Capa de Diplomacy, de Henry Kissinger, usada como imagem comum para esta série de resumos.
Em 1994, Henry Kissinger publicou o livro Diplomacia. Ele foi um acadêmico e diplomata renomado, tendo servido como Conselheiro de Segurança Nacional e Secretário de Estado dos Estados Unidos. Seu livro oferece um extenso panorama da história das questões internacionais e da arte da diplomacia, com foco particular no século XX e no mundo ocidental. Kissinger, conhecido por seu alinhamento com a escola realista das Relações Internacionais, trata dos conceitos de equilíbrio de poder, razão de Estado e Realpolitik em diferentes épocas.
Sua obra foi amplamente elogiada pelo seu alcance e pelo seu detalhismo. Todavia, ela também enfrentou críticas por seu foco em indivíduos em detrimento de forças estruturais, e por apresentar uma visão reducionista da história. Além disso, alguns críticos também alegaram que o livro se concentra excessivamente no papel individual de Kissinger nos eventos, potencialmente superestimando sua influência sobre eles. De qualquer forma, as ideias do livro merecem ser consideradas.
Este artigo apresenta um resumo das ideias de Kissinger no vigésimo quarto capítulo de seu livro, cujo título é "Conceitos de unidade ocidental: Macmillan, De Gaulle, Eisenhower e Kennedy".
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A Europa depois da consolidação da divisão da Guerra Fria
Kissinger começa por Berlim porque, em sua interpretação, a crise marcou a consolidação final das duas esferas de influência do pós-guerra na Europa. Stalin havia imposto o controle soviético sobre a Europa Oriental, enquanto as democracias ocidentais haviam criado a OTAN, consolidado suas zonas de ocupação na República Federal da Alemanha e iniciado a integração da Europa Ocidental. No fim da década de 1950, os dois lados haviam testado os limites dessa ordem sem conseguir derrubá-los.
Esses fracassos contaram tanto quanto a divisão original. A Nota de Paz de Stalin de 1952 tentou atrair a Alemanha Ocidental para fora do campo ocidental, mas não produziu resultado. A retórica de “libertação” de Dulles desmoronou durante a revolta húngara de 1956, quando os Estados Unidos não intervieram. O ultimato de Berlim de Kruschev, em 1958, também buscou separar a República Federal do Ocidente, mas terminou com a União Soviética apertando seu controle sobre a Alemanha Oriental. Depois da crise dos mísseis de Cuba, Moscou deslocou grande parte de sua energia competitiva para o mundo em desenvolvimento.
O resultado foi uma estabilidade estranha. A Europa permaneceu dividida de uma maneira anormal e moralmente insatisfatória, mas a linha era clara o bastante para que nenhum lado tivesse muito incentivo para testá-la diretamente. Essa clareza tornou o continente menos explosivo do que muitas alternativas e, ao reduzir o medo de que cada disputa encorajasse a expansão soviética, removeu a pressão que havia mantido submersas as divergências dentro da aliança atlântica. As potências ocidentais puderam então se chocar mais abertamente sobre armas nucleares, Alemanha, OTAN e futuro da Europa.
Macmillan e a transição britânica de poder para influência
Macmillan é apresentado como o primeiro primeiro-ministro britânico obrigado a encarar abertamente que a Grã-Bretanha já não era uma potência mundial. O prestígio de guerra de Churchill ainda lhe permitira agir como se a Grã-Bretanha pudesse falar com Washington e Moscou a partir de uma posição de igualdade, e Eden se comportou durante Suez como chefe de uma grande potência autônoma. Quando Macmillan enfrentou a crise de Berlim, essa ilusão havia se tornado insustentável.
Macmillan encarnou o declínio britânico de um mundo imperial eduardiano para um papel secundário na Guerra Fria. Ele compreendia que a economia britânica se enfraquecia e que sua capacidade militar não podia igualar a das superpotências nucleares. Como a distância em relação à Europa continental já não se ajustava à Guerra Fria, pediu a entrada na Comunidade Europeia.
