A imagem da capa situa este resumo de capítulo no estudo mais amplo de Kissinger sobre diplomacia e ordem internacional.
Em 1994, Henry Kissinger publicou o livro Diplomacia. Ele foi um acadêmico e diplomata renomado, tendo servido como Conselheiro de Segurança Nacional e Secretário de Estado dos Estados Unidos. Seu livro oferece um extenso panorama da história das questões internacionais e da arte da diplomacia, com foco particular no século XX e no mundo ocidental. Kissinger, conhecido por seu alinhamento com a escola realista das Relações Internacionais, trata dos conceitos de equilíbrio de poder, razão de Estado e Realpolitik em diferentes épocas.
Sua obra foi amplamente elogiada pelo seu alcance e pelo seu detalhismo. Todavia, ela também enfrentou críticas por seu foco em indivíduos em detrimento de forças estruturais, e por apresentar uma visão reducionista da história. Além disso, alguns críticos também alegaram que o livro se concentra excessivamente no papel individual de Kissinger nos eventos, potencialmente superestimando sua influência sobre eles. De qualquer forma, as ideias do livro merecem ser consideradas.
Este artigo apresenta um resumo das ideias de Kissinger no trigésimo primeiro capítulo de seu livro, cujo título é "Revendo a Nova Ordem Mundial".
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O triunfo wilsoniano e o retorno de um velho problema diplomático
No início da década de 1990, o wilsonianismo parecia ter vencido o argumento central do século XX. O comunismo fora derrotado moralmente como ideologia, e o poder soviético havia desmoronado como ameaça geopolítica. Como as duas disputas se fundiram durante a Guerra Fria, os Estados Unidos podiam concluir com facilidade que a vitória de seus princípios e a vitória de sua estratégia eram o mesmo acontecimento. George H. W. Bush descreveu a ordem que surgia em termos de parceria, direito, ação coletiva, divisão de encargos, democracia, prosperidade, paz e redução de armamentos. Bill Clinton deu ao mesmo impulso uma fórmula nova ao defender a ampliação da comunidade das democracias de mercado. Na leitura de Kissinger, os dois presidentes falavam a partir de uma convicção reconhecidamente wilsoniana: a experiência doméstica dos Estados Unidos continha princípios capazes de organizar o mundo.
Essa era a terceira vez no século XX que os Estados Unidos tentavam definir uma nova ordem mundial universalizando seus próprios valores. Em 1918, Woodrow Wilson pareceu dominar a Conferência de Paz de Paris, em parte porque os aliados dos Estados Unidos dependiam demais do poder estadunidense para expor abertamente suas dúvidas. Perto do fim da Segunda Guerra Mundial, Franklin Roosevelt e Harry Truman também pareciam dispor dos meios para remodelar o sistema internacional segundo pressupostos estadunidenses. Depois da Guerra Fria, a tentação era ainda mais forte, porque os Estados Unidos eram a única superpotência restante e tinham capacidade de atuar em todas as regiões. Mesmo assim, Kissinger argumenta que a nova situação era menos simples do que a retórica estadunidense sugeria. A superioridade militar continuava real, mas o poder se tornara mais difuso, e o número de problemas solucionáveis pela força militar direta havia diminuído.
A Guerra Fria havia fornecido uma ameaça organizadora que simplificava as escolhas dos Estados Unidos. Quando essa ameaça desapareceu, os Estados recuperaram espaço para perseguir interesses nacionais mais imediatos. Por isso Kissinger compara o mundo pós-Guerra Fria menos a uma comunidade jurídica liderada pelos Estados Unidos do que ao sistema estatal europeu dos séculos XVIII e XIX. Nesse tipo de mundo, a ordem não nasce automaticamente de ideais compartilhados. Ela precisa ser produzida pela reconciliação de interesses concorrentes entre várias grandes potências e muitos Estados menores. Bush e Clinton falavam como se a nova ordem já estivesse quase presente, mas Kissinger insiste que ela ainda estava em formação e que sua estrutura final só se tornaria visível anos depois.
Para Kissinger, toda ordem internacional precisa responder a três perguntas: quais são as unidades básicas do sistema, como elas interagem e quais objetivos perseguem. Essas perguntas se tornaram incomumente instáveis depois da Guerra Fria. O sistema vestfaliano durou cerca de um século e meio, o arranjo de Viena durou cerca de um século, e a ordem da Guerra Fria durou cerca de quatro décadas. O acordo de Versalhes mal funcionou como sistema estável. A duração cada vez menor dos sistemas internacionais sugeria aceleração da mudança moderna. Mais importante, o mundo pós-Guerra Fria estava mudando ao mesmo tempo as unidades, os métodos e os propósitos da diplomacia, em escala global.
Transformações anteriores haviam acompanhado mudanças semelhantes no caráter das unidades políticas. A Guerra dos Trinta Anos acompanhou o movimento em direção à razão de Estado. As guerras revolucionárias francesas marcaram a ascensão do Estado-nação. As guerras do século XX se ligaram ao colapso imperial, ao enfraquecimento da predominância europeia e à descolonização. A era pós-Guerra Fria pertencia à mesma categoria de transição, porque multiplicava o número de atores enquanto enfraquecia pressupostos antigos sobre o que era uma nação.
Novos tipos de Estado em um sistema global
Desde o Congresso de Viena, a diplomacia costumava significar relações entre nações. Entretanto, o Estado-nação europeu do século XIX era uma forma histórica específica, não uma regra universal. Ele pressupunha uma conexão relativamente forte entre território, língua, cultura, segurança e vida econômica. Até o surgimento de uma grande nova nação, a Alemanha unificada, desestabilizou a Europa por décadas. Depois de 1945, quase cem novos Estados entraram no sistema internacional, muitos deles com bases muito diferentes das do Estado-nação europeu histórico. O colapso da União Soviética e da Iugoslávia acrescentou ainda mais Estados, alguns dos quais reativaram ressentimentos violentos muito anteriores à Guerra Fria.
