Capa de Diplomacy, de Henry Kissinger, usada como imagem compartilhada desta série de resumos.
Em 1994, Henry Kissinger publicou o livro Diplomacia. Ele foi um acadêmico e diplomata renomado, tendo servido como Conselheiro de Segurança Nacional e Secretário de Estado dos Estados Unidos. Seu livro oferece um extenso panorama da história das questões internacionais e da arte da diplomacia, com foco particular no século XX e no mundo ocidental. Kissinger, conhecido por seu alinhamento com a escola realista das Relações Internacionais, trata dos conceitos de equilíbrio de poder, razão de Estado e Realpolitik em diferentes épocas.
Sua obra foi amplamente elogiada pelo seu alcance e pelo seu detalhismo. Todavia, ela também enfrentou críticas por seu foco em indivíduos em detrimento de forças estruturais, e por apresentar uma visão reducionista da história. Além disso, alguns críticos também alegaram que o livro se concentra excessivamente no papel individual de Kissinger nos eventos, potencialmente superestimando sua influência sobre eles. De qualquer forma, as ideias do livro merecem ser consideradas.
Este artigo apresenta um resumo das ideias de Kissinger no quarto capítulo de seu livro, cujo título é "O Concerto Europeu: Inglaterra, Áustria e Rússia".
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Viena e a construção de um equilíbrio duradouro
As potências vencedoras se reuniram em Viena em setembro de 1814, enquanto Napoleão ainda estava exilado em Elba, e continuaram as negociações durante seu retorno e sua derrota final em Waterloo. As figuras principais representavam as cinco potências centrais. Metternich falava pela Áustria, Hardenberg pela Prússia e Talleyrand pela França Bourbon restaurada. O czar Alexandre I falava pela Rússia, e Castlereagh representava a Grã-Bretanha. Segundo Kissinger, esses estadistas alcançaram o objetivo central de sua diplomacia: depois de Viena, a Europa passou quarenta anos sem guerra entre as grandes potências e, após a Guerra da Crimeia, evitou outra guerra geral por cerca de seis décadas. O acordo seguiu o desenho amplo do plano britânico anterior de William Pitt com tanta proximidade que Castlereagh mais tarde usou esse plano para demonstrar a continuidade entre os objetivos de guerra britânicos e o arranjo final.
A originalidade do acordo estava na relação entre poder e legitimidade. Um equilíbrio de poder podia reduzir as oportunidades de conquista. Kissinger ressalta que ele ainda precisava de legitimidade para reduzir o desejo de desafiar a ordem. Para isso, os principais Estados precisavam de algum entendimento comum de justiça. No sistema de Viena, esse entendimento era conservador e dinástico: partia da premissa de que monarquias legítimas estavam ameaçadas pela revolução e pelo nacionalismo e de que tinham um interesse compartilhado em conter umas às outras e preservar a ordem doméstica sobre a qual repousava sua autoridade. Por isso, Kissinger apresenta Metternich como um precursor inesperado de Woodrow Wilson. Ambos acreditavam que a paz internacional exigia um conceito compartilhado de justiça doméstica, embora suas definições de justiça fossem quase opostas.
O acordo territorial refletia preocupações de equilíbrio de poder, e não de autodeterminação nacional, que ainda não havia se tornado central na diplomacia. A Áustria foi fortalecida na Itália, a Prússia na Alemanha, e a República Neerlandesa recebeu os Países Baixos austríacos, aproximadamente a atual Bélgica. A França perdeu as conquistas de Napoleão, mas conservou suas fronteiras pré-revolucionárias, enquanto a Rússia recebeu o coração da Polônia. A Grã-Bretanha, coerente com sua relutância em adquirir território no continente europeu, limitou seus ganhos a posições imperiais como o Cabo da Boa Esperança. Aos olhos britânicos, a nova ordem atribuía a cada potência um papel no equilíbrio geral. Kissinger enfatiza, porém, que os Estados continentais se viam como mais do que instrumentos em um desenho de segurança. A Áustria e a Prússia se importavam com o equilíbrio apenas na medida em que ele protegia seu próprio status, suas ambições e suas rivalidades.