Ainda assim, a virada europeia não substituiu o apego britânico aos Estados Unidos. A Grã-Bretanha se via como mais do que uma potência exclusivamente europeia, pois seus perigos muitas vezes haviam surgido no continente, enquanto seu resgate viera duas vezes do outro lado do Atlântico. Macmillan rejeitava a crença de De Gaulle de que a segurança europeia exigia maior distância de Washington. A Grã-Bretanha poderia lutar por Berlim com tanta firmeza quanto a França, mas seu objetivo principal era apoiar os Estados Unidos contra um desafio ao equilíbrio global de poder.
Suez ensinou à Grã-Bretanha e à França lições opostas. A França concluiu que a dependência em relação aos Estados Unidos era intolerável e acelerou sua busca de independência. A Grã-Bretanha concluiu que influência exigia intimidade com Washington. Segundo Kissinger, os líderes britânicos entenderam que já não podiam moldar a política estadunidense como uma grande potência autônoma. Em vez disso, tornaram-se indispensáveis à tomada de decisão estadunidense. Sob Macmillan, a Grã-Bretanha já não comandaria os acontecimentos da linha de frente, mas poderia influenciá-los de dentro do sistema estadunidense.
Berlim, negociação e o teste Skybolt
A conduta de Macmillan durante a crise de Berlim refletiu essa transição de poder para influência. Ele não achava que o acesso a Berlim valesse um holocausto nuclear, mas considerava a perda da conexão estadunidense ainda mais perigosa. Ficaria ao lado de Washington em uma crise extrema, ao mesmo tempo em que tentaria esgotar as alternativas diplomáticas antes de chegar a esse ponto. Consequentemente, apresentou-se como o líder ocidental mais comprometido com a negociação.
Kissinger critica a maneira como essa abordagem podia transformar meios em fins. Macmillan acreditava que negociações repetidas poderiam embotar os ultimatos de Kruschev ao prolongar prazos. Sua visita de onze dias à União Soviética, em fevereiro e março de 1959, irritou Adenauer e não produziu concessão substantiva. Kruschev repetiu suas ameaças; ainda assim, Macmillan continuou a buscar conferências, tratando o diálogo como a forma mais segura de evitar uma confrontação decisiva.
A fraqueza desse método era que uma negociação centrada no processo podia fortalecer o lado mais disposto a romper as conversas. Macmillan buscou assuntos que pudessem ser discutidos com perigo limitado. Projetos de desengajamento na Europa Central pareciam oferecer esse assunto: para ele e alguns responsáveis estadunidenses, a localização das armas nucleares era, em grande medida, simbólica. Na visão deles, a verdadeira dissuasão repousava no arsenal estadunidense fora do continente.
Adenauer via a questão de outro modo. Para ele, armas nucleares estadunidenses estacionadas na Alemanha formavam um vínculo político entre a Europa e os Estados Unidos. Se forças soviéticas atacassem a Europa Central, essas armas quase certamente seriam destruídas, e sua destruição tornaria quase automática uma resposta nuclear estadunidense. Se as armas fossem retiradas para os Estados Unidos, contudo, um ataque convencional poderia parecer mais concebível, e Washington poderia hesitar antes de iniciar uma guerra nuclear em nome de um aliado devastado. Assim, a diplomacia berlinense se tornou um campo de batalha substituto para o debate mais amplo sobre a estratégia da OTAN.
O caso Skybolt mostrou mais tarde tanto o perigo quanto o valor do caminho escolhido pela Grã-Bretanha. Londres planejara comprar o míssil estadunidense Skybolt, lançado do ar, para prolongar a vida de sua força de bombardeiros. Em 1962, o governo Kennedy cancelou o projeto sem aviso prévio, oficialmente por razões técnicas e também para desencorajar uma capacidade nuclear britânica autônoma. A decisão ameaçava tornar obsoleta a força de bombardeiros britânica e parecia confirmar os alertas franceses sobre a dependência em relação a Washington.
Macmillan respondeu usando o capital acumulado por anos de parceria. Em Nassau, em dezembro de 1962, Kennedy e Macmillan concordaram que os Estados Unidos venderiam à Grã-Bretanha submarinos e mísseis Polaris, enquanto a Grã-Bretanha construiria suas próprias ogivas. Londres aceitou que essas forças fossem atribuídas à OTAN, exceto quando seu “interesse nacional supremo” estivesse em jogo. Kissinger trata essa ressalva como decisiva: Nassau deu, na prática, à Grã-Bretanha a liberdade que a França buscava, mas por meio de consulta em vez de confrontação.