Kissinger distingue três tipos amplos de Estados que se chamam nações, mas não funcionam como o modelo europeu do século XIX. O primeiro reúne fragmentos étnicos de impérios desintegrados, como os Estados sucessores da Iugoslávia e partes da antiga União Soviética. Esses Estados costumam se preocupar com identidade, memória, reivindicações territoriais e feridas históricas. Seus líderes e populações podem se importar muito mais com a vitória em lutas étnicas locais do que com qualquer contribuição a uma ordem internacional mais ampla.
O segundo tipo reúne Estados pós-coloniais cujas fronteiras, muitas vezes, refletem conveniência administrativa, e não coesão nacional. Kissinger usa a África francesa e belga para mostrar a arbitrariedade das fronteiras imperiais: um império dividiu uma longa faixa costeira em muitas unidades, enquanto outro governou o vasto Congo como um só território. Depois da independência, muitas dessas unidades possuíam apenas uma instituição com pretensão de alcance nacional: o Exército. Quando essa pretensão entrava em colapso, a guerra civil frequentemente se seguia. Se a autodeterminação wilsoniana ou os padrões oitocentistas de nacionalidade fossem aplicados literalmente, as revisões de fronteiras seriam radicais e imprevisíveis. Preservar as fronteiras existentes também podia prender sociedades em Estados frágeis cuja alternativa era a fragmentação violenta.
O terceiro tipo reúne Estados continentais que provavelmente seriam centrais para a nova ordem mundial. Índia, China, Estados Unidos, União Soviética e sua sucessora russa não se encaixam no velho padrão europeu. A Índia contém muitas línguas, religiões e nacionalidades; a China se mantém unida menos pela uniformidade linguística do que pela escrita, pela civilização e pela memória histórica; os Estados Unidos criaram uma cultura coerente a partir de uma população diversa. A União Soviética foi um império de nacionalidades, e a Federação Russa herdou o perigo da desintegração ou de uma nova afirmação imperial. Esses grandes Estados compostos tornavam mais difusa a antiga linha entre política interna e política externa.
O alcance global da tecnologia também transformou a diplomacia. Civilizações anteriores podiam existir com pouca interação direta; o poder da França e o da China, por exemplo, não podiam ser comparados de modo significativo quando nenhuma delas podia afetar diretamente a outra. A expansão europeia fez depois o futuro de outros continentes depender muito de cálculos europeus. No fim do século XX, nenhum ordenamento anterior havia contido grandes centros de poder espalhados por todo o globo. Diplomatas também nunca haviam operado em um mundo em que líderes e públicos pudessem vivenciar acontecimentos distantes quase imediatamente e ao mesmo tempo. O problema, portanto, ia além do maior número de Estados. Esses Estados interagiam com mais rapidez, em escala mais ampla e sob maior pressão pública do que antes.
Essas mudanças forçam a pergunta sobre se as ideias wilsonianas poderiam substituir a contenção como princípio orientador da política externa estadunidense. Kissinger responde com um juízo qualificado. O wilsonianismo inspirou algumas das políticas estadunidenses mais construtivas do século XX quando reconstrução, defesa aliada, contenção e organização internacional foram tratadas como maneiras conectadas de dar propósito construtivo ao poder estadunidense. Ao mesmo tempo, o wilsonianismo também produziu perigos sérios. A autodeterminação étnica, quando desligada das realidades de poder, estimulou reivindicações desestabilizadoras. A segurança coletiva permanecia fraca quando carecia de execução. Renúncias legais à guerra, como o Pacto Kellogg-Briand, fracassaram diante de agressores armados. O mesmo impulso missionário que produzia criatividade podia também levar a cruzadas, tendo o Vietnã como advertência central.
Poder, democracia e a necessidade de seletividade
O fim da Guerra Fria estimulou a fala sobre um mundo unipolar, mas Kissinger argumenta que os Estados Unidos não podiam ditar a agenda global. O país era mais preponderante do que antes, mas sua capacidade de converter poder em resultados havia diminuído porque o próprio poder se espalhara entre mais atores e mais formas. A segurança coletiva também se tornou mais difícil depois da vitória. Na ausência de uma ameaça única e dominante, as grandes potências não definiam os perigos da mesma maneira nem aceitavam riscos iguais para resistir a eles. A comunidade internacional se sentia mais confortável com a manutenção da paz, entendida como policiamento de um acordo existente, do que com a imposição da paz, que exigia suprimir um desafio à ordem. Nem Washington havia definido ainda o que resistiria sozinho no mundo pós-Guerra Fria.
A política externa wilsoniana repousa no excepcionalismo estadunidense: a crença de que os Estados Unidos combinam virtude incomum e poder incomum e, por isso, podem lutar por valores universais em escala global. Kissinger reconhece a importância dessa tradição, mas argumenta que o século seguinte tornaria os Estados Unidos menos excepcionais em termos práticos. Seu poder militar permaneceria sem rival, mas a disposição de usá-lo em conflitos pequenos e ambíguos como Bósnia, Somália ou Haiti seria limitada. Sua economia continuaria grande, mas a riqueza e a tecnologia de criação de riqueza se difundiriam. Os Estados Unidos continuariam sendo o país mais forte, cada vez mais como primeiro entre pares, e não como potência solitária acima das restrições normais.
Esse desenvolvimento não deveria ser confundido com humilhação ou declínio. Durante a maior parte de sua história, os Estados Unidos foram uma nação entre outras, e não uma superpotência dominante. A ascensão da Europa Ocidental, do Japão e da China não deveria assustar os estadunidenses. A política dos Estados Unidos desde o Plano Marshall muitas vezes buscara ajudar outras sociedades a se tornar mais fortes e prósperas. O problema era conceitual: se o excepcionalismo wilsoniano se tornava menos relevante e seus instrumentos habituais menos praticáveis, os Estados Unidos precisavam de outro princípio organizador.