Alemanha, França e a lógica da contenção
A questão alemã era central para o acordo porque a Europa Central havia criado havia muito tempo um problema estrutural para o continente. Se a Alemanha continuasse fraca e fragmentada, a França seria tentada a dominá-la; se a Alemanha se tornasse unificada e poderosa, seus vizinhos temeriam sua força. O acordo de Viena, portanto, buscou consolidar a Alemanha sem unificá-la. A Áustria conservou sua reivindicação de liderança histórica, mas a Prússia havia se tornado uma rival cada vez mais formidável desde a tomada da Silésia por Frederico, o Grande. A cultura militar disciplinada da Prússia e seus territórios dispersos do leste polonês à Renânia alimentavam um forte senso de missão, enquanto a Áustria, depois da dissolução do Sacro Império Romano-Germânico em 1806, ainda se via como a primeira entre os Estados alemães.
A solução foi a Confederação Germânica. As mais de trezentas entidades alemãs pré-napoleônicas foram reduzidas a cerca de trinta, incluindo Estados médios fortalecidos, como a Baviera, Württemberg e a Saxônia. Essa confederação oferecia defesa comum contra ataque externo, mas permanecia descentralizada demais para ameaçar o restante da Europa. Ela também equilibrava a força militar da Prússia com o prestígio e a legitimidade da Áustria. Na interpretação de Kissinger, o arranjo funcionou porque era deliberadamente intermediário: forte o bastante para desestimular a agressão francesa, fraco demais para se tornar um império nacional alemão e conservador o suficiente para preservar os tronos dos príncipes alemães.
O tratamento dado à França mostrou a mesma preferência por equilíbrio duradouro em vez de punição. Kissinger contrasta a moderação de Viena com o posterior Tratado de Versalhes. Argumenta que uma paz punitiva impõe aos vencedores a tarefa permanente de reprimir uma potência derrotada e ressentida. Os vencedores de 1815 tinham fortes motivos para vingança, porque a França havia buscado a dominação europeia por gerações e ocupado grande parte do continente durante as guerras revolucionárias e napoleônicas. Ainda assim, julgaram que a Europa estaria mais segura se a França tivesse um lugar na ordem. A França foi privada de suas conquistas, mas deixada territorialmente intacta dentro de suas fronteiras pré-revolucionárias. Em 1818, havia sido admitida no sistema de congressos, a reunião periódica das potências que por algum tempo chegou perto de funcionar como um governo flexível da Europa.
Essa moderação não significava confiança. A Quádrupla Aliança entre Grã-Bretanha, Áustria, Prússia e Rússia foi projetada para impedir uma nova agressão francesa com força esmagadora. No início do século XIX, a França foi tratada como a Alemanha seria tratada depois de catástrofes europeias posteriores: um Estado cujo poder e cuja história recente o faziam parecer cronicamente desestabilizador. Kissinger sugere que a ausência de uma garantia equivalente depois da Primeira Guerra Mundial ajuda a explicar por que Versalhes se mostrou tão frágil. Em Viena, porém, a garantia antifrancesa estava inserida em um sistema mais amplo de contenção, de modo que a potência derrotada era contida sem ser excluída permanentemente.
A Santa Aliança e o sistema conservador de Metternich
O elemento moral e ideológico mais profundo do acordo apareceu na Santa Aliança, que uniu Rússia, Áustria e Prússia. O czar Alexandre I a propôs em espírito religioso e quase místico, imaginando uma reforma da política internacional com base em princípios cristãos. O imperador austríaco zombou do tom devocional da proposta, mas Metternich viu sua utilidade. A Áustria não podia se dar ao luxo de abraçar os impulsos de cruzada de Alexandre nem de rejeitá-los tão duramente que a Rússia agisse sozinha. Por isso, Metternich transformou a linguagem do czar em um compromisso conservador de preservar o governo legítimo e o statu quo doméstico.