De Gaulle e o retorno da diplomacia clássica
A França estava em uma posição diferente: não tinha perspectiva realista de adquirir a influência britânica em Washington. De Gaulle, portanto, elevou a cooperação atlântica a uma questão filosófica e estratégica. Para os Estados Unidos, a docilidade europeia depois da Segunda Guerra Mundial parecera normal. No entanto, na história mais longa da Europa, Estados soberanos, diplomacia de equilíbrio de poder e cálculo nacional haviam moldado a política por séculos. No relato de Kissinger, De Gaulle representava o retorno desse estilo europeu mais antigo.
Kissinger rejeita a afirmação simples de que De Gaulle sofria de delírios de grandeza. Seu problema estava mais perto do oposto: ele tentava restaurar identidade a um país marcado por derrota e vulnerabilidade. A França havia perdido grande parte de uma geração na Primeira Guerra Mundial, colapsara em 1940 e depois suportara a instabilidade da Quarta República e derrotas na Indochina e na Argélia. A vitória total deu aos Estados Unidos uma confiança que a França não possuía. De Gaulle julgava políticas pela capacidade de restaurar o amor-próprio e a vontade nacional da França.
Essa diferença criou uma incompreensão persistente entre Paris e Washington. Líderes estadunidenses tratavam a consulta como remédio para divergências porque supunham uma harmonia subjacente dos interesses ocidentais. De Gaulle se importava menos com mecanismos consultivos do que com opções concretas caso os interesses divergissem. Ele acreditava que a harmonia entre nações precisava ser criada por equilíbrio e estadismo, não presumida por meio de procedimentos.
Por essa razão, a diplomacia de De Gaulle muitas vezes seguia um padrão abrupto. Ele apresentava propostas com explicação mínima e, se elas fossem rejeitadas, agia unilateralmente. A França precisava ver a si mesma, e ser vista por outros, como agente de sua própria vontade. De Gaulle não era antiestadunidense em todas as circunstâncias. Deu apoio incondicional aos Estados Unidos durante a crise dos mísseis de Cuba e se opôs ao desengajamento na Europa Central porque deixaria as forças soviéticas perto demais e as forças estadunidenses longe demais. Quando interesses franceses e estadunidenses divergiam, ele insistia que a França deveria manter seu destino em mãos francesas.
As proposições mais amplas de De Gaulle tiveram consequências práticas que enfraqueciam o papel estadunidense na Europa. Ele argumentava que não se podia contar com os Estados Unidos para permanecerem indefinidamente na Europa e que a Europa precisava se preparar, sob liderança francesa, para um futuro em que talvez tivesse de se sustentar sozinha. Quando Eisenhower perguntou por que ele duvidava que os Estados Unidos identificariam seu destino com o da Europa, De Gaulle invocou as duas guerras mundiais: na primeira, a ajuda estadunidense veio apenas depois de anos de perigo; na segunda, veio depois que a França já havia caído. Na era nuclear, uma intervenção tardia desse tipo seria inútil.
A Alemanha dava urgência especial a essa questão. De Gaulle queria que Bonn visse a França como aliada política mais confiável do que os Estados Unidos, sobretudo quando iniciativas estadunidenses sobre Berlim pareciam reabrir assuntos que os alemães consideravam resolvidos. Ele imaginava uma Europa de Estados em que a França direcionaria a força alemã dentro de um desenho liderado por Paris. Kissinger enfatiza a fraqueza dessa analogia: a França não era o Estado mais forte da Europa Ocidental e não podia controlar um equilíbrio que incluía duas superpotências nucleares.
Estratégia nuclear e o dilema da aliança
O conflito franco-estadunidense mais profundo dizia respeito à estratégia nuclear. A era nuclear havia transformado o próprio poder. Estados anteriores acumulavam força militar por incrementos graduais, e a guerra se desenvolvia ao longo do tempo por meio da mobilização. As armas nucleares criaram a possibilidade de um Estado possuir mais poder destrutivo do que poderia servir a fins políticos racionais. O dilema central das superpotências era limitar um poder já vasto demais para ser usado com segurança.