Kissinger encontra esse princípio em uma combinação de interesse nacional, equilíbrio de poder e propósito moral. Os estadunidenses há muito rejeitam a doutrina de razão de Estado de Richelieu, segundo a qual o interesse estatal justifica os meios usados para persegui-lo. Sentem-se também desconfortáveis ao admitir que praticam uma política baseada em interesses, mesmo quando claramente o fizeram. A primeira república lidou com astúcia com as potências europeias, e a expansão para o oeste foi conduzida sob a linguagem do destino manifesto. Ainda assim, líderes estadunidenses costumavam explicar guerras e intervenções como lutas por princípios mais do que por interesses. Kissinger argumenta que essa relutância já não serviria bem ao país. O século seguinte exigiria líderes capazes de definir publicamente os interesses nacionais e de explicar como equilíbrios regionais na Europa e na Ásia serviam a esses interesses.
A ordem moderna mais duradoura, criada depois do Congresso de Viena, combinou legitimidade com equilíbrio. Valores compartilhados restringiam as exigências dos Estados, enquanto o equilíbrio de poder limitava sua capacidade de impor exigências aos outros. Kissinger vê essa combinação como o elemento ausente em uma política puramente wilsoniana. O crescimento da democracia deveria permanecer uma aspiração dominante dos Estados Unidos, mas a democracia surge sob condições sociais que variam fortemente entre regiões. A democracia ocidental se desenvolveu em sociedades relativamente coesas, nas quais a nação, ou ao menos um forte consenso social, precedeu o Estado moderno. Partidos políticos podiam se alternar no poder porque aceitavam uma estrutura nacional subjacente.
Em muitas outras regiões, o Estado precedeu a nação e continuou sendo o principal agente que tentava criá-la. Partidos políticos muitas vezes representavam identidades comunitárias fixas, e não coalizões temporárias de política pública. Maiorias e minorias podiam ser permanentes, transformando a política em disputa por dominação em vez de sistema de alternância. Sob essas condições, a oposição era facilmente tratada como traição, e a ideia de uma oposição leal raramente se enraizava. Washington deveria preferir governos democráticos e pagar algum preço por direitos humanos e liberdade. Kissinger insiste, porém, que o preço deve ser ponderado contra segurança, recursos e equilíbrio geopolítico. Compromissos morais que ultrapassam os meios disponíveis enfraquecem a credibilidade e podem produzir desilusão e retração.
O equilíbrio necessário não pode ser fixado abstratamente. Ele começa com a definição de interesses vitais: mudanças no ambiente internacional tão perigosas que precisam ser resistidas independentemente da forma que assumam ou da justificativa oferecida. A Grã-Bretanha historicamente tratou o controle dos portos do Canal da Mancha como um interesse desse tipo. A Doutrina Monroe exerceu função comparável para os Estados Unidos no Hemisfério Ocidental. Mais tarde, o wilsonianismo deslocou a ênfase dos interesses para a oposição à agressão e à força ilegal. Kissinger considera insuficientes as duas fórmulas. A Doutrina Monroe é estreita demais para uma potência global; a legalidade wilsoniana é vaga e legalista demais. As controvérsias em torno das ações militares pós-Guerra Fria mostraram que ainda não existia consenso nacional sobre onde traçar a linha.
Rússia, reforma e herança imperial
Kissinger define o perigo estratégico básico dos Estados Unidos em termos geopolíticos. O país é uma ilha diante da Eurásia, cujos recursos e população superam os seus. A dominação da Europa ou da Ásia por uma única potência continuaria sendo uma ameaça, mesmo que a potência dominante inicialmente parecesse benevolente. Intenções podem mudar, e, quando uma potência hostil controla uma grande esfera eurasiática, a capacidade dos Estados Unidos de resistir ou moldar acontecimentos diminui. Esse princípio sobreviveu à Guerra Fria porque não dependia apenas da ideologia comunista.
A Rússia ocupa, portanto, lugar central na análise de Kissinger. As esperanças estadunidenses depois da Guerra Fria repousavam muito na ideia de que uma Rússia democrática e orientada para o mercado garantiria a paz. Washington tratou o apoio à reforma russa como tarefa principal, frequentemente recorrendo a analogias com o Plano Marshall. Kissinger critica essa abordagem por se concentrar nas intenções russas e na evolução doméstica às custas das capacidades, da geografia e da tradição imperial da Rússia. A seu ver, a política dos Estados Unidos repetidamente buscou tranquilização na conversão ou moderação de líderes russos, das esperanças de Roosevelt em relação a Stalin aos debates da Guerra Fria sobre a eventual mudança dos propósitos soviéticos. Depois do colapso do comunismo, Washington muitas vezes presumiu que interesses hostis haviam desaparecido junto com a ideologia hostil.
A análise geopolítica levava a uma conclusão mais cautelosa. A Rússia ocupava o núcleo continental descrito por Halford Mackinder e herdava uma das tradições imperiais mais poderosas do mundo. Mesmo que ocorresse uma transformação moral, ela exigiria tempo, e a política estadunidense deveria se proteger contra resultados desfavoráveis. A ajuda econômica podia reduzir sofrimento e apoiar reformas, mas não podia reproduzir o Plano Marshall. A Europa Ocidental do pós-guerra possuía mercados funcionais, administrações estabelecidas, hábitos democráticos em muitos países e uma ameaça soviética comum; a Rússia pós-comunista não possuía essas condições. Ajuda e aconselhamento eram instrumentos úteis, mas não substituíam a manutenção do equilíbrio de poder em relação a um Estado historicamente expansionista.
A dissolução da União Soviética se parecia com o declínio de outros impérios, e administrar declínios imperiais está entre as tarefas mais difíceis da diplomacia. Impérios em colapso criam dois perigos ao mesmo tempo: vizinhos tentam explorar a fraqueza, enquanto o antigo centro imperial tenta restaurar autoridade na periferia. As duas dinâmicas apareceram no antigo espaço soviético. Irã e Turquia buscaram influência na Ásia Central muçulmana, mas o movimento dominante foi o esforço russo de reafirmar preeminência em territórios antes controlados a partir de Moscou. Sob a linguagem da manutenção da paz, a Rússia tentou recriar tutela, enquanto os Estados Unidos, concentrados na imagem reformista do governo Yeltsin, tendiam a aquiescer. Washington ofereceu pouco apoio à independência e à posição internacional da maioria das repúblicas sucessoras, à exceção dos Estados bálticos.