A Grã-Bretanha não podia aderir a tal projeto. Estadistas britânicos rejeitavam qualquer doutrina que implicasse direito ou dever geral de intervir nos assuntos internos de outros Estados. Castlereagh descartou a Santa Aliança como absurdo místico, mas Metternich a valorizou como freio à Rússia. Ao vincular as monarquias conservadoras à ação concertada, a aliança deu à Áustria um modo de desacelerar ou vetar o unilateralismo russo. Sua importância prática estava menos na retórica religiosa do que na criação de uma missão conservadora comum. Potências que poderiam competir por território passaram cada vez mais a tratar revolução e nacionalismo como perigos compartilhados.
Kissinger não apresenta a semelhança institucional como simples garantia de paz. Monarcas do século XVIII também compartilhavam pressupostos dinásticos, mas travaram guerras frequentes porque sua legitimidade doméstica parecia segura. A diferença posterior a Viena era que as potências conservadoras agora temiam convulsões revolucionárias. Metternich acreditava que movimentos republicanos e nacionalistas eram imprevisíveis, perigosos e contagiosos, sobretudo depois que a Revolução Francesa passou das declarações de direitos ao Terror e à conquista. A legitimidade se tornou o cimento da ordem porque as cabeças coroadas viam ameaças a uma monarquia como ameaças ao princípio que sustentava todas elas.
Essa visão também explica a comparação de Kissinger entre Metternich e Wilson. Wilson acreditava que instituições democráticas eram naturalmente pacíficas e podiam ser promovidas por novas regras internacionais. Metternich, formado pelo trauma da França revolucionária e pelo gradualismo de um antigo Estado dinástico, acreditava que os direitos existiam na natureza das coisas e não eram criados por leis ou constituições. Parte desse raciocínio servia aos interesses da Áustria, já que o Império Habsburgo era cada vez menos capaz de se adaptar aos movimentos liberais e nacionais. Ainda assim, Kissinger trata Metternich como mais do que um apologista reacionário. Ele era um racionalista conservador tentando proteger um império multinacional vulnerável ao transformar contenção, consulta e legitimidade em princípios operacionais da diplomacia.
A Áustria entre Rússia, Prússia e Grã-Bretanha
A posição da Áustria tornou o sistema de Metternich necessário e precário ao mesmo tempo. O império era um remanescente poliglota da Europa feudal, ligado à Alemanha, ao norte da Itália e à bacia do Danúbio. Estava exposto a todas as grandes pressões ideológicas e geopolíticas da época. A Prússia ameaçava a primazia austríaca na Alemanha. A Rússia pairava sobre as populações eslavas da Áustria e sobre os Bálcãs. A França poderia tentar recuperar influência na Europa Central. Se essas pressões se tornassem testes diretos de força, a Áustria se exauriria, qualquer que fosse a crise vencida. A resposta de Metternich foi impedir crises quando possível e, quando elas não pudessem ser impedidas, deslocar o fardo principal para outras potências.
Sua habilidade estava em persuadir os aliados perigosos da Áustria de que a solidariedade ideológica importava mais do que a vantagem geopolítica imediata. A Prússia poderia ter usado o nacionalismo alemão para desafiar a Áustria antes de Bismarck finalmente fazê-lo. A Rússia poderia ter explorado a fraqueza otomana nos Bálcãs de modo muito mais agressivo. Ainda assim, ambas foram contidas por décadas pelo princípio conservador de preservar o statu quo. Nesse sentido, Metternich deu à Áustria, enfraquecida pelas guerras napoleônicas e cada vez mais desalinhada das forças dominantes do século, uma nova sobrevida.
A atitude de Metternich em relação à Rússia foi central para esse êxito. Ele reconhecia a Rússia como ameaça de longo prazo, mesmo enquanto a Áustria precisava do apoio russo contra a França e a revolução. A Áustria estava exposta demais e fraca demais para conter a Rússia por confronto direto. Em vez disso, ele tentou moderar a ambição russa mantendo-se próximo do czar, atraindo Alexandre para consultas e limitando a ação ao que o consenso europeu toleraria. Isso exigia equilíbrio constante. A Áustria precisava da Grã-Bretanha para preservar o equilíbrio territorial e da Rússia para preservar a ordem doméstica conservadora. A Quádrupla Aliança servia à primeira necessidade, a Santa Aliança à segunda.
