A imagem da capa situa este resumo de capítulo no estudo mais amplo de Kissinger sobre diplomacia e ordem internacional.
Em 1994, Henry Kissinger publicou o livro Diplomacia. Ele foi um acadêmico e diplomata renomado, tendo servido como Conselheiro de Segurança Nacional e Secretário de Estado dos Estados Unidos. Seu livro oferece um extenso panorama da história das questões internacionais e da arte da diplomacia, com foco particular no século XX e no mundo ocidental. Kissinger, conhecido por seu alinhamento com a escola realista das Relações Internacionais, trata dos conceitos de equilíbrio de poder, razão de Estado e Realpolitik em diferentes épocas.
Sua obra foi amplamente elogiada pelo seu alcance e pelo seu detalhismo. Todavia, ela também enfrentou críticas por seu foco em indivíduos em detrimento de forças estruturais, e por apresentar uma visão reducionista da história. Além disso, alguns críticos também alegaram que o livro se concentra excessivamente no papel individual de Kissinger nos eventos, potencialmente superestimando sua influência sobre eles. De qualquer forma, as ideias do livro merecem ser consideradas.
Este artigo apresenta um resumo das ideias de Kissinger no terceiro capítulo de seu livro, cujo título é "Da universalidade ao equilíbrio: Richelieu, Guilherme d’Orange e Pitt".
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Da monarquia universal ao sistema fragmentado de Estados
Kissinger começa situando o sistema de equilíbrio de poder nos escombros da aspiração medieval à universalidade. A Europa medieval havia herdado de Roma e da Igreja Católica a ideia de que a ordem terrena deveria espelhar a ordem celestial. Ela imaginava um Deus no céu, um imperador no mundo secular e um papa sobre a Igreja Universal. Se o Sacro Império Romano tivesse centralizado os territórios feudais da Alemanha e do norte da Itália, a França e a Inglaterra teriam enfrentado uma estrutura continental avassaladora.
Esse resultado nunca se concretizou. Parte da explicação era prática: comunicações e transportes não conseguiam sustentar com facilidade o governo centralizado sobre territórios tão variados. A razão mais profunda era constitucional e religiosa. Na Europa ocidental, papa e imperador reivindicavam tipos diferentes de autoridade, e nenhum deles conseguia absorver totalmente o outro. A rivalidade entre ambos dava aos governantes feudais espaço para negociar, contornar a obediência e ampliar sua autonomia. Como resultado, a Europa Central se tornou um mosaico de jurisdições seculares e eclesiásticas. Ducados, condados, cidades e bispados operavam com autonomia prática. O imperador mantinha a linguagem do governo universal, mas a máquina da monarquia universal havia desaparecido.
Os Habsburgos pareceram, por pouco tempo, capazes de reverter essa fragmentação. Ao assegurar, no século XV, uma reivindicação quase permanente à coroa imperial e adquirir a coroa espanhola por casamento dinástico, obtiveram recursos em escala capaz de transformar pretensões imperiais em realidade política. Sob Carlos V, na primeira metade do século XVI, um império centro-europeu liderado pelos Habsburgos pareceu possível. Ele teria unido a Alemanha e a Áustria ao norte da Itália, aos Países Baixos, à Hungria, à Boêmia e a partes do leste da França. Essa formação teria impedido o surgimento de um equilíbrio europeu ao dar a uma só dinastia os meios para dominar o continente.
Entretanto, a Reforma minou esse projeto no momento em que o poder dos Habsburgos parecia mais formidável. Quando o Papado era forte, competia com o imperador; enfraquecido pela revolta protestante, prejudicou o imperador de outra maneira. Príncipes protestantes já não viam a obediência ao imperador Habsburgo como dever religioso. Para eles, o imperador aparecia menos como agente de Deus do que como governante austríaco ligado a uma autoridade papal comprometida. A ruptura com Roma, portanto, tornou-se religiosa e política ao mesmo tempo. O colapso da unidade forçou os Estados emergentes a buscar novos princípios de independência e diplomacia.
Esses princípios eram a razão de Estado e o equilíbrio de poder. A razão de Estado sustentava que o bem-estar do Estado justificava os meios necessários para protegê-lo, substituindo a moral cristã universal pelo interesse nacional. O equilíbrio de poder oferecia um consolo mais amplo: se cada Estado buscasse seu próprio interesse, outros poderiam impedir a dominação e preservar a liberdade geral. Na interpretação de Kissinger, as duas doutrinas dependiam uma da outra. A razão de Estado explicava por que os Estados agiam por si mesmos; o equilíbrio de poder explicava como essas ações egoístas poderiam ser impedidas de terminar em império.