Esse desenvolvimento mudou a política internacional. O medo da guerra nuclear conteve tensões que antes poderiam ter levado a conflitos convencionais, preservando uma paz geral entre as grandes potências. Ao mesmo tempo, esse mesmo medo tornou desafios não nucleares mais plausíveis, porque a superioridade nuclear era difícil de invocar. A estratégia se tornou, portanto, dissuasão, um problema intelectual que não podia ser testado diretamente. Se a guerra não ocorresse, ninguém poderia provar se a dissuasão a havia impedido ou se o adversário nunca pretendera atacar.
Essas incertezas submeteram as alianças a uma nova tensão. Historicamente, Estados costumavam honrar alianças quando abandonar um aliado parecia mais perigoso do que cumprir o compromisso. Na era nuclear, abandonar um aliado podia levar a um desastre futuro, mas uma guerra nuclear em nome de um aliado podia trazer catástrofe imediata. Os Estados Unidos queriam, portanto, tornar a dissuasão crível e, ao mesmo tempo, tornar qualquer guerra possível mais limitada e controlável. A resposta flexível, o ataque a alvos seletivos e o comando centralizado pareciam oferecer aos estrategistas estadunidenses uma via entre rendição e Armagedom.
Os aliados europeus temiam o resultado oposto. Se a guerra nuclear se tornasse mais calculável, a agressão soviética poderia se tornar mais provável, e os Estados Unidos poderiam hesitar no momento final em vez de arriscar suas próprias cidades. A Europa poderia então sofrer tanto uma dissuasão enfraquecida quanto uma estratégia não cumprida. Contudo, os temores estadunidenses também eram sérios. Forças nucleares britânicas ou francesas independentes poderiam desencadear um conflito que obrigasse os Estados Unidos a uma guerra nuclear contra sua vontade.
Kissinger trata isso como um dilema insolúvel. Grã-Bretanha e França compreensivelmente queriam algum controle sobre decisões que afetavam sua sobrevivência. Os Estados Unidos compreensivelmente queriam evitar a multiplicação de gatilhos nucleares independentes. Forças europeias independentes complicavam os cálculos de um agressor e, por isso, tinham valor dissuasório. O controle unificado fazia sentido se a guerra precisasse ser conduzida de alguma forma tolerável. Nenhum procedimento podia reconciliar essas preocupações: o problema era político antes de ser técnico.
Eisenhower, o Diretório e os limites do procedimento
Eisenhower abordou o problema tentando persuadir De Gaulle de que uma força nuclear francesa independente era desnecessária. Buscava uma solução técnica para o perigo de forças nucleares aliadas operando fora do controle estadunidense. Em 1959, perguntou a De Gaulle como as forças nucleares nacionais da aliança poderiam ser integradas em um único plano militar. A resposta de De Gaulle mostrou que ele considerava a questão política, não técnica. Eisenhower queria comando eficiente em tempo de guerra; De Gaulle queria liberdade diplomática antes da guerra, quando decisões políticas ainda importavam.
De Gaulle já havia apresentado sua resposta no memorando de 17 de setembro de 1958 a Eisenhower e Macmillan. Propunha um Diretório político dentro da aliança atlântica, composto pelos líderes dos Estados Unidos, da Grã-Bretanha e da França. Ele se reuniria regularmente, manteria um estado-maior conjunto e desenharia a estratégia, sobretudo para crises fora da área da OTAN e para questões envolvendo armas nucleares. Ele vinculava a participação futura da França na OTAN à criação desse arranjo.
Em um nível, o Diretório buscava para a França um estatuto comparável à relação especial da Grã-Bretanha com os Estados Unidos. Em outro, parecia uma versão revisada da ideia de Roosevelt sobre grandes potências policiais, com a França substituindo a União Soviética como uma das guardiãs centrais da segurança mundial. Kissinger observa que De Gaulle havia identificado o verdadeiro problema: a coordenação nuclear não podia ser garantida apenas por procedimentos técnicos. Os riscos eram tão vastos que só uma profunda intimidade política poderia tornar plausível a ação comum. Contudo, Estados soberanos raramente alcançam tal intimidade, e a maneira de De Gaulle a tornava ainda mais difícil.