O dilema era que esses dois apoios não coexistiam facilmente. À medida que a memória de Napoleão desaparecia, a Grã-Bretanha se mostrava menos disposta a participar de qualquer sistema que lembrasse um governo europeu. À medida que a Grã-Bretanha se retirava, a Áustria se tornava mais dependente da Rússia; quanto mais dependia da Rússia, mais rigidamente se apegava à solidariedade conservadora. Kissinger descreve isso como um círculo vicioso. O próprio sistema que continha a Rússia e protegia a Áustria exigia participação britânica, mas os hábitos, as instituições e a geografia estratégica da Grã-Bretanha tornavam essa participação cada vez mais improvável.
A Grã-Bretanha e os limites da segurança coletiva
Castlereagh compreendia o equilíbrio europeu com mais profundidade do que a maioria dos estadistas britânicos, mas não conseguiu levar seu país ao papel que julgava necessário. A Grã-Bretanha estava preparada para resistir a ameaças reais ao equilíbrio, especialmente uma nova agressão francesa, mas recusava agir diante de perigos abstratos ou especulativos. Para a Áustria, revolução doméstica e agitação nacionalista eram perigos concretos porque ameaçavam a sobrevivência do império. Para a Grã-Bretanha, protegida pela geografia e pelo poder naval, esses mesmos perigos pareciam abstrações continentais.
Para superar essa distância, Castlereagh propôs reuniões periódicas de ministros das Relações Exteriores. O sistema de congressos pretendia criar consenso antes que disputas se tornassem crises, evitando obrigações vinculantes que a Grã-Bretanha rejeitaria. Até isso se mostrou excessivo para o gabinete britânico e a opinião pública. Em Aix-la-Chapelle, em 1818, a França entrou no sistema e a Grã-Bretanha começou efetivamente a sair dele. Congressos posteriores em Troppau, Laibach e Verona prosseguiram sem plena participação britânica. Kissinger compara o padrão ao fracasso de Wilson em levar os Estados Unidos à Liga das Nações. Nos dois casos, o líder de um poderoso Estado marítimo tentou construir um sistema de segurança coletiva depois de uma guerra catastrófica, apenas para descobrir que tradições domésticas e uma sensação de segurança relativa impediam um compromisso duradouro.
A fraqueza estava na própria segurança coletiva. Castlereagh e Wilson acreditavam que a paz era indivisível e que todos os Estados tinham interesse comum em resistir à agressão antes que ela se espalhasse. Kissinger responde que os interesses raramente são tão uniformes. Estados mais protegidos pela geografia ou pelo poder podem ver menos necessidade de obrigações coletivas do que Estados vulneráveis. Podem preferir agir sozinhos, juntar-se a aliados no último momento ou definir seus compromissos caso a caso. O comportamento britânico durante a Revolução Grega ilustrou a fragilidade do sistema. Quando movimentos russos em direção ao Império Otomano ameaçaram interesses estratégicos britânicos no Mediterrâneo Oriental, Castlereagh apelou à unidade aliada. Fez isso porque a questão se tornara concreta para a Grã-Bretanha, não porque a Grã-Bretanha aceitasse um dever geral de policiar a Europa.
Castlereagh acabou preso entre suas convicções europeias e os limites políticos britânicos. Seu meio-irmão Lord Stewart, autorizado a participar de congressos posteriores apenas como observador, dedicou grande parte de seus esforços a definir as fronteiras do envolvimento britânico. A Grã-Bretanha defenderia a si mesma e o equilíbrio de poder, mas recusaria administrar um sistema policial europeu ou supervisionar os assuntos internos de outros Estados. O desespero de Castlereagh diante do estreitamento do engajamento britânico culminou em seu suicídio. Kissinger ressalta que Castlereagh não deixou uma tradição nacional duradoura. Ideias wilsonianas se tornaram um impulso recorrente nos Estados Unidos; o europeísmo de Castlereagh permaneceu uma exceção na política britânica.