Richelieu e a secularização da política francesa
A França tinha a razão mais forte para desenvolver a nova abordagem. Já era um dos primeiros Estados-nação da Europa, mas também estava cercada pelo poder dos Habsburgos. A Espanha ficava ao sul, a influência espanhola dominava o norte da Itália, o Franco-Condado ficava a leste e os Países Baixos espanhóis ficavam ao norte. Outras fronteiras expostas tocavam territórios ligados aos Habsburgos austríacos, incluindo a Lorena e áreas estratégicas ao longo do Reno. Se o norte da Alemanha também fosse consolidado sob o domínio dos Habsburgos, a França seria reduzida a uma posição secundária.
O arquiteto da resposta francesa foi Armand Jean du Plessis, Cardeal de Richelieu, primeiro-ministro de 1624 a 1642. Kissinger o trata como fundador do sistema moderno de Estados porque ele fez da razão de Estado o princípio operacional da política externa francesa. A posição de Richelieu era paradoxal. Como cardeal católico, poderia se esperar que saudasse a Contrarreforma e o esforço do imperador Habsburgo para restaurar a ortodoxia católica. Como estadista francês, via esse mesmo esforço como perigo geopolítico. A tentativa de Fernando II de eliminar o protestantismo e fortalecer o controle imperial sobre a Europa Central ameaçava cercar a França com um império Habsburgo revivido.
A Guerra dos Trinta Anos criou o cenário em que a doutrina de Richelieu se tornou política. A guerra começou em 1618, em Praga, e rapidamente arrastou os territórios alemães para uma luta entre campos protestantes e católicos. Exércitos dinamarqueses e suecos intervieram, a Alemanha foi devastada e, em 1648, a Europa Central havia perdido uma parcela catastrófica de sua população. Kissinger apresenta a guerra como o crisol em que Richelieu enxertou a razão de Estado na diplomacia europeia.
O contraponto de Richelieu foi o imperador Fernando II, cuja visão permanecia enraizada na universalidade religiosa. Fernando via sua missão secular como obediência a Deus e tratava qualquer acordo com o protestantismo como traição ao dever divino. Em 1629, após onze anos de guerra, ele poderia ter garantido a predominância política dos Habsburgos aceitando a autonomia religiosa protestante e a posse de terras da Igreja já tomadas. Em vez disso, emitiu o Édito de Restituição, exigindo a devolução das terras tomadas desde 1555. Para Kissinger, isso foi o zelo derrotando a conveniência. Fernando preservou a coerência religiosa, mas garantiu que o conflito continuaria.
Richelieu explorou a abertura. Em casa, reduziu o perigo de guerra civil religiosa ao conceder liberdade de culto aos protestantes franceses pela Graça de Alais de 1629. No exterior, subsidiou príncipes protestantes alemães e Gustavo Adolfo da Suécia contra o imperador católico. Mais tarde, estava disposto a trabalhar até com o Império Otomano se isso enfraquecesse os Habsburgos. Suas alianças eram julgadas pela utilidade para a segurança e o poder da França. A França permanecia formalmente católica, mas sua política externa tratava a religião como instrumento, não como regra vinculante.
Em 1635, quando o esgotamento ameaçou levar a guerra a um acordo antes que a França alcançasse seus objetivos, Richelieu convenceu Luís XIII a entrar diretamente no conflito. Ele havia passado anos usando subsídios e alianças para pressionar os Habsburgos enquanto preservava a força francesa. Quando esses aliados já não puderam continuar sem apoio francês, Richelieu argumentou que a intervenção aberta se tornara necessária. Sua conduta ilustrava uma dificuldade central da razão de Estado: o sucesso dependia de medir poder, momento, meios e fins com precisão incomum. Kissinger atribui a Richelieu essa precisão em grau raro.
O desafio moral e o custo estratégico do sucesso de Richelieu
A política de Richelieu provocou críticas porque separava a diplomacia de padrões morais que muitos europeus ainda consideravam obrigatórios. Jansenius condenou a ideia de que um Estado perecível pudesse pesar mais que as reivindicações da religião e da Igreja, enquanto Mathieu de Morgues acusou Richelieu de manipular a religião à maneira de Maquiavel. Esses críticos identificaram a essência da revolução de Richelieu, mas sua crítica não a derrotou. Os defensores de Richelieu responderam que servir à França era, por si só, servir ao catolicismo, porque a França era a potência católica mais pura. Daniel de Priezac levou o argumento adiante: se a intenção do rei era justa e a segurança da França estava em jogo, meios severos podiam ser desculpados.