Kissinger argumenta que os Estados Unidos confundiram duas revoluções diferentes. O anticomunismo recebia amplo apoio em toda a antiga União Soviética, inclusive na Rússia. O anti-imperialismo, dirigido contra a dominação russa, era popular nas repúblicas não russas, mas profundamente impopular entre muitos russos. A cultura política russa havia entendido por muito tempo o Estado como portador de uma missão civilizadora, e muitos líderes se recusavam a aceitar a legitimidade dos Estados sucessores, especialmente a Ucrânia. Kissinger cita até a disposição de Aleksandr Solzhenitsyn de manter um núcleo formado por Ucrânia, Belarus e grande parte do Cazaquistão sob a órbita de Moscou como evidência de que anticomunismo não implicava necessariamente anti-imperialismo. No antigo espaço soviético, nem todo anticomunista era democrata, e nem todo democrata rejeitava reivindicações imperiais russas.
Uma política realista reconheceria que até o governo reformista de Yeltsin mantinha forças russas em muitas antigas repúblicas soviéticas, às vezes contra a vontade desses governos. Tropas russas participaram de guerras civis, e a reivindicação de Moscou de monopólio da manutenção da paz no exterior próximo se assemelhava a um esforço de restaurar controle imperial. A Rússia tinha interesses especiais de segurança ao longo de suas fronteiras, mas esses interesses precisavam ser satisfeitos sem intervenção unilateral nem pressão militar. A cooperação com a Rússia era possível em áreas como a resistência ao fundamentalismo iraniano na Ásia Central. Ainda assim, a cooperação não deveria se tornar um roteiro para aceitar a dominação russa.
Kissinger também duvida que democracia e contenção se desenvolveriam automaticamente juntas na Rússia. O país havia perdido muitas experiências formativas ocidentais: uma Igreja autônoma, a Reforma, o Iluminismo, a Era dos Descobrimentos e a economia moderna de mercado. Seus líderes haviam ascendido em grande parte sob o comunismo e não praticavam o pluralismo instintivamente. A transição do planejamento central para os mercados foi dolorosa, e os custos sociais da austeridade fortaleceram partidos comunistas e nacionalistas. As eleições parlamentares de dezembro de 1993, nas quais comunistas e nacionalistas juntos conquistaram quase metade dos votos, mostraram a fragilidade da reforma. Mesmo reformistas sinceros podiam usar o nacionalismo russo como força unificadora, e o nacionalismo russo fora historicamente missionário e imperial.
Por essa razão, a política estadunidense não deveria apostar tudo em relações pessoais com Gorbachev ou Yeltsin. Kissinger critica Bush por lamentar a dissolução da União Soviética de Gorbachev e Clinton por tolerar esforços de restauração da esfera de influência russa. Tratar líderes reformistas como garantidores pessoais de uma política pacífica tornava a estratégia dos Estados Unidos refém da política interna russa. Uma política melhor combinaria apoio à democracia e aos mercados russos com contrapesos à expansão. Ela acolheria a Rússia em instituições de cooperação econômica, cultural e política, recusando-se a rebaixar a independência das novas repúblicas. A Rússia precisava ser integrada ao sistema internacional, mas integração exigia disciplinas além de benefícios.
A aliança atlântica e o equilíbrio europeu
A política que mais se aproximava de um interesse vital estadunidense geralmente aceito era a defesa da área atlântica. A OTAN era frequentemente justificada em linguagem wilsoniana como segurança coletiva, mas Kissinger enfatiza que ela também servia a um propósito geopolítico clássico: impedir a dominação soviética da Europa e manter os centros de poder da Europa e da Ásia fora de controle hostil. Por isso a OTAN harmonizava objetivos morais e estratégicos com mais sucesso do que a maioria das políticas estadunidenses. Ela ligava os Estados Unidos à Europa por meio de consulta permanente e comando integrado, criando uma estrutura de coalizão de durabilidade incomum.
Depois da vitória na Guerra Fria, porém, a Comunidade Atlântica começou a perder foco. Kissinger considera isso perigoso. Os Estados Unidos pareciam prestar menos atenção às sociedades mais próximas em instituições e valores enquanto se absorviam em outras regiões. Os fundadores da relação atlântica haviam entendido que, sem vínculos com a Europa, os Estados Unidos enfrentariam um mundo no qual teriam poucos laços morais e históricos profundos fora do Hemisfério Ocidental, o que os empurraria para uma Realpolitik pura, incompatível com sua própria tradição. A Europa também cooperara com os Estados Unidos mais vezes do que as queixas pós-Guerra Fria sugeriam. Forças francesas e britânicas estavam em campo na Bósnia quando tropas estadunidenses não estavam, e Reino Unido e França forneceram os contingentes não estadunidenses mais importantes na Guerra do Golfo.
A tarefa era adaptar a OTAN e a União Europeia. A OTAN foi criada quando forças soviéticas estavam no centro da Europa e a Europa Ocidental dependia da proteção estadunidense. Suas instituições ainda refletiam o comando militar dos Estados Unidos e a resistência estadunidense a uma identidade europeia de defesa separada. A União Europeia, por sua vez, cresceu da necessidade de impedir que a Europa caísse na irrelevância e de vincular a Alemanha a uma estrutura ocidental. Começou com seis membros, cresceu para doze e caminhava para a expansão rumo à Escandinávia, à Áustria e, depois, a partes da Europa Oriental.
As duas instituições foram abaladas pelo colapso soviético e pela unificação alemã. O Exército russo já não estava no Elba, e um ataque à Europa Ocidental era improvável no curto prazo. Ao mesmo tempo, esforços russos para reafirmar influência despertavam velhos temores perto das fronteiras russas. Líderes da região preferiam Yeltsin a seus adversários, mas não tratavam seu reformismo como solução permanente para a insegurança. A unificação alemã intensificou a ansiedade dos países entre a Alemanha e a Rússia, porque essas duas potências historicamente haviam dividido as terras intermediárias ou lutado através delas. Os países da Europa Central e Oriental, portanto, queriam proteção dos Estados Unidos por meio da OTAN.