A proposta recebeu uma resposta fria. A Grã-Bretanha não queria diluir sua relação especial com Washington. Os Estados Unidos não queriam encorajar a proliferação nuclear criando um diretório privilegiado de potências nucleares, sobretudo quando a capacidade nuclear francesa estava apenas começando. Outros membros da OTAN rejeitaram a implicação de que a aliança continha membros de primeira e de segunda classe. Eisenhower e Macmillan aceitaram a consulta em princípio, mas tentaram mantê-la abaixo do nível dos chefes de governo e em grande medida restrita a assuntos militares.
Essa resposta subestimou De Gaulle. Se sua proposta fosse enterrada em procedimentos, ele demonstraria que a França tinha alternativas. Ordenou a remoção de armas nucleares estadunidenses do solo francês, retirou a frota francesa do comando integrado da OTAN e, finalmente, em 1966, retirou a França da estrutura de comando da OTAN. Antes desse passo final, porém, a disputa passou pelo esforço de Kennedy para redefinir a aliança atlântica.
A comunidade atlântica de Kennedy e a rejeição de De Gaulle
Kennedy representava uma geração do pós-guerra que havia combatido na Segunda Guerra Mundial e herdado a ordem criada depois dela. Truman e Eisenhower haviam se concentrado em preservar a aliança construída para resistir à agressão soviética. Kennedy queria uma nova arquitetura: uma comunidade atlântica que liderasse uma ordem internacional liberal mais ampla. Sua política tinha duas partes. Militarmente, buscava um uso racional das armas nucleares por meio da resposta flexível. Politicamente, defendia uma parceria entre os Estados Unidos e uma Europa unida.
Sob Robert McNamara, o governo Kennedy rejeitou a escolha rígida entre retaliação maciça e rendição. Deu mais ênfase às forças convencionais e tentou criar opções nucleares abaixo da devastação geral. Essa estratégia, contudo, exigia controle central, o que na prática significava controle estadunidense. A Força Multilateral proposta pela OTAN colocava mísseis em navios com tripulações multinacionais sob comando da OTAN, mas, como os Estados Unidos mantinham um veto, não resolvia nem o problema político da autonomia nem o problema estratégico da credibilidade.
A visão mais ampla de Kennedy apareceu em sua Declaração de Interdependência de 1962 e em discursos posteriores que ligavam parceria atlântica e integração europeia. Ele imaginava uma Europa coesa como parceira igual dos Estados Unidos, compartilhando encargos e obrigações. Essa visão, porém, colidia com a ambivalência europeia. A Europa tinha força econômica crescente, mas continuava militarmente dependente, sobretudo em assuntos nucleares. A própria flexibilidade que tornava a estratégia de Kennedy atraente para Washington inquietava os aliados, porque aumentava a liberdade estadunidense de decidir se, como e quando lutar.
A controvérsia Skybolt trouxe essas tensões à superfície. De Gaulle sempre resistira à relação especial anglo-estadunidense porque ela parecia elevar a Grã-Bretanha e deixar a França em posição secundária. Embora Kennedy oferecesse assistência semelhante à França, De Gaulle se importava com a distinção entre integração e coordenação. Como o Acordo de Nassau fora negociado por Kennedy e Macmillan e depois apresentado publicamente, De Gaulle rejeitou a oferta em janeiro de 1963, vetou a entrada da Grã-Bretanha no Mercado Comum e recusou a visão supranacional de Europa defendida por Kennedy.
Poucos dias depois, De Gaulle e Adenauer assinaram o Tratado de Amizade Franco-Alemão, que previa consultas regulares sobre grandes questões de política externa. Sua substância imediata era limitada, mas seu simbolismo era considerável. Depois que De Gaulle excluiu a Grã-Bretanha do Mercado Comum apesar da pressão estadunidense, o chanceler alemão ajudou a impedir o isolamento da França. A França não era forte o bastante para impor suas soluções, mas, com a Alemanha, podia bloquear as soluções dos outros.
O julgamento de Kissinger e o pós-Guerra Fria
Kissinger reconduz a disputa à questão fundamental de por que as nações cooperam. Na visão estadunidense, povos razoáveis deveriam acabar chegando a objetivos comuns, de modo que a maquinaria institucional se torna o principal problema. Na visão europeia, moldada por séculos de interesses nacionais conflitantes, a harmonia precisa ser negociada caso a caso por meio do estadismo. Essa diferença sustentou os debates sobre controle nuclear, a rejeição gaullista da Europa supranacional e discussões posteriores sobre integração europeia.