Kissinger enfatiza que os críticos de Richelieu não o estavam entendendo mal. Richelieu de fato subordinava a religião e a moral convencional às necessidades do Estado. Seu feito consistiu em usar as forças disponíveis para alcançar seus objetivos. Pela Paz de Vestfália, em 1648, a França havia se tornado a potência dominante da Europa. A razão de Estado começara a substituir reivindicações morais universais como a linguagem prática da diplomacia.
As consequências para a Europa Central foram imensas. Richelieu impediu os Habsburgos de unificar a Alemanha sob liderança imperial, e Kissinger sugere que ele atrasou a unificação alemã em cerca de dois séculos. O Sacro Império Romano permaneceu dividido entre mais de 300 entidades soberanas, cada uma conduzindo sua própria política externa. A Alemanha se voltou para dentro, permaneceu absorvida em disputas dinásticas, tornou-se campo de batalha de guerras europeias posteriores e perdeu boa parte da primeira expansão europeia ultramarina. Quando a Alemanha finalmente se unificou sob Bismarck, faltava-lhe longa experiência em definir um interesse nacional, deficiência que Kissinger associa a catástrofes posteriores.
O sucesso de Richelieu também carregava perigo para a França. Sua análise do cerco dos Habsburgos era sólida, mas a razão de Estado não tinha ponto natural de parada. Se o interesse estatal justificava a segurança, também podia justificar a expansão em nome de maior segurança. Luís XIV herdou uma França forte, uma Alemanha dividida e uma Espanha em declínio, mas tratou essa posição como convite à conquista, não como base para contenção. O resultado foi a sobre-extensão. Os esforços franceses para dominar a Europa alarmaram outras potências e geraram as coalizões que bloquearam a hegemonia francesa.
Durante dois séculos depois de Richelieu, a França permaneceu o país mais influente da Europa. Ainda assim, a vantagem que Richelieu havia desfrutado desapareceu quando outros governantes adotaram premissas semelhantes. Fernando havia sido limitado por princípio religioso; adversários posteriores não estavam. À medida que todos os Estados aprenderam a raciocinar em termos de interesse, a França entrou em um ciclo de expansão, coalizão e esgotamento. A razão de Estado explicava a conduta individual, mas não criava, por si só, ordem internacional. Podia levar à primazia ou ao equilíbrio, dependendo de outros conseguirem resistir ao Estado mais forte.
O equilíbrio de poder como prática antes da teoria
Kissinger ressalta que o equilíbrio de poder não começou como um sistema plenamente consciente. No mundo inaugurado por Richelieu, Estados fortes buscavam vantagem e Estados mais fracos formavam coalizões para resistir à dominação. Se a coalizão fosse forte o bastante, surgia o equilíbrio; caso contrário, seguia-se a hegemonia. A Europa poderia ter se tornado um império francês, um império alemão ou um equilíbrio genuíno. O resultado foi definido por conflitos repetidos, não por acordo em torno de uma teoria abstrata.
Filósofos do século XVIII frequentemente descreviam o equilíbrio de poder de maneira mais harmoniosa do que os estadistas o praticavam. Voltaire retratava a Europa como uma república de Estados que compartilhavam princípios de direito público e mantinham o equilíbrio. Montesquieu tratava a Europa como um corpo único de partes interdependentes, e Vattel escrevia sobre negociações que vinculavam Estados independentes em favor da ordem e da liberdade. Kissinger argumenta que esses autores confundiam resultado com intenção. Governantes europeus não travavam guerras de sucessão e disputas territoriais para implementar uma ordem filosófica. Buscavam segurança dinástica, expansão territorial e vantagem imediata.
O sistema se tornou ainda mais difícil de administrar porque seus componentes estavam mudando. A Espanha e a Suécia declinaram para posição de segunda ordem. A Polônia avançou rumo à extinção. A Rússia, ausente da Paz de Vestfália, ascendeu ao status de grande potência. A Prússia passou da insignificância ao mesmo nível. A Europa Central continuava enfraquecida pela Guerra dos Trinta Anos, e a França, a Rússia e a Prússia pressionavam esse vazio. Nessas condições, calcular o equilíbrio se tornava difícil porque a força relativa continuava mudando.