A reunificação alemã também perturbou o acordo interno da integração europeia. Durante a Guerra Fria, a Alemanha Ocidental aceitou a liderança política francesa na Comunidade Europeia em troca de uma voz forte nos assuntos econômicos, enquanto a liderança dos Estados Unidos a ancorava estrategicamente na OTAN. Com o tempo, Kissinger esperava que a Europa se tornasse economicamente mais assertiva, que os Estados Unidos se mostrassem menos dispostos a se sacrificar pela segurança europeia e que a Alemanha buscasse influência política proporcional à sua força. Helmut Kohl ainda pertencia à tradição de Adenauer, com lembranças pessoais da guerra e da reconstrução. A geração seguinte teria menos razões emocionais para deferir aos Estados Unidos, à França ou a instituições supranacionais.
Isso tornava o envolvimento estadunidense na Europa mais necessário, não menos. A Alemanha era forte demais para que as instituições europeias existentes, sozinhas, a equilibrassem confortavelmente com seus vizinhos. A Europa também não conseguiria administrar por si só uma ressurgência russa ou um colapso russo. Nenhum país se beneficiava de Alemanha e Rússia fixadas uma na outra como principal parceira ou principal adversária. Uma relação próxima demais reativaria temores de condomínio; a hostilidade geraria crises escalatórias no centro da Europa. Sem Washington, Reino Unido e França não conseguiriam sustentar o equilíbrio da Europa Ocidental, a Alemanha poderia ser tentada pelo nacionalismo, e a Rússia careceria de um interlocutor global. Sem a Europa, os Estados Unidos se tornariam mais literalmente e psicologicamente uma ilha diante da Eurásia.
Kissinger identifica três problemas atlânticos: as relações internas na velha aliança, as relações com os antigos satélites soviéticos da Europa Oriental e as relações entre as nações atlânticas e os Estados sucessores da União Soviética, especialmente a Rússia. O problema interno era moldado pela longa tensão entre as visões estadunidense e francesa. Os Estados Unidos defendiam a integração da OTAN como expressão da unidade aliada, enquanto a França buscava autonomia europeia e via o comando integrado como sinal de domínio estadunidense. A divergência repetia um contraste mais profundo entre pressupostos wilsonianos de harmonia e a tradição de interesses calculados de Richelieu.
Nenhuma das duas tradições resolvia sozinha o novo problema. Uma abordagem puramente richelieana fomentaria rivalidades nacionais dentro da Europa. Um wilsonianismo sem diluição enfraqueceria a identidade europeia ao tratar a autonomia como suspeita. A Europa não deveria se definir por oposição aos Estados Unidos, porque isso prejudicaria tanto a unidade europeia quanto a coesão atlântica. Ao mesmo tempo, Washington não deveria temer uma identidade europeia mais forte dentro da OTAN, porque uma ação militar europeia de grande escala ainda exigiria apoio político e logístico estadunidense. A unidade depende, em última instância, menos da maquinaria de comando do que de interesses políticos e de segurança compartilhados.
Europa Oriental, OTAN e a Parceria para a Paz
A Europa Oriental e as antigas repúblicas soviéticas criavam problemas relacionados, mas distintos. A Europa Oriental havia sido ocupada pelo Exército Vermelho e se identificava cultural e politicamente com a Europa Ocidental, especialmente nos países de Visegrado: Polônia, República Tcheca, Hungria e Eslováquia. Sem vínculos institucionais com o Ocidente, esses Estados corriam o risco de se tornar uma terra de ninguém entre Alemanha e Rússia. Sua viabilidade exigia ingresso na União Europeia, enquanto sua segurança exigia a OTAN. Kissinger argumenta que a adesão a uma instituição implicava logicamente a adesão à outra, porque a maioria dos membros da União Europeia também pertencia à OTAN e dificilmente ignoraria um ataque contra um parceiro integrado.
Washington e a Europa Ocidental retardaram as duas formas de adesão, por razões diferentes. A Europa aceitava o princípio da expansão da União Europeia para o leste, mas a tornava dependente de reformas econômicas, convertendo o assunto em processo técnico e gradual. A hesitação estadunidense sobre a expansão da OTAN era mais principial. Clinton alertou contra a criação de uma nova linha entre Leste e Oeste e propôs a Parceria para a Paz como estrutura alternativa que incluía tanto antigas repúblicas soviéticas quanto antigos satélites soviéticos. Kissinger interpreta isso como uma mistura de segurança coletiva wilsoniana e da velha crítica à contenção: vítimas e perpetradores do imperialismo soviético eram colocados na mesma categoria de segurança.
Kissinger vê a Parceria para a Paz como análoga a Locarno nos anos 1920, e não como verdadeiro estágio rumo à aliança. Ela arriscava criar dois tipos de fronteiras europeias: as protegidas por garantias de segurança e as explicitamente deixadas fora delas. Essa ambiguidade podia tentar agressores e desmoralizar Estados expostos. Ao tentar evitar confronto, o Ocidente poderia criar o próprio vácuo estratégico na Europa Central e Oriental que tantas vezes produzira conflito europeu. Além disso, vincular a Parceria à OTAN podia enfraquecer a aliança ao desviá-la para missões sem propósito de segurança realista, sem tranquilizar a Europa Oriental nem aplacar a Rússia.
Kissinger aceita uma instituição mais ampla de cooperação com a Rússia e os demais Estados sucessores. Ele defende separar garantias de segurança de projetos cooperativos. Desenvolvimento econômico, educação, cultura e contato político poderiam ser organizados por organismos como a Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa, talvez sob o nome Parceria para a Paz. A OTAN forneceria o guarda-chuva de segurança e a estrutura política para a área atlântica e para as novas democracias da Europa Oriental. A União Europeia aceleraria a adesão dos antigos satélites soviéticos. O Conselho de Cooperação do Atlântico Norte e uma conferência europeia de segurança ampliada conectariam Rússia e antigas repúblicas soviéticas à estrutura atlântica. Se a Rússia permanecesse dentro de suas fronteiras, projetos econômicos e políticos comuns poderiam gradualmente dominar as relações Leste-Oeste.