A Questão do Oriente e a ruptura da Crimeia
Por quase três décadas, Metternich administrou a Questão do Oriente sem deixá-la destruir o consenso conservador. A questão surgiu do enfraquecimento do Império Otomano e dos movimentos de independência de povos balcânicos sob domínio turco. Para o sistema de Metternich, o problema era agudo: movimentos contra a autoridade otomana poderiam depois inspirar movimentos contra a Áustria, enquanto reivindicações russas de proteger populações cristãs e eslavas poderiam virar cobertura para expansão rumo a Constantinopla e aos Estreitos. A Grã-Bretanha tinha pouco interesse no nacionalismo balcânico em si, mas estava determinada a impedir que a Rússia ameaçasse o Mediterrâneo Oriental. Metternich recebia bem a resistência britânica à expansão russa enquanto evitava cuidadosamente uma ruptura austríaca direta com a Rússia.
A queda de Metternich nas revoluções de 1848 iniciou o fim desse malabarismo diplomático. Kissinger concede que a legitimidade não poderia compensar indefinidamente a posição geopolítica enfraquecida da Áustria nem a incompatibilidade entre as instituições habsburgas e o nacionalismo. Contudo, ele também argumenta que a nuance era a essência da arte de governar de Metternich. Seus sucessores não tinham essa nuance. Incapazes de reformar a Áustria domesticamente, tentaram conduzir a política externa segundo as regras emergentes da política de poder, mas a Áustria era a potência menos adequada para sobreviver em tal disputa.
A Guerra da Crimeia destruiu o sistema. Seu gatilho imediato veio da França, e não das potências mais diretamente envolvidas na Questão do Oriente. Em 1852, Napoleão III obteve do sultão otomano reconhecimento como protetor dos cristãos no Império Otomano, papel que o czar russo considerava seu. Nicolau I exigiu status equivalente; quando foi rejeitado, a Rússia rompeu relações e ocupou a Moldávia e a Valáquia. Palmerston, profundamente desconfiado da Rússia, deslocou o poder naval britânico em direção aos Estreitos. A Turquia declarou guerra, e a Grã-Bretanha e a França a apoiaram. Sob a disputa religiosa havia motivos estratégicos: a Rússia buscava influência sobre Constantinopla e os Estreitos, Napoleão III queria encerrar o isolamento francês e enfraquecer a Santa Aliança, e Palmerston queria bloquear decisivamente a expansão russa.
A Áustria enfrentou a escolha mais difícil. Valorizava sua antiga amizade russa, temia a pressão russa nos Bálcãs e também temia que alinhar-se à Rússia desse à França uma abertura contra as possessões austríacas na Itália. A neutralidade era o caminho prudente, mas o novo ministro das Relações Exteriores austríaco, o conde Buol, entrou em pânico sob a pressão. Enquanto a Grã-Bretanha e a França sitiavam Sebastopol, a Áustria emitiu um ultimato exigindo a retirada russa da Moldávia e da Valáquia. Os russos passaram a considerar o gesto austríaco decisivo para encerrar a guerra e uma traição à parceria conservadora existente desde a luta napoleônica.
Para Kissinger, essa foi a ruptura fatal. A Áustria havia abandonado a unidade conservadora da qual sua segurança dependia e liberado a Rússia e a Prússia para perseguir seus interesses sem contenção ideológica. A Rússia se oporia cada vez mais à Áustria nos Bálcãs. A Prússia mais tarde forçaria a Áustria a sair da Alemanha. Em cinco anos após o acordo da Crimeia, Cavour, apoiado pela França e ajudado pela aquiescência russa, começou a expulsar a Áustria da Itália. Em mais cinco anos, Bismarck derrotou a Áustria na luta pela primazia alemã. Na era de Metternich, tais abalos teriam sido administrados pelo Concerto Europeu. Depois da Crimeia, a diplomacia passou a depender mais abertamente do poder, e a paz perdurou ao lado de tensões e corridas armamentistas em crescimento constante.