A tomada da Silésia por Frederico, o Grande, à Áustria mostrou a razão de Estado em sua forma pura de risco e recompensa. A Prússia tinha relações amistosas com a Áustria e obrigações de tratado de respeitar sua integridade territorial, mas Frederico julgou que a oportunidade militar e as circunstâncias diplomáticas favoreciam a ação. Calculou como a Inglaterra, a França, a Holanda, a Rússia e outras potências poderiam reagir. Em seguida, concluiu que a resistência poderia ser administrada ou neutralizada. A contenção moral pouco importava. A conquista da Silésia fez da Prússia uma grande potência e desencadeou esforços de outros Estados para se ajustar à sua ascensão. A Guerra da Sucessão Austríaca, de 1740 a 1748, e a Guerra dos Sete Anos, de 1756 a 1763, mostraram que alianças passavam a mudar segundo cálculos imediatos, não segundo princípios permanentes.
Mesmo assim, o equilíbrio emergiu gradualmente porque nenhum Estado era forte o bastante para impor sua vontade a todos os outros. Essas guerras do século XVIII não reproduziram a devastação das guerras religiosas anteriores, em parte porque monarcas absolutos não conseguiam mobilizar sociedades tão completamente quanto religião, ideologia ou, mais tarde, governo popular. Seu alcance fiscal e sua tecnologia militar permaneceram limitados. O equilíbrio operava por meio do conflito, mas o conflito permaneceu limitado o bastante para que o sistema continuasse.
Guilherme de Orange e o papel britânico como equilibrador
O fator estabilizador decisivo foi a ascensão da Inglaterra, depois Grã-Bretanha, como administradora do equilíbrio europeu. A Inglaterra não precisava de expansão territorial no continente. Seu interesse estava em impedir que uma única potência mobilizasse os recursos da Europa contra as Ilhas Britânicas. Portanto, podia apoiar o lado mais fraco ou mais ameaçado, tornando-se a grande potência cuja razão de Estado apontava para o equilíbrio, não para a aquisição continental.
Guilherme III deu a essa política sua primeira forma duradoura. Nascido neerlandês e governando os Países Baixos como stadhouder, ele já havia experimentado as ambições de Luís XIV antes de se tornar rei da Inglaterra após a Revolução Gloriosa de 1688. A Inglaterra havia deposto o católico Jaime II e se voltado ao protestante Guilherme, casado com Maria, filha de Jaime. Com ele, a Inglaterra importou um conflito continental centrado nos Países Baixos espanhóis, aproximadamente a atual Bélgica. Para Guilherme, o controle francês das fortalezas e dos portos naquela região ameaçaria a independência neerlandesa, aumentaria a dominação francesa e acabaria ameaçando a própria Inglaterra.
Guilherme, portanto, organizou a resistência a Luís XIV. Ele entendia que, se a França obtivesse a Espanha e suas possessões, se tornaria uma superpotência fora do alcance de qualquer coalizão. A Suécia, a Espanha, Saboia, o imperador austríaco, a Saxônia, a República Neerlandesa e a Inglaterra responderam por meio da Grande Aliança. De 1688 a 1713, Luís XIV travou guerras quase contínuas contra ela. A França permaneceu o Estado europeu mais forte, mas foi impedida de se tornar dominante. Para Kissinger, esse era o equilíbrio em sua forma prática clássica: Estados se opunham à dominação porque a sobrevivência o exigia.
A política antifrancesa de Guilherme não era étnica nem sentimental. Ele estava disposto a negociar com Luís XIV quando a negociação servia ao equilíbrio, e teria se oposto aos Habsburgos caso eles fossem a principal ameaça. Seu objetivo era manter um equilíbrio aproximado entre a França Bourbon e os Habsburgos. Como a França havia se tornado a potência expansionista depois de Richelieu, a Inglaterra se alinhou aos Habsburgos contra Luís XIV.
A opinião pública britânica não aceitou imediatamente esse papel continental. Muitos ingleses acreditavam que um Estado insular podia esperar até que uma ameaça se tornasse direta. Guilherme precisou convencer uma sociedade essencialmente isolacionista de que sua segurança dependia de impedir a dominação no exterior antes que ela chegasse à Grã-Bretanha. Com o tempo, contudo, o equilíbrio de poder se tornou um princípio reconhecido da política britânica. As disputas continuaram em torno do método. Os whigs defendiam intervenção apenas quando o equilíbrio estivesse realmente ameaçado e apenas até a ameaça passar. Os tories argumentavam que a Grã-Bretanha precisava moldar o equilíbrio com antecedência, usando compromissos mais permanentes para impedir que a agressão se tornasse irreversível. Lord Carteret expressou mais tarde o argumento tory ao insistir que a Grã-Bretanha precisava apoiar a Áustria como principal contrapeso à França Bourbon.