Esse desenho refletia uma visão mais ampla da relação atlântica. Seu futuro não estava apenas na gestão das relações Leste-Oeste. Estava também em ajudar os Estados Unidos a enfrentar as forças incertas do século XXI, quer o principal desafio se revelasse a Rússia, a China, o fundamentalismo islâmico ou alguma combinação desses fatores. A velha categoria de questões “fora de área” se tornaria central para a aliança, porque a capacidade dos Estados Unidos de lidar com a instabilidade global seria mais forte quando apoiada pelas democracias do Atlântico Norte.
A Ásia e o mundo do equilíbrio de poder
A Ásia apresentava uma paisagem diplomática diferente da europeia. A proposta de Clinton de uma Comunidade do Pacífico refletia o crescente interesse estadunidense pela região, mas Kissinger argumenta que o termo comunidade se ajustava mal à Ásia. A Europa possuía instituições comuns; os grandes Estados asiáticos se viam como distintos, competitivos e historicamente desconfiados uns dos outros. Suas relações se pareciam mais com a diplomacia europeia oitocentista do equilíbrio de poder do que com a segurança coletiva wilsoniana. Qualquer grande aumento no poder de um Estado provavelmente produziria movimentos compensatórios dos demais.
Washington era a variável decisiva. Tinha capacidade, embora ainda não uma filosofia aceita, de desempenhar na Ásia papel semelhante ao antigo papel britânico na Europa: manter o equilíbrio impedindo que uma única potência dominasse. A estabilidade e a prosperidade asiáticas não eram fatos automáticos. Dependiam de um equilíbrio que exigiria cuidado mais deliberado depois da Guerra Fria. O wilsonianismo tinha poucos adeptos na Ásia. Mesmo Estados democráticos não fingiam que a cooperação repousava principalmente em valores domésticos compartilhados. A linguagem do interesse nacional e do equilíbrio predominava.
A China era a potência ascendente central. Kissinger observa seu crescimento rápido, seu fortalecimento militar e seu provável movimento rumo ao status de superpotência. Muito antes de a produção econômica chinesa se aproximar da dos Estados Unidos, a sombra da China afetaria outros Estados asiáticos. Países do Sudeste Asiático já buscavam contrapesos tanto à China quanto ao Japão. A disposição da ASEAN de incluir o Vietnã, antes temido por muitos vizinhos, refletia esse impulso de equilíbrio. A mesma lógica explicava por que Estados do Sudeste Asiático queriam que os Estados Unidos permanecessem engajados: a presença estadunidense ajudava a impedir dependência regional em relação a uma única grande potência asiática.
O Japão também mudaria. Durante a Guerra Fria, aceitou a proteção estadunidense, subordinou a política de segurança a Washington e competiu intensamente no campo econômico. Esse acordo fazia sentido enquanto a União Soviética parecia ameaçar os dois países de maneiras semelhantes. Depois da Guerra Fria, planejadores japoneses encaravam um ambiente mais complicado: China e Coreia ganhavam força militar, enquanto a parte mais forte restante do poder militar soviético estava na Sibéria. Disputas econômicas com Washington e sucessivas reavaliações da política estadunidense tornavam mais difícil presumir identidade permanente de interesses. A geografia e a história do Japão também lhe davam uma visão diferente do continente asiático.
O orçamento de defesa japonês já crescia. A rejeição direta do primeiro-ministro Kiichi Miyazawa a uma capacidade nuclear norte-coreana, em 1992, levantava perguntas sobre o que o Japão faria caso deixasse de confiar nas garantias de segurança dos Estados Unidos. Desenvolveria armas nucleares ou apoiaria uma ação para suprimir uma ameaça norte-coreana? A existência dessas perguntas sugeria a possibilidade de um Japão parcialmente desligado de suas amarras estadunidenses. Para Kissinger, isso tornava essencial uma presença militar contínua dos Estados Unidos no Nordeste Asiático. Sem ela, Washington perderia credibilidade na Ásia, e Japão e China seriam tentados a seguir estratégias nacionais que poderiam acabar colidindo.
A influência estadunidense na Ásia dependeria menos de grandes instituições multilaterais do que de relações bilaterais com grandes potências. ASEAN e APEC davam canais de influência aos Estados Unidos, mas os Estados asiáticos resistiam a uma instituição pacífica em estilo europeu. Não queriam uma estrutura que pudesse capacitar China, Japão ou até os Estados Unidos a intervir fundo demais em seus assuntos. Eles acolhiam o envolvimento estadunidense como fator estabilizador e como apoio emergencial contra ameaças à independência, mas permaneciam cautelosos diante de estruturas formais. A política estadunidense, portanto, precisava trabalhar por meio de engajamento flexível, fóruns regionais quando úteis e, acima de tudo, suas relações com Japão e China.
As relações nipo-estadunidenses exigiam esclarecimento geopolítico, mas obstáculos econômicos e culturais eram sérios. Kissinger enfatiza o contraste nos estilos de decisão. Decisões estadunidenses normalmente seguem autoridade formal: um presidente ou alto funcionário escolhe entre opções e espera que a ação se siga. Decisões japonesas emergem por consenso entre aqueles que deverão implementá-las. Quando um presidente dos Estados Unidos expressa concordância, sinaliza uma decisão; quando um primeiro-ministro japonês assente, pode estar indicando compreensão e disposição de submeter o assunto ao consenso. Essas diferenças podiam transformar divergências substantivas em mal-entendidos. A cooperação de longo prazo exigia mais paciência estadunidense e uma capacidade japonesa de discutir política estratégica de forma mais direta.
O triângulo sino-estadunidense-japonês era ainda mais delicado. A visão japonesa da China combinava admiração, medo, desejo de amizade e memória de dominação. Um confronto sino-estadunidense poderia tentar o Japão a se distanciar dos Estados Unidos para preservar influência na China. Uma política japonesa puramente nacional, por sua vez, poderia ser lida em Pequim como nova ambição japonesa. Boas relações dos Estados Unidos com a China eram, portanto, necessárias para relações nipo-estadunidenses estáveis e para a coexistência sino-japonesa. O triângulo contrariava a preferência estadunidense por categorias claras de amigo e inimigo, mas abandoná-lo seria perigoso para as três partes.