Kissinger não descarta as perguntas de De Gaulle. Argumenta que elas alcançavam o centro do papel internacional dos Estados Unidos, sobretudo a necessidade de reconhecer que nações cooperam por longos períodos apenas quando compartilham objetivos políticos. Mecanismos são maus substitutos para propósitos comuns, e uma ordem internacional funcional precisa deixar espaço para interesses nacionais diferentes em vez de presumir que eles desapareceram. A visão de Kennedy de dois pilares atlânticos refletia a tradição wilsoniana e rooseveltiana; a de De Gaulle refletia um equilíbrio europeu clássico construído em torno de uma Alemanha dividida, da liderança política francesa na Europa e da proteção nuclear estadunidense como seguro.
No entanto, Kissinger também conclui que De Gaulle foi longe demais. Sua análise da natureza política das decisões nucleares era sólida em muitos aspectos, e sua proposta de Diretório ressaltava corretamente a necessidade de coordenar finalidades políticas fora da área formal da OTAN. Contudo, ele transformou argumentos válidos em confrontação permanente com os Estados Unidos. A França tinha poder para obstruir projetos estadunidenses. Não tinha poder para substituí-los por uma ordem liderada pela França. Se os membros da OTAN tivessem de escolher entre Washington e Paris, escolheriam Washington.
A Alemanha expôs esse limite com mais clareza. De Gaulle fez da cooperação franco-alemã o centro de sua política, e líderes alemães simpatizavam com algumas de suas preocupações sobre Berlim e controle nuclear. Contudo, nenhum governo alemão podia arriscar enfrentar a União Soviética com apenas a França por trás. O poder nuclear e o apoio político dos Estados Unidos continuavam indispensáveis. Ao levar o antiamericanismo longe demais, De Gaulle corria até o risco de encorajar o nacionalismo alemão que esperava conter, porque a Alemanha poderia ser tentada a manobrar entre opções concorrentes.
As crises da década de 1960 acabaram desaparecendo sem resolução decisiva. Depois da crise de Berlim de 1958-1963, a União Soviética não lançou desafio frontal comparável na Europa. Depois das crises atlânticas de 1960-1966, a OTAN se acomodou em uma coexistência prática entre as concepções estadunidense e francesa. Esforços estadunidenses posteriores, incluindo o “Ano da Europa” do governo Nixon, encontraram resistência francesa semelhante, e as tentativas francesas de criar uma capacidade militar europeia independente permaneceram limitadas pela cautela estadunidense e pela ambivalência alemã.
No mundo do pós-Guerra Fria, Kissinger considera que tanto a visão estadunidense quanto a gaullista foram ultrapassadas pelos acontecimentos. O desaparecimento do comunismo removeu a ameaça única que tornara mais fácil imaginar a unidade atlântica wilsoniana, enquanto uma distribuição mais equilibrada de poder econômico tornava interesses nacionais e regionais mais difíceis de subordinar à liderança estadunidense. De Gaulle não teria se surpreendido com o retorno do nacionalismo; provavelmente teria argumentado que ele apenas havia sido ocultado pela disciplina bipolar.
Ao mesmo tempo, a unificação alemã e o colapso do bloco soviético minaram os próprios pressupostos de De Gaulle. A França não podia organizar a Europa sozinha, não podia contar com a Rússia como contrapeso confiável à Alemanha e não podia cercar a Alemanha sem reavivar o nacionalismo que temia. Uma Alemanha unificada já não precisava da certificação francesa contra uma rival alemã oriental, e a Europa Oriental se tornou um conjunto de atores por direito próprio. Portanto, os Estados Unidos permaneceram o parceiro mais confiável da França, ainda que conceitualmente difícil, e o resseguro necessário para a amizade da França com a Alemanha. O capítulo termina com uma ironia histórica: o caminho desenhado por De Gaulle para tornar os Estados Unidos dispensáveis e o esforço estadunidense para integrar a França mais plenamente à OTAN levaram ambos à mesma conclusão. A cooperação entre os Estados Unidos e a França tornou-se indispensável para o equilíbrio que ambos haviam tentado, de formas diferentes, definir sem ceder ao outro.
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