mas politicamente revelador. Alianças tradicionais raramente nomeavam seus adversários; definiam as condições que ativariam suas obrigações, exatamente como a OTAN fez. Como a União Soviética era o único agressor plausível na Europa, não precisava ser nomeada. Mesmo assim, a necessidade estadunidense de distinguir a OTAN da velha diplomacia era intensa. Dean Acheson compreendia as exigências do equilíbrio, mas também compreendia que estadunidenses só as aceitariam quando incorporadas a um ideal moral maior. Assim, o equilíbrio europeu de poder foi reconstruído na linguagem da segurança coletiva.
A criação da República Federal da Alemanha foi igualmente importante. Ao fundir as zonas estadunidense, britânica e francesa, as potências ocidentais aceitaram a divisão da Alemanha por futuro indefinido. Isso desfazia a Alemanha unificada de Bismarck e criava um desafio permanente ao controle soviético na Europa Central, porque a Alemanha Ocidental não aceitaria a legitimidade do Estado alemão oriental patrocinado pelos soviéticos. Por duas décadas, a República Federal recusou-se a reconhecer a República Democrática Alemã e ameaçou romper relações com países que o fizessem. Mesmo depois de abandonar essa Doutrina Hallstein após 1970, não renunciou à pretensão de representar a nação alemã como um todo.
Em 1949, a ordem de pós-guerra se parecia com o sistema de alianças anterior a 1914 em sua rigidez, mas Kissinger enfatiza duas diferenças. Primeiro, cada bloco era dominado por uma superpotência forte o bastante para conter seus aliados. Segundo, armas nucleares destruíram a ilusão de que a guerra poderia ser rápida ou indolor. A liderança estadunidense também deu à aliança ocidental um vocabulário moral e, às vezes, messiânico. Críticos posteriores chamariam essa retórica de cínica, mas Kissinger insiste que os arquitetos da contenção eram sinceros. Até documentos classificados eram permeados por reivindicações morais, mostrando que a estratégia estadunidense dependia de valores e de interesses.
NSC-68 e a moralização da estratégia
O NSC-68, produzido em abril de 1950, tornou-se a declaração oficial da estratégia estadunidense da Guerra Fria. Definia o interesse nacional em termos morais, argumentando que uma derrota de instituições livres em qualquer lugar era uma derrota em todos os lugares. A perda da Tchecoslováquia importava menos por suas capacidades materiais do que pelo que significava na disputa de valores. O documento instava os Estados Unidos a se fortalecerem por meio de poder militar, poder econômico e afirmação de seus próprios princípios em casa e no exterior.
O objetivo continuava sendo uma mudança fundamental na natureza do sistema soviético. O NSC-68 rejeitava tanto uma guerra de conquista quanto um acordo geral baseado em esferas de influência. A vitória nuclear fracassaria em produzir a transformação moral e política desejada. Uma divisão negociada do mundo deixaria o Kremlin capaz de explorar sua esfera. Na interpretação de Kissinger, isso tornava os objetivos estadunidenses extraordinariamente exigentes. Os Estados Unidos renunciavam à conquista e a um acordo coercitivo enquanto buscavam um resultado tão amplo quanto a conversão de seu adversário. Possuíam força sem precedentes, mas sua doutrina os ensinava a pensar em termos de fraqueza relativa e mobilização de longo prazo.
Esse marco também carecia de critérios para medir sucessos parciais. Se o propósito da Guerra Fria era a transformação interna da União Soviética, cada crise ao longo do caminho poderia parecer inconclusiva. Líderes estadunidenses no início dos anos 1950 ainda não haviam imaginado que guerras e turbulência doméstica dividiriam o país antes que o colapso eventual do comunismo confirmasse parte da previsão original.
Críticos da contenção
Kissinger organiza a crítica inicial da contenção em três escolas principais. Walter Lippmann representou a crítica realista. Rejeitou a confiança de Kennan de que a sociedade soviética se decomporia e argumentou que a contenção não tinha margem de erro. Ao permitir que a União Soviética escolhesse os lugares de confronto, a política arrastaria os Estados Unidos para regiões remotas e ambíguas ao longo da periferia soviética. Sem critérios claros para interesses vitais, Washington reuniria clientes e dependentes capazes de explorar compromissos estadunidenses, deixando os Estados Unidos a escolher entre humilhação e apoio custoso a regimes fracos.
O remédio de Lippmann era uma diplomacia diferente, não uma retirada. Queria que a política estadunidense fosse guiada caso a caso por interesses dos Estados Unidos, com o objetivo central de restaurar o equilíbrio de poder na Europa. Em sua visão, a contenção corria o risco de aceitar a divisão indefinida da Europa. O objetivo real deveria ser a retirada do poder soviético do centro do continente. Kissinger julga Lippmann profético sobre as frustrações de uma política reativa, enquanto Kennan foi mais preciso sobre a fraqueza interna do comunismo. Kennan entendeu como mobilizar a resistência estadunidense; Lippmann entendeu a tensão de um impasse periférico sem fim.