China, direitos humanos e diálogo estratégico
Entre as grandes potências e potências potenciais, a China era a mais ascendente. Os Estados Unidos já eram poderosos; a Europa precisava de unidade; a Rússia estava enfraquecida e instável; o Japão era rico, mas cauteloso. A China combinava alto crescimento, forte coesão, autoconfiança histórica e Forças Armadas em fortalecimento. A China maoista buscara status de grande potência, mas fora limitada pela ideologia. Já a China reformista perseguia o interesse nacional com habilidade e persistência.
Kissinger adverte que o confronto com a China isolaria os Estados Unidos na Ásia. Nenhum país asiático desejaria apoiar um conflito estadunidense com a China se julgasse que esse conflito resultava de uma política equivocada de Washington. Muitos poderiam preferir privadamente um papel estadunidense de equilíbrio, mas se distanciariam publicamente para não provocar Pequim. Estados asiáticos esperavam que os Estados Unidos criassem uma estrutura estável capaz de integrar tanto a China quanto o Japão. O confronto com a China entregaria esse papel e reduziria a influência estadunidense junto às duas potências.
A própria China acolhia algum envolvimento estadunidense na Ásia como contrapeso ao Japão, à Rússia e, em menor medida, à Índia. Uma política que buscasse amizade tanto com Pequim quanto com países que Pequim via como possíveis ameaças exigia diálogo estratégico regular. Depois da Praça da Paz Celestial, em 1989, esse diálogo foi inibido pela recusa estadunidense de manter contatos de alto nível, uma medida que Kissinger observa não ter sido usada nem contra a União Soviética no auge da Guerra Fria. Os direitos humanos passaram ao centro da relação.
O governo Clinton restaurou o contato de alto nível, mas o futuro dependia da substância da troca. Kissinger não argumenta que os Estados Unidos deveriam abandonar os direitos humanos ou os valores democráticos. Ele argumenta que condicionar toda a relação sino-estadunidense às práticas domésticas chinesas seria contraproducente. A China via essa condicionalidade como condescendente porque ela sugeria que a relação repousava no favor dos Estados Unidos, e não no interesse recíproco. Aos olhos chineses, isso tornava os Estados Unidos intrusivos e pouco confiáveis, e a falta de confiabilidade era especialmente danosa.
A sensibilidade chinesa refletia a história. A China havia se visto por muito tempo como preeminente em sua região e ressentia profundamente prescrições estrangeiras. A intervenção ocidental desde as Guerras do Ópio se associara à humilhação, fazendo da igualdade de status e da resistência à imposição externa imperativos morais para líderes chineses. A China poderia fazer algumas concessões em direitos humanos caso elas pudessem ser apresentadas como escolhas soberanas surgidas de seu próprio processo. Prescrições públicas dos Estados Unidos, porém, pareciam humilhantes e sugeriam que Washington não tinha interesse estratégico sério no equilíbrio asiático. Paradoxalmente, Kissinger argumenta que até o progresso em direitos humanos exigia cooperação tácita sobre estratégia global e asiática.
O contraste com a Europa é importante. Na Europa, Washington compartilhava valores, mas carecia de instituições e políticas adequadas ao pós-Guerra Fria. Na Ásia, podia definir uma estratégia desejável de equilíbrio de poder, mas não podia se apoiar em uma comunidade de valores. Os Estados Unidos tinham de adaptar sua diplomacia aos dois cenários em vez de presumir que uma única linguagem moral poderia organizar todas as regiões da mesma forma.
O Hemisfério Ocidental como convergência de ideais e interesses
Inesperadamente, o Hemisfério Ocidental oferecia a convergência mais próxima entre ideais estadunidenses e interesses geopolíticos. A política anterior dos Estados Unidos no hemisfério muitas vezes havia sido intervencionista, em estilo de grande potência. A política da Boa Vizinhança de Franklin Roosevelt, em 1933, marcou uma mudança rumo à cooperação. O Tratado do Rio, de 1947, o Pacto de Bogotá, de 1948, e a Organização dos Estados Americanos forneceram uma estrutura de segurança. A Aliança para o Progresso de Kennedy, em 1961, acrescentou ajuda econômica e cooperação, embora Kissinger julgue que essa política tenha sido prejudicada pela orientação estatista de muitos beneficiários.
Durante boa parte da Guerra Fria, a América Latina foi governada por regimes autoritários e políticas econômicas controladas pelo Estado. A partir de meados da década de 1980, porém, a região avançou amplamente rumo à democracia e à economia de mercado. Brasil, Argentina e Chile deixaram o regime militar. Guerras civis centro-americanas terminaram. Países sobrecarregados por dívidas aceitaram disciplina financeira. Economias dominadas pelo Estado se abriram às forças de mercado. No início dos anos 1990, o Hemisfério Ocidental parecia capaz de se tornar um elemento importante em uma ordem global estável.
A Iniciativa para as Américas, anunciada por Bush em 1990, e a conclusão bem-sucedida do NAFTA sob Clinton em 1993 representavam, para Kissinger, a política estadunidense mais inovadora em relação à América Latina na história. Um grupo de Estados democráticos se comprometia com governo popular, economia de mercado e livre comércio hemisférico. Cuba permanecia a única ditadura marxista do hemisfério, enquanto, nos demais países, modelos protecionistas e estatistas davam lugar a economias mais abertas. O objetivo de longo prazo era uma área de livre comércio do Alasca ao Cabo Horn, conceito que pouco antes parecia utópico.
Tal sistema fortaleceria as Américas independentemente da direção da economia mundial. Se a Rodada Uruguai do GATT produzisse princípios amplos de livre comércio, o Hemisfério Ocidental seria grande participante do crescimento global. Se blocos regionais discriminatórios se tornassem dominantes, um mercado hemisférico permitiria às Américas competir de modo eficaz. Um NAFTA expandido também poderia recompensar países de fora do hemisfério que aceitassem regras abertas e penalizar alternativas restritivas. Em um mundo no qual a política estadunidense frequentemente precisava equilibrar valores e necessidade, o Hemisfério Ocidental era o lugar onde os dois se alinhavam de modo mais natural.