O pragmatismo britânico e o equilíbrio de poder posterior
A Grã-Bretanha se adaptou melhor do que a Áustria ao retorno da política de poder. Ela nunca fizera do sistema de congressos o fundamento de sua segurança. Canning, sucessor de Castlereagh, rapidamente retirou os vínculos restantes com a diplomacia europeia de congressos e insistiu em neutralidade em palavra e ato, salvo quando interesses britânicos estivessem diretamente envolvidos. Palmerston depois deu a essa abordagem sua forma clássica: a Grã-Bretanha não tinha aliados ou inimigos permanentes, apenas interesses permanentes. Tais declarações poderiam parecer vazias em outro lugar, mas na Grã-Bretanha refletiam um instinto político profundamente enraizado. Líderes presumiam que o interesse nacional seria reconhecido à medida que os casos surgissem, e resistiam a compromissos prévios que permitissem a outras potências interpretar obrigações britânicas.
Esse “esplêndido isolamento” era possível porque a Grã-Bretanha era forte o suficiente para ficar sozinha, protegida pelo mar, dominante industrialmente e equipada com a Royal Navy. Ela também não buscava ganhos territoriais na Europa, o que lhe permitia intervir seletivamente para preservar o equilíbrio. Líderes britânicos rejeitavam tanto o intervencionismo rígido quanto o não intervencionismo rígido. Apoiaram a independência grega quando ela não servia à expansão russa e defenderam o statu quo otomano quando a pressão russa ameaçava os Estreitos. Aceitaram a repressão russa à Revolução Húngara como útil à ordem e simpatizaram com aspirações nacionais italianas sem se comprometer militarmente. O princípio fixo sob essa flexibilidade era apoiar o mais fraco contra o mais forte sempre que o equilíbrio europeu estivesse em jogo.
Certos objetivos permaneceram constantes. A Grã-Bretanha estava determinada a manter os Países Baixos fora das mãos de qualquer grande potência militar, princípio que ia de Guilherme III à Primeira Guerra Mundial. Líderes alemães em 1914 não entenderam essa continuidade quando esperaram que a Grã-Bretanha tolerasse a invasão da Bélgica. A Grã-Bretanha também considerou por muito tempo útil preservar a Áustria, primeiro como barreira contra a França e depois como contrapeso à pressão russa rumo aos Estreitos. Depois de 1848, porém, a fraqueza austríaca e sua diplomacia errática a tornaram menos valiosa. A Grã-Bretanha ficou à margem enquanto a Áustria perdia terreno na Itália e na Alemanha. Depois da virada do século, a Alemanha substituiu a Rússia como principal preocupação britânica.
As instituições representativas britânicas ajudaram a dar a essa política pragmática flexibilidade e legitimidade pública. A política externa era debatida abertamente, e os partidos divergiam sobre intervenção, império e relações com potências continentais. Essa abertura podia produzir reversões, como quando a vitória de Gladstone encerrou o apoio de Disraeli à Turquia na década de 1870. Entretanto, também criava unidade na guerra, porque a política havia sido contestada publicamente antes da crise. A Grã-Bretanha tratava suas instituições como herança doméstica, e não como modelo a exportar ou condição de paz. Julgava outros Estados principalmente por suas políticas externas, não por suas constituições domésticas, e aceitava qualquer governo que um povo escolhesse deliberadamente quando os interesses britânicos não estavam ameaçados.
Kissinger encerra apresentando a diplomacia de Palmerston como expressão madura da tradição britânica de equilíbrio de poder. Era pouco sentimental, interessada e muitas vezes ressentida como pérfida, mas ajudou a Grã-Bretanha a atravessar o século com apenas uma guerra relativamente curta contra outra grande potência. Essa guerra, a Crimeia, destruiu mesmo assim a ordem de Metternich. A unidade das três monarquias orientais havia fornecido a contenção moral que tornava o acordo de Viena mais do que um equilíbrio mecânico. Depois que essa unidade se dissolveu, o sistema europeu perdeu a legitimidade que moderava o poder, e o continente entrou em uma fase mais turbulenta e menos estável antes que surgisse um equilíbrio novo e mais precário.
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