Kissinger trata esse debate como prático, não filosófico. Whigs e tories aceitavam que a Grã-Bretanha se importava com o equilíbrio europeu; divergiam sobre a margem de segurança e o momento do engajamento. Argumentos semelhantes apareceram mais tarde nos Estados Unidos entre isolacionistas e globalistas. Em ambos os países, a opinião pública resistia a compromissos permanentes até que o perigo parecesse inevitável.
Pitt, Napoleão e o desenho consciente do equilíbrio
No início do século XIX, a Grã-Bretanha começou a transformar sua defesa pragmática do equilíbrio em desenho consciente. A França voltou a forçar a questão. Depois da Revolução, a expansão francesa já não se apoiava na glória real nem na linguagem richelieana da razão de Estado. Voltava a uma reivindicação universal, agora expressa por ideais republicanos. A França revolucionária e depois Napoleão lutaram em nome da liberdade, da igualdade e da fraternidade, usando exércitos de conscrição e fervor ideológico para projetar poder pela Europa. Em 1807, a França havia criado reinos satélites ao longo do Reno, na Itália e na Espanha, além de reduzir a Prússia a uma posição de segunda ordem e enfraquecer gravemente a Áustria. Apenas a Rússia permanecia capaz de bloquear Napoleão.
A Rússia, porém, inspirava esperança e temor. Durante o século XVIII, sua fronteira avançou centenas de quilômetros para oeste, seus exércitos apareceram em Berlim durante a Guerra dos Sete Anos e ela se tornou central na partilha da Polônia. A autocracia tornava esse poder mais inquietante. A política russa podia oscilar conforme a disposição do czar. Alexandre I ilustrou essa volatilidade: foi brevemente influenciado pelo liberalismo iluminista e depois se voltou para a reação conservadora.
Em 1804, Alexandre procurou o primeiro-ministro britânico William Pitt, o Jovem, com um plano de paz universal. Propôs reforma constitucional, fim do feudalismo, renúncia à força e arbitragem para disputas. Kissinger descreve o autocrata russo como precursor improvável da crença wilsoniana posterior de que instituições liberais eram pré-requisitos para a paz, observando que Alexandre não aplicava tal reforma em casa.
Pitt precisava da Rússia contra Napoleão, mas essa necessidade não o levava a aceitar a arbitragem russa no lugar da dominação francesa nem a comprometer a Grã-Bretanha com uma guerra por reforma política e social europeia. A política britânica se preocupava com a convulsão continental apenas quando ela afetava o equilíbrio de poder. Pitt, portanto, ignorou o apelo de Alexandre à reforma ideológica e, em vez disso, delineou a estrutura de um futuro equilíbrio. Pela primeira vez desde Vestfália, imaginava-se um acordo geral europeu, e ele repousaria explicitamente sobre o equilíbrio de poder.
Pitt identificou a fraqueza da Europa Central como a principal fonte de instabilidade. A França havia explorado repetidamente a fragmentação da Alemanha e a vulnerabilidade dos Países Baixos. Um acordo deveria, portanto, privar a França de suas conquistas pós-revolucionárias, restaurar a independência dos Países Baixos e consolidar as centenas de principados alemães em “grandes massas” maiores. Alguns Estados menores seriam absorvidos pela Prússia ou pela Áustria; outros seriam combinados em agrupamentos mais viáveis. Pitt evitou propor um governo europeu. Em vez disso, queria que as quatro principais potências antifrancesas garantissem o novo arranjo territorial por meio de uma aliança permanente contra a agressão francesa.
Kissinger apresenta o plano de Pitt como a ponte entre um equilíbrio acidental e uma ordem desenhada. O medo de Napoleão empurrou a Grã-Bretanha para um tipo de compromisso continental ao qual ela havia resistido por muito tempo. Entretanto, a lição final do capítulo é que o poder por si só não sustenta a ordem. Calcular poder é incerto demais, e a disposição dos Estados para defendê-lo varia demais. Um equilíbrio estável exige legitimidade além de balanceamento. O poder impede a derrubada da ordem; valores compartilhados reduzem o desejo de derrubá-la. O Congresso de Viena combinou os dois elementos, criando uma ordem europeia que evitou a guerra geral por um século.
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