Idealismo, história e o preço da escolha
Kissinger encerra definindo a principal tarefa dos Estados Unidos como um equilíbrio entre duas tentações enraizadas no excepcionalismo. Uma é a superextensão de cruzada: a crença de que os Estados Unidos devem remediar todo erro, deter toda guerra civil e estabilizar toda desordem. A outra é a retirada: a crença de que o país pode aperfeiçoar suas próprias virtudes domésticas enquanto deixa o mundo aos outros. A primeira drenaria a força estadunidense; a segunda entregaria segurança e prosperidade a decisões tomadas em outros lugares. John Quincy Adams havia advertido contra a busca de monstros distantes a destruir, mas o mundo pós-Guerra Fria continha perigos demais para uma simples abstenção. O problema era desenvolver critérios de seletividade.
Líderes estadunidenses costumavam enfatizar motivação mais do que estrutura. Tentavam mudar as atitudes de outros líderes, em vez de alterar seus cálculos. Isso refletia uma crença mais ampla em renovação e transformação, a suposição de que o passado não precisa prender nações mais do que prende indivíduos. Kissinger vê dignidade nessa tradição, porque ela dá à vida estadunidense sua confiança em novos começos. Também adverte que ignorar a história convida a repetição de velhos erros. Princípios universais não apagam geografia, memória, capacidade nem caráter nacional.
Os Estados Unidos, portanto, não podiam basear sua política apenas no equilíbrio de poder, porque sua tradição idealista era real e valiosa. Ainda assim, o equilíbrio era a precondição para perseguir seus ideais, e objetivos mais elevados não seriam alcançados por retórica, postura ou fórmulas legais sem apoio do poder. O novo sistema internacional era mais complexo do que qualquer outro que os Estados Unidos haviam encontrado, enquanto o sistema político estadunidense premiava respostas imediatas e imagens emocionais mais do que análise de longo prazo. Isso tornava especialmente necessária a disciplina das prioridades.
A Realpolitik por si só também era insuficiente. O sistema de equilíbrio de poder funcionou melhor depois das Guerras Napoleônicas porque o equilíbrio era reforçado por uma legitimidade compartilhada entre cortes conservadoras. Quando valores compartilhados se erodiram depois da Guerra da Crimeia, a política de equilíbrio de poder se tornou mais frágil e perigosa, especialmente sob a pressão da tecnologia moderna e da opinião pública. A lição para os Estados Unidos não era imitar mecanicamente a Europa do século XIX. Era entender que poder e legitimidade precisam se sustentar mutuamente. O país deveria buscar consenso moral em torno da democracia sem destruir o equilíbrio em busca desse consenso.
Se um sistema wilsoniano de legitimidade universal não pudesse ser criado, os Estados Unidos precisariam operar dentro de um mundo de equilíbrio de poder. Kissinger contrasta dois modelos oitocentistas. O modelo britânico, associado a Palmerston e Disraeli, esperava até que o equilíbrio fosse diretamente ameaçado e então geralmente apoiava o lado mais fraco. O modelo bismarckiano tentava prevenir desafios por meio de relações sobrepostas e de influência usada para moderar reivindicações antes que crises se tornassem ingovernáveis. Surpreendentemente, Kissinger considera o estilo bismarckiano mais compatível com as condições estadunidenses. O estilo britânico exigia distanciamento, dureza e uma leitura estritamente centrada no poder, elementos contrários aos hábitos estadunidenses. O método posterior de Bismarck, de conter conflitos por redes de relações, se ajustava melhor a um mundo interdependente no qual os Estados Unidos não podiam se isolar nem criar um sistema universal de segurança.
A estratégia estadunidense mais criativa, portanto, construiria estruturas sobrepostas adequadas a diferentes regiões e diferentes equilíbrios. Algumas repousariam em princípios políticos e econômicos compartilhados, como no Hemisfério Ocidental. Algumas combinariam valores comuns com interesses de segurança, como na área atlântica e no Nordeste Asiático. Outras se apoiariam mais pesadamente em laços econômicos, como no Sudeste Asiático. Essa arquitetura aceitaria que diferentes regiões exigem instrumentos diferentes, preservando ao mesmo tempo um papel dos Estados Unidos em cada equilíbrio importante.
A afirmação final do capítulo é que os Estados Unidos precisam aprender os limites de um poder maior que qualquer outro, mas já não ilimitado. Durante a maior parte de sua história, o país não enfrentou ameaça estrangeira mortal. Quando tal ameaça apareceu na Guerra Fria, foi derrotada completamente. Essa experiência estimulou a crença de que os Estados Unidos poderiam prevalecer por virtude, exemplo e generosidade. No mundo pós-Guerra Fria, Kissinger argumenta que essa inocência se tornaria autoindulgência caso negasse a necessidade de escolha.
Os Estados Unidos não podiam dominar o mundo nem se retirar dele. O país não deveria abandonar os ideais que o tornaram poderoso e distinto, mas também não deveria fingir que outras nações recebiam um favor simplesmente por se associar a ele, ou que a vontade estadunidense poderia ser imposta indefinidamente pela retenção de benefícios. Qualquer uso estadunidense da Realpolitik precisava continuar ligado aos valores de uma sociedade fundada na liberdade. Sobrevivência e progresso, porém, exigiam escolhas moldadas pela realidade contemporânea. O peso dado a ideais, interesses, poder e contenção definiria a qualidade da liderança política. O perigo central era a alegação de que escolhas não tinham preço ou que nenhum equilíbrio precisava ser estabelecido.
A visão final de Kissinger, portanto, não é uma rejeição do wilsonianismo nem um retorno à política cínica de poder. O idealismo estadunidense permanecia essencial, mas seu papel era sustentar o país em meio à ambiguidade, e não prometer uma harmonia final. A Guerra Fria havia oferecido perigo claro e ideologia clara; a ordem emergente exigiria julgamentos mais abstratos sobre possibilidade, esperança e risco. Paz, estabilidade, progresso e liberdade continuariam sendo os objetivos adequados da política estadunidense. Eles teriam de ser perseguidos por sucessos parciais, ajuste paciente e uma estrada feita pelo ato de caminhar, não pela fé em um destino predeterminado.