Churchill ofereceu uma segunda crítica. Aceitava o perigo da expansão soviética e via a contenção como meio, não como fim em si mesmo. Desde a Segunda Guerra Mundial, tentara limitar ganhos soviéticos para melhorar a posição de barganha das democracias. Depois da guerra, especialmente em discursos de 1948 e 1950, advertiu que a posição ocidental seria mais forte enquanto os Estados Unidos ainda possuíssem superioridade atômica. Favorecia negociações a partir da força, talvez até um ultimato diplomático. Líderes estadunidenses recuavam diante do uso do monopólio atômico como ameaça e rejeitavam qualquer acordo que aceitasse uma esfera soviética reduzida. Churchill queria reduzir a influência soviética e coexistir com o que restasse; a América de Truman preferia esperar o colapso ou a conversão do poder soviético.
A diferença refletia a experiência nacional. A Grã-Bretanha estava acostumada a compromissos e acordos imperfeitos; os Estados Unidos preferiam soluções finais alcançadas pela mobilização de vastos recursos. Churchill podia combinar fortalecimento militar com diplomacia ativa. Líderes estadunidenses tendiam a tratar força e diplomacia como etapas sucessivas: primeiro criar força, depois negociar. A visão estadunidense prevaleceu porque os Estados Unidos eram mais fortes e porque Churchill, então na oposição, não podia impor sua estratégia.
Henry Wallace liderou a terceira e mais persistente crítica, enraizada em tradições radicais e populistas estadunidenses. Wallace rejeitava a premissa de que a expansão soviética exigia contenção, ao contrário de Lippmann e Churchill. Desconfiava da Grã-Bretanha, acusava os Estados Unidos de adotar métodos maquiavélicos e argumentava que os Estados Unidos não tinham direito moral de intervir no exterior até corrigirem suas próprias falhas sociais. Interpretava a conduta soviética em grande medida como medo de cerco capitalista e aceitava uma esfera soviética na Europa Oriental como equivalente a uma esfera estadunidense em outros lugares. Em uma inversão notável, o crítico que denunciava a política de poder estadunidense aceitava esferas de influência, enquanto o governo acusado de cinismo rejeitava a esfera soviética por motivos morais.
Wallace também insistia que a ação estadunidense exigia aprovação das Nações Unidas, apesar do veto soviético, e se opunha a programas econômicos unilaterais como o Plano Marshall. Seu movimento entrou em colapso depois do golpe na Tchecoslováquia, do bloqueio de Berlim e da invasão da Coreia do Sul; na eleição presidencial de 1948 terminou muito atrás de Truman. Ainda assim, Kissinger argumenta que os temas de Wallace perduraram: equivalência moral entre os Estados Unidos e seus adversários comunistas, suspeita dos aliados estadunidenses, confiança na opinião mundial em vez de geopolítica e a alegação de que imperfeições estadunidenses invalidavam compromissos externos. Essas ideias retornariam com força durante o Vietnã.
A contenção também foi desafiada pela direita por conservadores como John Foster Dulles, que aceitavam suas premissas mas a consideravam passiva demais. Se o comunismo acabaria se decompondo, argumentavam, a libertação apressaria o processo e reduziria o custo. Ao fim da presidência de Truman, a contenção era atacada como agressiva demais pelos radicais e passiva demais pelos conservadores. A controvérsia se intensificou à medida que crises se moviam para regiões periféricas, onde causas eram moralmente misturadas e ameaças diretas à segurança estadunidense eram mais difíceis de demonstrar. Coreia e Vietnã mantiveram vivo o argumento de que a contenção poderia exigir sacrifícios por propósitos ambíguos.
Sucesso, ambiguidade e a consciência estadunidense
A contenção foi dura em sua análise dos motivos soviéticos e idealista em sua expectativa de que resistência paciente poderia derrubar um adversário totalitário sem conquista. Ela foi, também, abstrata em suas prescrições. Atribuiu aos Estados Unidos uma missão defensiva global, mas deixou à diplomacia pouco papel até que o sistema soviético mudasse. Formulada no auge do poder estadunidense, ensinou estadunidenses a pensar em si mesmos como ainda construindo a força necessária para um acordo. Preservou a liberdade e organizou a resistência, mas também prolongou uma diplomacia de espera.
O custo mais profundo foi interno. Em 1957, até Kennan havia começado a reinterpretar o desafio soviético como convocação para corrigir as próprias falhas raciais, urbanas, educacionais e sociais dos Estados Unidos. Kissinger argumenta que isso refletia o perfeccionismo moral embutido na doutrina. Um país que faz sua política externa depender de sua própria pureza moral não consegue alcançar nem perfeição nem segurança. Essa autocrítica tornou-se possível em parte porque a contenção já havia guarnecido as defesas do mundo livre. Os Estados Unidos podiam questionar-se tão intensamente porque suas alianças, programas de recuperação e posições militares haviam se tornado fortes.
A contenção acabou conduzindo os Estados Unidos por mais de quatro décadas de construção, conflito e vitória. Na visão de Kissinger, os povos que os Estados Unidos se propuseram a defender foram, no conjunto, protegidos com sucesso. A vítima maior foi a consciência estadunidense, tensionada pela distância entre reivindicações morais universais e os compromissos, custos e guerras ambíguas necessários para sustentá-las. Os Estados Unidos emergiram da luta marcados por controvérsia e dúvida sobre si mesmos, mas haviam alcançado quase tudo o que a doutrina se propusera a realizar.
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